Geum.ru

Британская муниципальная полиция в системе органов государства и местного самоуправления

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2

БРИТАНСКАЯ МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ В СИСТЕМЕ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Д.О. ЕЖЕВСКИЙ


Ежевский Дмитрий Олегович - кандидат юридических наук, кафедра конституционного и муниципального права, преподаватель Московского университета МВД России.


В современных условиях осложнения криминогенной ситуации в России и недостаточной эффективности деятельности по борьбе с правонарушениями основные усилия юридической науки сегодня должны быть направлены на поиск инновационных вариантов совершенствования работы правоохранительных институтов нашего государства.

Большое значение в данной связи имеет изучение зарубежного опыта в сфере теории, правовой регламентации, организации, стратегии и тактики функционирования полиции - одного из ведущих компонентов системы обеспечения правопорядка в любом обществе. Хотя полицейские формирования Великобритании имеют немалое своеобразие и действуют в иных реалиях, но объективные предпосылки для конструктивного осмысления и творческого применения их опыта тем не менее существуют.

Правоохранительные органы - это неотъемлемая часть любого государства и, как справедливо отмечал еще Ф. Энгельс, "так же стара, как и государство" <*>. У каждого народа, создавшего национальную государственность, неизбежно возникает потребность в особом аппарате, призванном обеспечивать правопорядок. Такие аппараты, существовавшие во всех странах со времен античности, являлись прообразом полиции в сегодняшнем ее понимании.

--------------------------------

<*> Маркс К. Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 118.


Организационно-правовые принципы функционирования полицейских сил в Европе в XIX - начале XX вв. обусловливались не только влиянием распространенных в обществе демократических идей, но и национально-исторической спецификой. Именно в ту пору сложились два подхода к правоохранительной деятельности - "британский" и "континентально-европейский" <*>. В основе их лежало различное толкование объема полномочий правоохранительных органов. В Великобритании традиционно считается, что обеспечение и поддержание правопорядка является почетной обязанностью и основной функцией местных властей, создающих на местах полицейские отряды, деятельность которых ограничивалась тремя задачами: поддержанием общественного порядка, раскрытием преступлений и регулированием уличного движения в городах. Считалось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицейскую функцию обеспечения правопорядка. В большинстве стран европейского континента задачи полиции были гораздо многообразнее.

--------------------------------

<*> Подробнее см.: Губанов А.В. Полиция зарубежных государств: Монография. М., 2001. С. 8 - 20.


"Полицейское управление в Англии резко отличается от порядков, принятых во всех прочих государствах; будучи совершенно независимым и самостоятельным, оно подчиняется только местным советам и представителям органов местного самоуправления", - отмечал еще в XIX веке князь Васильчиков <*>.

--------------------------------

<*> Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб. 1869. С. 241.


Британская модель управления полицией сложилась как продукт длительного непрерывного развития древнейших форм общинного самоуправления, а представления о руководстве брали свое начало в средневековых институтах замкнутых социальных групп и сообществ. "Континентальная" западноевропейская государственность образовывалась, напротив, в результате отхода от традиций, под влиянием идей Великой французской революции 1789 г., вожди и теоретики которой абсолютизировали роль централизованного государственного управления. Не случайно, что в этой части Европы главная ответственность за состояние правопорядка и деятельность правоохранительного механизма ложилась на национальные, а не региональные власти. В странах Центральной и Восточной Европы к началу XX века утвердилась в основном централизованная модель управления полицией, где взаимосвязь и взаимодействие между муниципальными и правоохранительными органами оставались и остаются весьма слабыми.

Британские государствоведы выделяют административно-полицейскую деятельность муниципалитетов по обеспечению правопорядка в особый участок муниципального управления, обосновывая это формальными критериями и акцентируя внимание на общесоциальном интересе (защита прав личности, частной собственности и т.д.), причем главной отличительной чертой этой деятельности является ее органическая связь с политикой государства, центральное место у которого занимает охрана экономических и политических устоев государства. Такие политически нейтральные службы, как муниципальная пожарная охрана, занимают здесь второстепенное положение. В этой связи, отмечает Г.В. Барабашев, максимальная ориентация на интересы частного предпринимательства превращает муниципальные административно-полицейские функции в теневую, непопулярную сторону местного управления в современном государстве <*>.

--------------------------------

<*> Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 247.


По мнению известного британского государствоведа М. Бентона, полиция должна вмешиваться только если средства социального контроля не обеспечивают необходимого поведения членов общества, причем когда полиция действует именно таким образом, она может иметь выбор между использованием "силовых средств контроля или профилактических методов (предупреждение, совет, убеждение)" <*>.

--------------------------------

<*> The Police Journal. 1970. N 8. P. 127 - 130; Ковалев В. Буржуазная законность: теоретические иллюзии и судебно-полицейская реальность. М. 1986. С. 40 - 56.


До тридцатых годов XIX в. Великобритания не имела организованной полицейской системы. В Англии и Уэльсе существовали тогда местные суды и, соответственно, судьи, которые назначали одного или нескольких констеблей для каждого города и сельского прихода. Констебли в свою очередь назначали заместителей и помощников, которые должны были действовать вместе с ними в охране правопорядка. В Лондоне полиция в самоуправляющихся частях города создавалась муниципальными, а иногда даже приходскими властями. Созданные таким образом полицейские отряды действовали исключительно под полным контролем этих местных властей. Среди отдельных полицейских сил Лондона особое положение занимала полиция Боу-Стрит <*>, которая явилась ядром столичной полиции: за ее деятельность в настоящее время отвечает министр внутренних дел. Такое положение обусловливалось тем, что Лондон являлся не только местопребыванием монарха, парламента и правительства, но одновременно и общественно-политическим центром Великобритании <**>.

--------------------------------

<*> Боу-Стрит - одна из главных улиц в центре Лондона.

<**> Chandler J.A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press, 2001. P. 21, 25, 32.


В Англии и Уэльсе (позднее в Шотландии) интенсивно развивались процессы становления и укрепления местного самоуправления и соответственно децентрализации полиции <*>. Руководство и контроль за нею уже с XIV в. были сосредоточены в руках "мировой" юстиции в лице местных судей-дворян. Именно они несли ответственность за осуществление в местном масштабе древней королевской прерогативы поддержания правопорядка. До XIX в. полицейские функции возлагались непосредственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содействовать правосудию и обязан был год отслужить в качестве констебля.

--------------------------------

<*> По-иному обстояло дело в Европе, где получила распространение доктрина "полицейского государства", суть которого, по определению В.М. Гессена, заключалась в крайнем "гувернаментализме", надзаконном и в незаконном характере действий. См.: В. Гессен. Лекции по полицейскому праву. Александровская военно-юридическая академия. Спб., 1902. С. 33.


Главным фактором, вызвавшим реформу полиции в эпоху промышленного развития, был все усиливающийся страх правительства и имущих классов перед ростом организованного рабочего движения в новых промышленных центрах, перед упорной борьбой, которую рабочий класс вел с предпринимателями, судьями и правительством за элементарнейшие профсоюзные и политические права" <*>.

--------------------------------

<*> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 169.


Следующий этап развития муниципальной полиции <*> в Великобритании связан с принятием в 1829 г. закона о создании в Лондоне столичной полиции (полиции метрополии), который положил начало организованной и централизованной в достаточно большом масштабе полиции, хотя и сохранил действие норм обычного права о констеблях и их подчинении местным судьям. Особенно большое значение имело то, что реорганизации подвергалась муниципальная полиция наиболее важной части страны - ее столицы. Английская аристократия, первоначально в какой-то мере опасавшаяся, что по-новому организованная полиция будет средством давления на нее со стороны центрального правительства, быстро оценила возможности использования новой организации местных полицейских отрядов для борьбы с народными волнениями, происходившими в то время достаточно часто. Поэтому через несколько лет "успех" полицейской системы в Лондоне привел к реорганизации муниципальной полицейской службы и в других городах.

--------------------------------

<*> Термин "муниципальная полиция" (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) обозначает полицейские формирования, создаваемые органами местного самоуправления любых территориальных образований, непосредственно подчиняющиеся им, полностью или частично содержащиеся за счет местных бюджетов и действующие в пределах четко определенной юрисдикции.


В 1835 г. британский парламент издал Акт о муниципальных корпорациях, который привел муниципальные полицейские формирования Англии и Уэльса в упорядоченную систему. Согласно этому закону совет каждого города, имеющего местный полицейский отряд, должен был создавать на выборной основе наблюдательный комитет (watch committee), который наделялся правом "издавать инструкции для членов полиции и определять их обязанности". В развитие указанного акта в 1856 г. был принят закон о муниципальной полиции графств и городов, имеющих право самоуправления. Он предусматривал создание на местах специальных инспекторатов Министерства внутренних дел, контролирующих работу местных полицейских формирований. Если ими признавалось, что последние функционируют удовлетворительно, то соответствующему совету графства ежегодно выплачивалось из имперской казны до половины всех средств, необходимых на соответствующие расходы. Названные акты по существу заложили основу системы управления муниципальными полицейскими силами Великобритании, которая действует в настоящее время. Этими актами были заложены основы современного местного самоуправления в городах Англии и Уэльса. Но главная цель законов заключалась в обеспечении городов эффективными муниципальными полицейскими силами.

Как отмечают британские государствоведы Д. Харвей и К. Худ, "закон 1835 года разрешил советам назначать различные комитеты для выполнения лежащих на них функций, но обязал их назначать только один комитет - наблюдательный - для контроля над местной полицией" <*>.

--------------------------------

<*> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 176.


В провинциальных городах Англии, Шотландии и Уэльса складывалось совершенно иное положение, хотя состояние преступности там в XIX - начале XX века было приблизительно такое же, что и в Лондоне, а местные полицейские силы, кроме того, отличались неорганизованностью и слабой подготовкой.

Только в конце XIX века система управления полицейскими силами в Великобритании обрела упорядоченную структуру. Между правительством и региональными властями была окончательно разграничена компетенция по руководству местными полицейскими отрядами.

Профессиональная полицейская служба, сложившаяся сперва в Англии, была обоснована прежде всего политическими причинами и создавалась в первую очередь для усиления защиты частной собственности. Организация профессиональной полицейской деятельности в Англии в первой половине XIX в. была, по замечанию Д. Харвея и К. Худ, основной причиной муниципальных реформ середины века, в т.ч. модернизации городского самоуправления, которое к тому времени находилось в таком упадке и настолько было поражено коррупцией, что не было способно обеспечить полицейскую защиту режима <*>.

--------------------------------

<*> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 172.


Начавшееся вскоре объединение мелких и разрозненных местных полицейских отрядов в округа было объективно подготовлено централизацией и укрупнением производства, урбанизацией и ростом миграции населения. Причем влияние этих факторов постоянно росло. Первые правовые акты в области местного самоуправления, положившие начало объединению полицейских сил, были приняты в конце XIX века. В 1877 г. был принят новый закон о муниципальных корпорациях, а в 1888 г. - закон о местном управлении. В соответствии с этими законами в Англии и Уэльсе городские власти не имели права создавать своих полицейских отрядов, если численность населения города была менее 20 тыс. человек. Кроме того, советы графств должны были договариваться об объединении муниципальных полицейских отрядов всех входящих в графства административно-территориальных единиц с населением менее 10 тыс. человек.

Вместе с тем за деятельностью полиции усиливался контроль со стороны местных властей. В законе о местном самоуправлении 1888 г. закреплялось, что "управление полицией должно рассматриваться как управление, которое носит частью судебный и частью административный характер". Согласно этому положению ответственность за полицейскую службу графства возлагалась на постоянный объединенный комитет, состоявший из равного числа местных судей и членов совета графства <*>.

--------------------------------

<*> Крылов Б.С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельности). М.: Наука, 1974. С. 9.


В 1829 г. лондонская муниципальная полиция, важнейшая часть британской полиции, была подчинена непосредственно министру внутренних дел. Однако местные полицейские отряды других городов и графств долгое время оставалась независимыми от центра. Первые шаги в установлении правительственного контроля за всей полицией были сделаны в середине XIX в., когда закон 1856 г. о полиции графств и городов Англии и Уэльса и закон 1857 г. о полиции Шотландии предусмотрели назначение полицейских инспекторов Короной (т.е. фактически Министерством внутренних дел Великобритании для Англии и Уэльса и госсекретариатом по Шотландии соответственно). Эти инспекторы обязаны были проверять все полицейские отряды на местах и сообщать об эффективности их деятельности министру внутренних дел и госсекретарю по Шотландии.

В Шотландии централизованная муниципальная полиция была создана в некоторых городах еще до того, как это было сделано в 1829 г. в Лондоне. Эта поспешность в централизации полицейского управления в Шотландии объяснялась стремлением английской буржуазии укрепить свое влияние в этом районе, ослабив, в частности, зависимость полицейских от местных властей <*>.

--------------------------------

<*> Первый общий закон о шотландской полиции был принят в 1833 г. Он позволял большим городам иметь полицейских комиссаров, обладающих правом назначать полицейских офицеров и издавать правила для "охранения". Положения этого закона распространились и на другие города. Закон 1892 г. о полиции Шотландии установил, что полицейские отряды управляются выборными органами городов.


Законодательством предусматривалось, что муниципалитеты, в отношении которых министром внутренних дел Великобритании или государственным секретарем по Шотландии засвидетельствовано, что их административно-полицейская деятельность в достаточной мере эффективна, имеют право получать на содержание местного полицейского отряда дотацию от казначейства, т.е. от Министерства финансов Великобритании. Сначала размер дотации был ограничен четвертью расходов на содержание и обмундирование местной полиции. Позднее доля дотации была увеличена до половины общей стоимости содержания местных полицейских отрядов.

Таким образом, министр внутренних дел Великобритании, равно как и государственный секретарь по Шотландии, получил возможность посредством инспектирования оказывать решающее влияние на активность и направление деятельности местных полицейских отрядов, на внедрение новых методов работы и на техническое оснащение, минуя местные органы власти.

Длительное время влияние министров внутренних дел на муниципальные отряды страны было опосредствованным. Они могли воздействовать на полицию, угрожая муниципалитетам отказом в дотациях, но непосредственной властью в отношении полиции городов и графств не обладали. Положение изменилось с принятием в 1919 г. закона о полиции, который предоставил министру внутренних дел и государственному секретарю по Шотландии право принимать решения по широкому кругу вопросов, включая размеры жалования и пенсий, условия службы полицейских, т.е. по таким вопросам, с которыми любой местный полицейский отряд вынужден считаться <*>.

--------------------------------

<*> Chandler J.A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press, 2001. P. 64.


Наряду с предоставлением центральному правительству Великобритании в лице его министров права инспектировать полицейские отряды большое значение для усиления влияния центрального правительства и ослабления влияния местных органов власти на полицию имело укрупнение местных полицейских отрядов путем создания полицейских округов, включающих в себя несколько административно-территориальных единиц. В итоге местные органы власти фактически переставали быть руководителями полицейских образований, и возможности их влияния на собственную полицию резко ограничивались.

Таким образом, можно заключить, что реорганизация местного управления в городах была проведена не с целью улучшения жилищных и санитарных условий, развития просвещения, сохранения незастроенных участков или осуществления каких-либо иных мероприятий по повышению благосостояния населения, а исключительно с целью охраны частной собственности <*>. Процесс развития и становления муниципальной полиции Великобритании характерен тем, что полицейские отряды страны постепенно, но неуклонно подпадали под влияние центральных государственных органов.

--------------------------------

<*> Подробнее см.: Д. Харвей и К. Худ. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 173.


После Второй мировой войны, во время которой была достигнута некоторая временная централизация управления полицейскими отрядами страны в соответствии с актами об обороне, полицейская служба стала централизоваться более быстро и активно. В 1946 г. были приняты два закона о полиции: один для Англии и Уэльса, второй для Шотландии. В соответствии с этими законами значительное число небольших местных полицейских отрядов было объединено с соседними полицейскими отрядами. Эти объединения получили название объединенных полицейских отрядов и успешно функционируют в настоящее время.

Укрупнение полицейских отрядов осуществлялось под руководствам объединенных комитетов или иных органов, представлявших графство или городской совет, на добровольной основе, либо, если добровольное соглашение не было достигнуто, на основании приказа министра внутренних дел или государственного секретаря по Шотландии. В Англии и Уэльсе были упразднены отдельные местные полицейские отряды почти во всех городах, не имеющих статута графства. Право содержать свои полицейские отряды сохранялось только за городами с населением свыше 75 тыс. человек.

Вместе с тем в стране длительное время сохранялось некоторое число относительно небольших местных полицейских отрядов. Поэтому в 1960 г. правительство назначило королевскую комиссию для пересмотра положения о полиции во всей Великобритании и для внесения предложений по совершенствованию управления и контролю за ней. В соответствии с докладом комиссии, который был представлен в парламент в 1962 г., было решено сохранить систему местных полицейских отрядов. В то же время было принято значительное число рекомендаций по усилению контроля за муниципальной полицией со стороны центрального правительства. Предусматривалось также назначение Короной главного полицейского инспектора, создание органов инспекции, установление в центральном правительстве учреждения для планирования методов полицейской деятельности и внедрения новой техники.

На основе рекомендаций королевской комиссии в 1964 г. был издан закон "О полиции". Этот закон заменил все ранее действовавшее законодательство о полиции в Англии и Уэльсе, обязал министра внутренних дел проявлять большую инициативу в улучшении полицейской службы. Графства и города-графства были сохранены как стандартные полицейские округа, в границах которых действуют отдельные местные полицейские отряды. Вместе с тем законом предусматривается возможность создавать объединенные полицейские отряды для двух и более графств или городов, если министр внутренних дел удостоверит, что объединение приведет к улучшению полицейской службы и что оно необходимо в интересах населения.

Министерство внутренних дел на основании закона о полиции выработало примерные схемы соглашений о добровольных объединениях полицейских отрядов. В начале 1970-х эти примерные схемы были пересмотрены в направлении большей централизации полицейского управления. В результате число полицейских отрядов на местах в Англии и Уэльсе к концу XX в. было сокращено почти вдвое. Объединение полицейских отрядов было произведено также и в Шотландии.