«Международная академия предпринимательства»

Вид материала

Автореферат

Содержание Научный руководитель: доктор юридических наук Нельговский Игорь Евгеньевич Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профе Общая характеристика работы Степень разработанности темы и круг источников. Объектом исследования Предметом диссертационного исследования Методологической основой Эмпирическую базу настоящего диссертационного исследования Научная новизна диссертации Теоретическая значимость Практическая значимость Апробация результатов исследования Структура диссертации Право на правотворческую инициативу Право граждан на территориальное общественное самоуправление Право граждан на обращения Битоков А.В.

Подобный материал:

• «Международная академия предпринимательства», 313.2kb.
• «Международная академия предпринимательства», 304.67kb.
• Редакционный совет: Репьев С. И. (главный редактор), доктор биологических наук; Гальцев, 1261.01kb.
• Международная Академия Общественных Наук и Международная Академия Меценатства предлагают, 438.98kb.
• Международная Академия Предпринимательства курсовая, 394.84kb.
• Положение о педагогической практике аспирантов Общие положения, 66.88kb.
• Совершенствование системы электронной коммерции в России, 476.13kb.
• Международная академия трезвости интернациональный союз безнаркотического воспитания, 220.29kb.
• Международная академия трезвости интернациональный союз безнаркотического воспитания, 191.5kb.
• Программа лекций российских и зарубежных архитекторов среда 8 апреля 18. 30 Хазанов, 192.6kb.

На правах рукописи


Битоков

Анзор Вячеславович


Конституционное право граждан

на осуществление местного самоуправления

в реформационный период

в Российской Федерации


Специальность: 12.00.02 —

конституционное право; муниципальное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва — 2008

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин

АНО «Международная академия предпринимательства» (Институт)

Научный руководитель: доктор юридических наук

Нельговский Игорь Евгеньевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Прудников Анатолий Семенович

кандидат юридических наук

Головистикова Анастасия Николаевна


Ведущая организация: ГОУ ВПО «Московский городской

университет управления

Правительства Москвы»


Защита состоится 28 февраля 2008 г. в 12 час. в на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».


Автореферат разослан «____» ____________ 2008 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертации. В целях реализации принципов демократического правового государства, в Российской Федерации осуществляется становление и развитие института местного самоуправления. Конституция Российской Федерации признала объективную необходимость существования местного самоуправления и обеспечила правовые гарантии его существования на высшем законодательном уровне. Местному самоуправлению была посвящена отдельная глава Конституции, что сразу поставило его в ряд важнейших конституционно-правовых институтов современной России. Конституция определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления — муниципальную собственность — равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.

Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что в соответствии со статьей 12 Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вводя эту норму в основной закон, законодатель преследовал цель — исключить возможность столь привычного для России прямого административного вмешательства в дела местного самоуправления, дать органам местного самоуправления возможность развивать горизонтальные связи в обществе, поскольку города и сельские населенные пункты не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями.

Эффективная организация местного самоуправления является одной из важнейших задач, стоящих перед российским обществом в настоящее время. Местное самоуправление ставит своей целью достижение оптимальных условий жизни населения тех поселений, в рамках которых создается муниципальное образование. Важнейшей задачей является решение социальных задач, обеспечение прав и свобод человека, обеспечение его участия в управлении публичными делами. Местное самоуправление как организационно-правовой институт многогранно: оно может рассматриваться как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти; как форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти; как одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; как деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; как важнейший институт гражданского общества; наконец, как право граждан на самостоятельное участие в решении муниципальных задач и функций. Этому последнему аспекту (хотя все они между собой тесно взаимосвязаны) и посвящена настоящая диссертационная работа.

Характер, сущность, содержание, процессы реализации права граждан на осуществление местного самоуправления находятся в прямой зависимости от успеха реформ тех общественных отношений, из которых складывается местное самоуправление в России. Реформа местного самоуправления, как известно, шла в несколько этапов: первым существенным этапом следует считать принятие Конституции Российской Федерации, закрепившей институт местного самоуправления и его гарантии, следующим — принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоупраления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, в котором были развиты и конкретизированы нормы Конституции о муниципальном самоуправлении. Стадии реализации нового федерального законодательства были намечены в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251¹. На первом этапе — в течение 1996 года — должны были быть созданы базовые условия для формирования системы местного самоуправления, и прежде всего правовая основа местного самоуправления, закрепление его гарантий, разграничение финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, создание системы кадрового и информационного обеспечения (разработка концепций кадрового и информационного обеспечения и т.д.). Второй этап — в течение 1997-1999 годов — предусматривал осуществление мероприятий по становлению финансово-экономической основы местного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 сыграл позитивную роль в становлении такого важнейшего института народовластия, каким является местное самоуправление, однако, практика показала и его слабые стороны. В Указе Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г., утвердившем Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации², отмечался ряд проблем, которые выявились в процессе становления местного самоуправления в России: несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления; несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации, невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления; бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления. Последняя из указанных, как подчеркивалось в Положениях, являлась одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

К числу существенных недостатков общего процесса становления и развития института местного самоуправления Положения относили также недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления; отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; нехватка квалифицированных муниципальных кадров.

В целом результаты муниципальной реформы 1995-1998 годов выглядят следующим образом. До 1993 года в Российской Федерации действовало 29.445 органов местной государственной власти. В указанный период на территории России — 13.669 муниципальных образований. Все муниципальные образования в том периоде разбивались на три группы — муниципальные образования первого (46,91%), второго (53,05%) и третьего (0,04%) уровней. Жители образований первого уровня выбирали органы местного самоуправления только своей территории. Более 6,5 тыс. муниципальных образований 32 субъектов Российской Федерации входили в состав других муниципальных образований, а избиратели участвовали в выборах органов местного самоуправления двух уровней. Муниципальные образования третьего уровня составляли незначительную часть. Если посмотреть на соотношение видов территорий муниципальных образований, то можно увидеть следующую картину: сельских и поселковых территорий — 81,87%, городов значения соответствующего субъекта — 3,56%, городов районного значения — 1,30%, муниципальных округов — 0,79%, городских районов — 0,10%, районов значения соответствующего субъекта — 11,87%, объединенных городов и районов — 0,51%³.

Новый виток муниципальной реформы связан с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Реформаторское значение этого Федерального Закона в немалой степени состоит в определении новых подходов к территориальному устройству местного самоуправления, в устранении неопределенности и разноголосицы в федеральном и региональном регулировании этого устройства, приводивших на практике к противоречивым и необоснованным решениям и усложнению выполнения функций местной власти. Федеральный закон заложил идею двухуровневой системы местного самоуправления при максимальном сохранении действующих на момент принятия закона муниципальных образований, он предусмотрел, что «местное самоуправление осуществляется… в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения» (п. 1 ст. 10). Согласно закону, территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов (ч. 2 п. 1 ст. 11). Закон установил также детальную регламентацию требований установления и изменения границ муниципальных образований.

К концу 2005 г. в результате реформы количество муниципальных образований увеличилось более чем вдвое и составило 24.208, из них вновь образованных — 12.251, в том числе: сельских поселений — 10.700, городских поселений — 1.295, муниципальных районов — 238, городских округов — 18. Количество сельских поселений возросло более чем в два раза — с 9.192 до 19.892, число городских поселений — почти в четыре раза — с 461 до 1.756. 1 ноября 2005 г. завершился этап реформы местного самоуправления, связанный с формированием представительных органов местного самоуправления и избранием глав муниципальных образований на основании ст. 85 Федерального Закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В 2004-2005 годах было проведено 19.266 основных выборов представительных органов местного самоуправления, в результате которых 19.170 органов было сформировано в полном либо правомочном составе. Было избрано 198.815 депутатов представительных органов местного самоуправления и 13.655 глав муниципальных образований⁴.

Право граждан на осуществление местного самоуправления не названо в перечне прав и свобод человека и гражданина, установленном гл. 2 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем оно является конституционным по смыслу ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133 Конституции Российской Федерации, закономерно вытекает из более общего права народа на власть. Оно также относится к правам, закрепленным международными нормами и принципами. В преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.⁵ указывается, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами — членами Совета Европы.

Новый Федеральный закон о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. содержит статью 3, которая называется «права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления». В соответствии с данной статьей, граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Установлено, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Для полноценной реализации права граждан на осуществление местного самоуправления требуется выведение его кризисного состояния, создание необходимой правовой базы по разграничению полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти. В этих целях был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. На основании его положений в настоящее время осуществляется реформа межбюджетных отношений, вносятся изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, которые должны позволить местному самоуправлению в России развиваться в соответствии с конституционными принципами, полноценно реализовать право граждан на местное самоуправление. На практике вопросы местного значения (обеспечение электроэнергией, теплом, водноснабжение и т.д.) не могут быть решены органами местного самоуправления своими силами, самостоятельно и под свою ответственность. На плечах местного самоуправления оказалась огромная социальная сфера в виде муниципального жилищного фонда; содержания и развития муниципального дошкольного, основного общего и профессионального образования; содержания и развития муниципальных учерждений здравоохранения; содержания и развития муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации и т.д. Возложение на органы местного самоупраления обязанности фактически самостоятельно осуществлять фнукции «социального государства» не соответствует финансовым возможностям муниципальных образований. За последние годы в силу требований бюджетно-налогового законодательства постоянно снижаются собственные доходы муниципалитетов, из-за чего местные бюджеты имеют устойчивый, не покрываемый доходами дефицит. Важное значение приобретает система защиты и гарантирования прав местного самоуправления, которая базируется на конституционном принципе, гласящем: «ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией, федеральными законами, запрещается».

Цель настоящей диссертации — установить полное содержание конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, систему его гарантий и механизм реализации в период продолжающегося реформирования отношений муниципального самоуправления в Российской Федерации.

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих задач: определить сущность, юридическую природу и понятие конституционного права на осуществление местного самоуправления; определить содержание права, т.е. комплекс более конкретных, более детальных правомочий граждан в сфере муниципального самоуправления; определить систему юридических гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления; установить роль отрасли муниципального права в юридическом регулировании рассматриваемого конституционного субъективного права; установить понятие механизма реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления; дать характеристику реализации правомочий граждан в сфере непосредственного осуществления ими местного самоуправления; дать характериститку реализации правомочий граждан при их участии в осуществлении местного самоуправления; охарактеризовать роль органов местного самоуправления в реализации права граждан на осуществление местного самоуправления.

Степень разработанности темы и круг источников. Проблемы конституционного права на осуществление местного самоуправления получили освещение в юридической литературе, однако комплексные труды практически отсутствуют. Теоретической базой настоящей диссертации послужили труды в области конституционного и муниципального права таких видных ученых, как С.А. Авакьян, А.А. Акмалова, В.А. Баранчиков, А.А. Белкин, Е.В. Белоусова, Н.С. Бондарь, Ю.М. Буравлев, А.С. Бурмистров, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Л.В. Гильченко, А.Н. Дементьев, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.В. Иванченко, Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, В.Б. Зотов, В.А. Кирпичников, Д.А. Ковачев, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, М.М. Курячая, О.Е. Кутафин, М.И. Либоракина, С.Н. Лопатина, В.В. Маклаков, В.С. Мокрый, А.В. Павлушкин, В.Н. Парахина, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, и других.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Предметом диссертационного исследования являются конституционные нормы, а также нормы муниципального права, закрепляющие понятие, содержание и механизм реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, формы и способы его конкретного осуществления на практике.

Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, лингвистический).

Эмпирическую базу настоящего диссертационного исследования составили:

во-первых, анализ международных правовых актов, в частности, Европейской Хартии местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней и судебная практика. Следует упомянуть также федеральные нормативные правовые акты, как Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и другие. Обширный слой нормативной базы составили уставы, конституции (основные законы), законы субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, уставы, решения представительных и исполнительных органов муниципального самоуправления, иные правовые акты муниципальных образований. В нормативную основу диссертации также вошла судебная практика, в частности, постановления Конституционного Суда Российской Федерации;

во-вторых, рабочие материалы, базы данных, данные мониторингов реформы местного самоуправления, методические разъяснения и рекомендации, опросы населения, статистические данные, обзоры, среди которых следует упомянуть справочно-правовую систему «Гарант-максимум», официальные интернет-сайты органов государственной и муниципальной власти, интернет-сайт Центральной избирательной комиссии, интернет-сайты, посвященные муниципальной реформе в различных регионах России (ma-mo.ru), интернет-сайты муниципальных образований; опросы населения; данные мониторингов реформы местного самоуправления, содержащиеся в исследованиях “Реализация Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в муниципальных образованиях городского типа” (2006 г.), "Городское управление в современной России" (2004 г.), проведенных Институтом экономики города; материалы научно-практических конференций, в частности, конференции «Местное самоуправление в Московской области и Гражданское общество: пути к сотрудничеству» (Москва, 2005 г., ноябрь); аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Проблемы реформирования местного самоуправления в России (1990-2006 годы)» и другое;

в-третьих, анализ диссертаций и авторефератов по исследуемой теме, анкетирование 90 жителей и 35 муниципальных служащих муниципальных районов Московской области, контент-анализ основных периодических изданий по вопросам муниципальных правоотношений, в том числе сетевых.

Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые на диссертационном уровне раскрыты понятие, сущность, характерные черты и содержание конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления в условиях продолжающейся муниципальной реформы и в свете принятого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

В диссертации исследованы содержание и структура механизма реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие полученные в результате исследования выводы, заключения, рекомендации:

1. Вывод о том, что право граждан на осуществление местного самоуправления представляет собой гарантированное Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами субъективное право граждан на осуществление публичной муниципальной власти, другими словами, на управление делами местного сообщества или на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, а также в отдельных случаях — и иных задач, возлагаемых на муниципальное сообщество государством, посредством широкого перечня форм и способов участия в жизни муниципального сообщества (муниципальные референдумы и выборы, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, обращения в органы местного самоуправления, участие в опросах, работа в органах местного самоуправления и т.д.).

2. Вывод о том, что право граждан на осуществление местного самоуправления закономерно вытекает из более общего права народа на власть, закрепленного в ст. 3 Конституции Российской Федерации. Данное право носит конституционный (основной), субъективный (лично-конкретный) характер, хотя напрямую и не закреплено в главе II Конституции Российской Федерации, является, другими словами, самостоятельным конституционным правом, и к нему можно отнести такие характеристики конституционных прав, как фундаментальность, базовый характер, наивысшая юридическая сила, повышенная защита со стороны государства, стабильность и другие. Данное субъективное право относится к правам, гарантированным международными нормами и принципами.

Взаимосвязь права на осуществление местного самоуправления с основными личными, политическими, социальными, экономическими и культурными правами и свободами выражается в двух моментах: 1) весь комплекс основ правового статуса человека и гражданина характеризуется тесной взаимосвязью составляющих его прав, свобод и обязанностей; 2) большинство конституционных прав реализуется на местном уровне публичной власти, получая, таким образом, новые качественные характеристики. Следует отметить, что многие составляющие этого права реализуются только в муниципальных образованиях, в процессе осуществления местного самоуправления и нигде больше. Например, право на отзыв депутата или мэра города со своих постов граждане могут осуществить лишь на муниципальном уровне публичной власти, как и правотворческую инициативу.

3. Заключение о том, что поскольку в объекте данного субъективного права — институте местного самоуправления — сочетаются как общественные, так и государственные начала, подобная «дуалистическая» природа присуща и самому субъективному праву. Реализация элементов данного права принадлежит непосредственно гражданам, а в некоторых случаях и иностранным гражданам, группам граждан и местному сообществу в целом, а также представителям граждан в органах местного самоуправления.

Рассматриваемое субъективное право является интегральным, сложным или комплексным ровно в той степени, в какой и любое другое конституционное право является таким же. Другими словами, в содержании права на осуществление местного самоуправления выделяются отдельные, более конкретные и более детализированные правомочия граждан в области муниципального самоуправления, и в этом смысле конституционное право на осуществление местного самоуправления ничем не отличается от иных конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Данное право можно рассматривать как: 1) субъективное, т.е. индивидуальное, лично-конкретное право каждого гражданина, проживающего в местном территориальном коллективе; 2) коллективное право отдельных групп граждан либо большинства взрослого населения муниципального образования; 3) «производное» право представителей граждан в органах местного самоуправления на осуществление принадлежащих им полномочий в решении вопросов местного значения.

4. Вывод о том, что с точки зрения содержания право на осуществление местного самоуправления может быть рассмотрено с различных точек зрения. Так, субъективное право граждан на осуществление местного самоуправления может состоять из следующих конкретных элементов:

— право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;

— право участвовать в местном референдуме;

— право на отзыв местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

— право на учет собственного мнения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

— право участвовать в сходе граждан (в поселениях, где сходы проводятся по закону для решения вопросов местного значения);

— право на правотворческую инициативу;

— право на территориальное общественное самоуправление;

— право участвовать в публичных слушаниях;

— право участвовать в собраниях и конференциях граждан;

— право участвовать в опросах жителей;

— право обращаться в органы местной власти;

— право занимать выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления, а также находится на муниципальной службе;

— другие правомочия согласно решению конкретных муниципальных образований.

Исходя из особенностей предмета (объекта) права на осуществление местного самоуправления на различных территориях, рассматриваемое право можно представить как: право на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях; право на осуществление местного самоуправления в муниципальных районах; право на осуществление местного самоуправления в городских округах; право на осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения; право на осуществление местного самоуправления на межселенных территориях.

Вывод о том, что важнейшей является классификация содержания в зависимости от объектов муниципально-правового регулирования. По данному признаку можно выделить следующие составные элементы права граждан (и представителей граждан в органах местного самоуправления) на осуществление местного самоуправления: 1) право на установление организационно-правового статуса, территории и границ муниципального образования; 2) право на определение структуры органов публичной муниципальной власти, формирование органов и привлечение их к муниципально-правовой ответственности, а также право занимать выборные муниципальные должности либо находиться на муниципальной службе; 3) право на участие в определении компетенции муниципальных образований, которое реализуется как напрямую, путем непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, так и через органы местного самоуправления; 4) право на принятие муниципальных правовых актов; 5) право на формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.

5. Вывод о необходимости разработки разветвленной системы юридических гарантий субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления. К общим предпосылкам эффективной реализации данного субъективного права следует отнести подлинно демократический, правовой государственный режим и социальную государственность, направленные на соблюдение и гарантирование фундаментального права отдельных граждан и местных сообществ самостоятельно рассматривать и решать вопросы местного значения, распоряжаться муниципальной собственностью, прививать населению навыки законных форм сосуществования, воспитывать политико-правовую культуру граждан.

6. Предложение о внесении изменений в ст. 12 Конституции Российской Федерации, направленных на прямое закрепление права граждан на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации. Нормы федеральных муниципальных законов, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уставы, конституции (основные законы), законы субъектов Федерации в сфере муниципального самоуправления, муниципальные правовые акты, развивая положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, напрямую закрепляют (уже) право граждан на осуществление местного самоуправления, раскрывают его содержание. Поскольку местное самоуправление — необходимый институт демократического, правового государства, право граждан на осуществление местного самоуправления следует закрепить в основном законе страны. Кроме того, следует внести изменения в статью 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепив в ней не «права», а конкретное «право» граждан на осуществление местного самоуправления.

7. Вывод об объективной реальности муниципального права в системе российского права как комплексной, одной из наиболее динамично развивающихся отраслей права, представляющей собой совокупность юридических норм, регулирующих тесно взаимосвязанные между собой общественные отношения, в которых реализуется содержание конституционного субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления. В потенциале муниципального права — оформление в самостоятельную отрасль. Юридический институт права граждан на местное самоуправление представляет собой важнейший институт муниципального права. Муниципальному праву как отрасли права соответствует отрасль муниципального законодательства.

8. Вывод о том, что реализация права на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации есть детально урегулированный международным, конституционным, муниципальным и иным законодательством процесс, в котором выражается самостоятельное и под свою ответственность решение местными сообществами (населением) вопросов местного значения, а также в ряде случаев и отдельных государственных полномочий, передаваемых местных властям федеральными законами и законами субъектов Федерации. Осуществление права на местное самоуправление есть одна из приоритетных ценностей современного демократического социального правового государства.

9. Вывод о том, что процесс реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления предполагает три различные формы, каждая из которых объединяет ряд более конкретных способов:

1) непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления на местных референдумах и выборах, а также сходах (в тех муниципальных образованиях, где число жителей, обладающих активным избирательным правом, не превышает ста человек);

2) непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления путем проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, реализации права на правотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, проведения публичных слушаний, собраний и конференций, а также опросов жителей муниципального образования;

3) опосредованное участие граждан в осуществлении местного самоуправления путем принятия публично-властных решений легитимно сформированными органами местного самоуправления.

10. Заключение о том, что к направлениям реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления исходя из объектов муниципально-правового регулирования относятся: 1) участие граждан в установлении статуса и территории муниципального образования; 2) участие граждан в установлении системы органов местного самоуправления; 3) участие граждан в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий; 4) участие граждан в принятии муниципальных правовых актов и т.д.

11. Заключение о том, что основной объем прав местного самоуправления в подавляющем большинстве муниципальных образований реализуется гражданами через органы местного самоуправления, которые являются, таким образом главными проводниками местной публичной власти в муниципальных образованиях.

Теоретическая значимость проведенного исследования определяется тем, что сформулированные в нем теоретические и практические предложения, заключения и выводы способствуют развитию и дополнению целого ряда правовых институтов отраслей конституционного и муниципального права. Настоящая диссертация в целом формирует новые подходы к научно-теоретическому осмыслению проблемы закрепления и реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, способствует расширению его понятия и содержания. Материалы диссертации в последующем могут стать основой для новых научных исследований в данной области права.

Практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и предложения способствуют совершенствованию российского конституционного и муниципального законодательства. Основные положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем муниципально-правовых отношений, в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации» в юридических вузах, при подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по конституционному и муниципальному праву; в законотворческой и нормотворческой работе по совершенствованию конституционного и муниципального законодательства.

Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и практических положений исследования отражен в трех публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях с докладами на научно-практических конференциях и семинарах: «Местное самоуправление — проблемы и решения» (30 октября 2003 г., г. Москва); научно-практическая конференция «Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований — правовая и экономическая основа. Практика взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований» (28 июня 2007 года, г. Москва).

Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка литературы.

Основное содержание работы

В главе первой настоящей работы исследуется конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления как элемент конституционно-правового статуса личности в России. В первом параграфе — понятие и сущность конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Диссертантом сделан собственный вывод о понятии и сущности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления на основании исследованных точек зрения ученых и норм права. Для этого понадобилось ответить на следующие вопросы: что такое местное самоуправление, в чем его суть; является ли рассматриваемое право конституционным (основным) и можно ли его считать аналогичным иным конституционным правам и свободам человека и гражданина, и таким образом, распространять на него такие общепринятые характеристики конституционных прав, как фундаментальность, базовый характер, наивысшая юридическая сила, повышенная защита со стороны государства, стабильность и т.д.; вляется ли рассматриваемое право субъективным, т.е. лично-индивидуальным либо коллективным (общественным); насколько возможным является рассмотрение права на осуществление местного самоуправления в качестве интегрального (комплексного, собирательного и т.д.).

Во втором параграфе диссертации исследуются содержание и юридические гарантии конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Отмечается, что реализация элементов данного права принадлежит следующим субъектам — непосредственно гражданам, а в некоторых случаях и иностранным гражданам, группам граждан и местному сообществу в целом, а также представителям граждан в органах местного самоуправления. Это обусловлено тем, что на основании частей 1 и 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет принадлежащую ему власть как непосредственно, так и через своих представителей. Поскольку муниципальная публичная власть — это факт, который можно уже считать установленным, следует признать, что и муниципальная власть также принадлежит народу. Муниципальная власть, также как и государственная, может осуществляться непосредственным образом — гражданами либо группами граждан (инициативными группами и т.д.), а также через представителей граждан в органах местного самоуправления.

Содержание права на осуществление местного самоуправления рассматривается с нескольких позиций. Отмечается, что необходимым и важным условием становления, функционирования и развития права на местное самоуправление является его гарантированность. Общепризнанно, что для эффективной реализации конституционных прав и свобод их обладателями недостаточно просто закрепить эти права или свободы в соответствующем нормативном правовом акте: необходимо разработать еще разветвленную систему их юридических гарантий. Как справедливо полагает профессор Л.Д. Воеводин, «вопрос о гарантиях возникает всякий раз, когда осуществляется переход от должного к сущему».

Среди специальных гарантий эффективной реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления следует указать нормы, закрепляющие пределы компетенционной самостоятельности местного самоуправления, отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти и порядок определения их структуры, установление конкретных форм и методов осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами; территориальные пределы местного самоуправления и т.д.

В третьем параграфе первой главы исследуется роль отрасли муниципального права в юридическом регулировании субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления. Отмечается, что юридическое регулирование субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления осуществляется нормами муниципального права — одной из наиболее динамично развивающихся отраслей современного российского права, понятие которой используется в официальных документах и в научной литературе уже более десяти лет.

В диссертации изложены научно-теоретические основы комплексных отраслей права (В.К. Райхер, С.С. Алексеев), приводятся примеры известных, уже получивших признание отраслей такого порядка (земельное, жилищное, страховое, предпринимательское, экологическое, медицинское и др.), а также отражено собственное видение автора отрасли муниципального права и ее предмета. Отрасли муниципального права соответствует отрасль муниципального законодательства.

Во второй главе исследуется механизм реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, а в первом параграфе этой главы — понятие механизма реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Права и свободы человека как высочайшее мерило уровня и развитости современной человеческой цивилизации выражают наиболее сущностное во взаимоотношениях как человека с человеком, так и человека со всеми теми социальными общностями, в которых он естественным образом пребывает — от семьи, нации и народности, социально-классового слоя принадлежности, профессионально-трудовой группы, политико-государственного объединения до человечества. В этих правах и свободах воплощены экономические, социальные, политические, духовно-идеологические, кульртурные основы жизнедеятельности людей не только в отдельных обществах и государствах, но и в масшатабах общечеловеческих.

Организационные формы местного самоуправления, закрепленные федеральным законодательством, полностью отвечают международным принципам. Эти формы образуют сложную систему, что объясняется неоднородным составом ее элементов и с точки зрения их природы и назначения, и с точки зрения юридической силы принимаемых посредством этих организационных форм решений, и с точки зрения взаимоотношений между элементами системы. В различиях природы и характера разных организационных форм отчетливо проявляется сложная природа местного самоуправления как института публичной власти, с одной стороны, и как института гражданского общества — с другой.

В целом конкретная реализация содержания конституционного права на осуществление местного самоуправления происходит двумя путями — непосредственно гражданами на местных выборах и референдумах, при опросах граждан, путем обращения граждан в органы местной власти, в территориальном общественном самоуправлении и т.д., а также через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации). Как правило, участие граждан в осуществлении местного самоуправления описывается через две формы — прямой демократии (выборы, референдумы, правотворческая инициатива, сходы, собрания и проч.) и опосредованного участия (через органы местного самоуправления).

Во втором параграфе второй главы исследуется реализация правомочий граждан в сфере непосредственного осуществления ими местного самоуправления. Отмечается, что специфика муниципальной власти, по сравнению с властью государственной, проявляется в повышенном значении институтов непосредственной демократии. Право граждан на осуществление местного самоуправления находит свое выражение в полномочиях граждан Российской Федерации реализовывать функции местной власти непосредственно. В определенных случаях такие полномочия получают и неграждане. Демократические преобразования современного общества, формирование в России правового государства обусловливают развитие народовластия, совершенствование форм участия населения в управлении государством и решении вопросов местного значения. Признание многонационального народа Российской Федерации единственным источником власти означает необходимость создания правовых и организационных условий для непосредственного осуществления власти гражданами РФ.

Третий параграф посвящен реализации правомочий граждан при их участии в осуществлении местного самоуправления. Организационных форм, которые обеспечивают участие граждан в осуществлении местного самоуправления, Федеральным законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено много, более того, перечень их является открытым. Посредством осуществления данных форм реализации права на осуществление местного самоуправления граждане получают возможность большего участия в муниципальной жизни, однако право вынесения окончательных решений принадлежит, как правило, не самим гражданам, а органам муниципальной власти.

В целях реализации института ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления перед населением применяется такая форма участия граждан в местном самоуправлении, как голосование по отзыву указанных лиц. В законах субъектов Федерации предусмотрено, что право отзыва депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления избирателями является одним из средств контроля избирателей за осуществлением депутатом и выборным должностным лицом органа местного самоуправления своих полномочий, закрепленных действующим законодательством.

Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования. Сециалисты отмечают, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования хотя и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума (с учетом некоторых особенностей), однако, не является видом местного референдума: это самостоятельный институт непосредственной демократии, используемый для выявления мнения населения по вопросу, который решается субъектом Федерации, ибо изменение границ муниципального образования, преобразование муниципальных образований осуществляются законами субъектов Федерации, а не населением путем голосования.

Право на правотворческую инициативу — это новое субъективное право граждан — членов местных сообществ, форма осуществления муниципальной власти, предусмотренная Федеральным законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В теории под конституционно-правовым институтом народной (гражданской) инициативы понимается совокупность нормативно-правовых установок, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом государственной власти и местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативного правового акта, не противоречающего Конституции Российской Федерации и законам или решения тим в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан.

Право граждан на территориальное общественное самоуправление установлено ст. 27 Федерального закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. Ученые спорят о сущности территориального общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям. Территориальное общественное самоуправление позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения. То есть это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого ни одна власть существовать не может.

Еще одно важное правомочие граждан — право на участие в публичных слушаниях, которое установлено ст. 28 Федерального закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Публичные слушания с участием жителей муниципальных образований проводятся в целях обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Инициаторами слушаний могут выступать население, представительный орган или глава муниципального образования. Несмотря на консультативное значение публичных слушаний, использование данной процедуры в ряде случаев Федеральный Закон определяет как обязательное.

Формой участия граждан в местном самоуправлении являются собрания и конференции граждан (ст.ст. 29 и 30 Федерального закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Граждане Российской Федерации, обладающие избирательным правом, имеют право принимать участие в опросах, проводимых на территории муниципального образования. Согласно Федеральному закону 2003 г. (ст. 31), опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Цель опроса — консультативная, результаты опроса носят рекомендательный характер.

Право граждан на обращения носит конституционный характер, поскольку закреплено в ст. 33 Конституции Российской Федерации, и может быть определено как субъективное право гражданина обратить внимание органов муниципальной власти, их должностных лиц на свои личные проблемы, связанные с проживанием в данном муниципальном образовании, проблемы муниципального образования, либо просить у указанных органов и лиц защиты. Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также с порядком рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В четвертом параграфе исследуется роль органов местного самоуправления в реализации права граждан на осуществление местного самоуправления. Отмечается, что Европейской хартией местного самоуправления признается необходимым создание представительных органов (советов или собраний), избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, для реализации права органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения

В диссертации исследуются отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вопросы структуры и классификации органов местного самоуправления, отмечается, что базовым элементом в современной системе местного самоуправления выступают представительные органы местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления заключается в реализации их компетенции. Компетенция органов местного самоуправления основана на компетенции самого местного самоуправления и является сложной правовой категорией.

Отмечается, что, реализуя право на осуществление муниципального самоуправления, граждане — члены местного сообщества обладают возможностями самостоятельно определять структуру органов местной власти, избирать и быть избранными в органы местной власти, находиться на муниципальной службе, участвовать в процедуре привлечения депутатов, членов выборных местных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности через отзыв этих лиц с их постов, участвовать в публичных слушаниях, на которые выносятся для обсуждения изменения в устав муниципального образования, касающиеся структуры органов местного самоуправления.

В диссертации указывается, что основной объем самоуправления осуществляется не путем прямого волеизъявления населения, а органами местного самоуправления. И дело не только в том, что формы прямой демократии слабо используются в силу их неразвитости или апатии населения. Даже если эти формы будут применяться широко и эффективно, они не смогут конкурировать по объему решаемых вопросов с деятельностию органов местного самоуправления. Несмотря на то, что использование форм прямого волеизъявления граждан на уровне местного самоуправления по определению играет или, во всяком случае, должно играть более значительную роль, чем на федеральном или региональном уровнях государственной власти, оно не в состоянии заменить постоянную организационную деятельность специально созданных структур, исключая самые малые поселения, где такие структуры могут не создаваться.

В заключении приводятся данные социологических опросов и анализ причин слабой реализации права на осуществление местного самоуправления непосредственными методами.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Битоков А.В. К вопросу о понятии и содержании конституционного права на осуществление местного самоуправления // Современное право. — 2007. — № 8(1). — 1 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

2. Битоков А.В. К вопросу о праве граждан на осуществление местного самоуправления и его положении в системе конституционных прав и свобод личности // Право и жизнь. — 2007. — № 114(9). — 0,8 п.л.

3. Битоков А.В. Роль отрасли муниципального права в юридическом регулировании субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления // Право и жизнь. — 2007. — № 117(12). — 1 п.л.