План введение 2 Глава 1 Бюджет и бюджетная система в РФ. 3 1 Экономическое содержание бюджета, его функции и роль в регулировании национальной экономики. 3

Вид материала

Реферат

Содержание Глава 3 Управление государственным внешним долгом, источники его покрытия и меры по сокращению. Политика в области доходов. Политика в области расходов. Государственный долг Внешний государственный долг

Подобный материал:

• Государственное регулирование экономики (грэ) вопросы к зачету, 17.74kb.
• Экзаменационные вопросы по дисциплине «Бюджетная система рф», 23.78kb.
• Финансовое планирование и прогнозирование: понятие, методы, виды. Содержание финансового, 62.09kb.
• Бизнес-план и его роль в управлении предприятием. Бюджет и бюджетная система государства, 47.98kb.
• План: Структура экономики как объект государственного регулирования. Межотраслевой, 211.59kb.
• Контрольные вопросы Бюджетная система, 37.86kb.
• Реферат Пояснительная записка содержит 115 листов, 5 диаграмм, 10 таблиц, 1307.23kb.
• 1 Бюджетная система СССР стр, 43.73kb.
• План Введение Экономическое содержание системы расходов бюджета. Структура расходов, 308.04kb.
• План Введение с. 3 Глава Роль федерального бюджета РФ в финансовом обеспечении здравоохранения, 410.15kb.

Глава 3 Управление государственным внешним долгом, источники его покрытия и меры по сокращению.

3.1 Проблемы сбалансированности бюджета и управления государственным внешним долгом.

Идеальное исполнение бюджета предполагает полное покрытие расходов доходами. Превышение доходов бюджета над его расходами называется профицитом бюджета. Согласно бюджетному законода­тельству бюджеты всех уровней должны составляться без профицита. Если в процессе составления или рассмотрения бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, то до утверждения бюд­жета следует осуществить сокращение профицита в следующей последовательности: (1) сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности; (2) сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и ре­зервов (для федерального бюджета); (3) предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обяза­тельств; (4) увеличить расходы бюджета, в том числе за счет переда­чи части доходов бюджетам других уровней.

Если эти меры по каким-то причинам осуществлять нецелесооб­разно, следует сократить налоговые доходы бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство.

В 2000 г. профицит федерального бюджета составил 2,5% ВВП, бездефицитность бюджета предусмотрена и на последующие годы. Наиболее сложная ситуация и наиболее часто встречающаяся в экономической практике — дефицит бюджета, т. е. превышение рас­ходов бюджета над его доходами. Дефицит рассматривается как вре­менный, если имеются перспективы его преодоления и он не состав­ляет более 3% ВВП. Если бюджетный дефицит составляет до 10% суммы доходов — это допустимый дефицит, но если он более 20% суммы доходов — это критический дефицит.

В 90-е годы дефицит государственного бюджета России достиг уровня 20% доходов и превысил 5% ВВП. Основными причинами его были: низкая эффективность производства, большие расходы на конверсию, нерациональность структуры бюджетных расходов, неэффективные бюджетные механизмы, разрыв хозяйственных связей вследствие распада СССР. В постсоветской России лишь в федеральном бюджете на 2001 г. расходы уравновешены доходами, но 80—90% бюджетов субфедерального уровня дефицитны.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует условия, противодействующие возникновению дефицита бюджетов, определяет его границы. Так, текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов соответствующего бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи федерального бюджета. Поступления из источников финансирова­ния дефицита бюджета субъекта РФ могут направляться на финан­сирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и по­гашение долга субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объ­ема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Поступления из источников финансирова­ния дефицита местного бюджета могут направляться на финансиро­вание исключительно инвестиционных расходов и не могут быть ис­пользованы для финансирования расходов на обслуживание и пога­шение муниципального долга.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются орга­нами законодательной власти в законе (решении) о бюджете на оче­редной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Так, в ст. 2 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. №227-13 «О федеральном бюджете на 2000 год» указывается, что Правительст­во РФ вправе направлять в 2000 г. на покрытие дефицита бюджета сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценны­ми бумагами; доходы от приватизации государственного имущества; сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней; кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, бан­ков, фирм, остатки средств на счетах по состоянию на 1 января 2000 г. Из состава источников финансирования дефицита бюджета выве­дены кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муни­ципальных образований при их первом размещении.

За каждым бюджетным уровнем законодательством закреплены свои источники финансирования дефицита бюджета.

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются внутренние и внешние источники следующих видов. К первым относятся: (а) кредиты, полученные Россией от кредитных организаций в валюте РФ; (б) государственные займы, осуществляе­мые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; О») бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Ко вторым относятся: (а) государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; (б) кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте. Внутренними источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть: (а) государственные займы, осуществляе­мые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации; (б) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; (в) кредиты, полученные от кре­дитных организаций. Внешние источники определяются в соответст­вии с законодательством РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета мо­гут быть внутренние источники в форме: (а) муниципальных зай­мов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муни­ципального образования, или (б) кредитов, полученных от кредит­ных организаций.

Задачи поддержания бюджетной и макроэкономической сбаланси­рованности положены в основу бюджетной политики РФ. Основным ее тезисом на перспективу является обеспечение максимальной за­щищенности федерального бюджета от таких внешних воздействий, как изменение мировых цен на российские экспортные товары.

Политика в области доходов. Увеличение доходов федерального бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговой на­грузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы в результате создания благоприятных условий для развития частного бизнеса. Реализация этого принципа находит отражение в установле­нии плоской шкалы на доходы физических лиц и понижении ставки налога на прибыль предприятий с 35 до 24%. Важными условиями являются также дальнейшее развитие налоговой реформы в части налогообложения прибыли; уточнение параметров регрессии при на­числении единого социального налога с последующим снижением его ставок; введение и постепенное расширение применения рентных принципов в отношении налоговых платежей за пользование недра­ми, переход к исчислению платы за пользование недрами на основе рыночных цен при сохранении практики установления экспортных пошлин на добываемые ресурсы.

Одновременно с проведением налоговой реформы должно осуще­ствляться дальнейшее укрепление системы налогового администри­рования, отмена экономически необоснованных и неэффективных налоговых льгот, повышение экономической заинтересованности на­логоплательщиков в своевременном и полном исполнении налоговых обязательств, совершенствование налогового контроля за правильно­стью применения цен в целях налогообложения. Необходимо про­должить работу по погашению накопившейся налоговой задолженно­сти предприятий; в отношении неработающих предприятий более решительно применять процедуру банкротства. Резервом пополнения доходной части федерального бюджета является повышение эффек­тивности таможенного администрирования — недостоверное деклари­рование стоимости товаров, уклонение от уплаты таможенных по­шлин носит пока массовый характер.

В части формирования неналоговых доходов особое место занимают вопросы эффективного использования федеральной собствен­ности, создания системы управления государственными активами. Необходимо установить жесткий контроль за использованием объектов недвижимости, находящихся в хозяйственном ведении государственных предприятий и учреждений, условиями сдачи их в аренду и за поступлением доходов от аренды государственной собственности в федеральный бюджет; осуществить работу по оптимизации государ­ственного участия в капиталах банков, инвестиционных, фондовых, финансовых компаний; с максимальной выгодой для федерального бюджета провести распродажу рекомендованных к отчуждению госу­дарственных акций, долей и паев.

Политика в области расходов. В 2000—2001 гг. начата работа по инвентаризации и оценке эффективности расходов и обязательств федерального бюджета. Предусматриваются несколько направлений дальнейшей оптимизации бюджетных расходов.

Необходимо установить жесткие сметы расходов для всех государ­ственных органов и бюджетных учреждений. Предполагается пере­смотреть статус государственных унитарных предприятий — большин­ство из них должно получить статус акционерных обществ со 100%-ным государственным участием. Главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо взять под контроль обяза­тельства, принимаемые от их имени бюджетными учреждениями, фиксировать их на лицевых счетах в органах Федерального казначей­ства. Следует завершить формирование механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Расходная часть федерального бюджета должна стать инструмен­том достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки ра­циональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результа­тивности затрат государственных средств.

Оптимизация сети научных учреждений, финансируемых из фе­дерального бюджета, должна быть проведена путем сосредоточения средств на поддержание наиболее перспективных тем и направлений, а не самих учреждений, в соответствии с потребностями страны. Прозрачность соответствующих финансовых потоков должна быть обеспечена за счет внедрения практики публичной отчетности. Вне­дрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы должно осуществляться по принципу: выделение денег зави­сит от результатов работы структуры. Предусматривается разрабо­тать Концепцию реформирования системы социальных льгот и вы­плат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот адресными формами социальной поддержки населения и ликвидацию ведомственных льгот. Особые условия труда отдельных ка­тегорий работников должны отражаться в форме денежных выплат. Необходимо усилить ответственность государственных заказчиков федеральных целевых программ за реалистичность предусматривае­мых в них мероприятий, а также за результаты их осуществления Федеральные целевые программы должны базироваться на четко оп­ределенных критериях, ясных индикаторах, увязанных с их ресурс­ным обеспечением. Контроль за выполнением программ должен обеспечиваться государственным заказчиком.

Основную массу денежных ресурсов, предназначенных для финансирования общегосударственных нужд, государство получает в виде налогов и обязательных платежей. В условиях дестабилизации финансового состояния народного хозяйства, снижения государственных доходов государство вынуждено привлекать для покрытия своих расходов средства из других источников. Основной формой государственных заимствований является государственный кредит, функционирование которого в свою очередь ведет к образованию государственного долга.

Государственный долг – это сумма задолженностей государства по выпущенным и непогашенным долговым обязательствам государства, включая начисленные по ним проценты перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и другими субъектами международного права. Отсюда вытекает понятие «государственного внешнего долга».

Внешний государственный долг – это долг иностранным государствам, организациям, отдельным лицам. Он ложится на страну тяжелой ношей, поскольку ей приходится рассчитываться за него ценными товарами, сырьем, предоставлять определенные услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг. Следует иметь в виду, что кредитор в этих условиях выставляет те или иные запросы, только после выполнения которых, можно рассчитывать на кредит.

Классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации является группировкой государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации - займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет).

Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа, и не могут превышать 30 лет.

Классификация видов государственного внешнего долга Российской Федерации состоит из групп:

100 - Государственный внешний долг Российской Федерации, которая в свою очередь состоит из подгрупп:

111 - кредиты, полученные от правительств иностранных государств;

112 - кредиты, полученные от иностранных коммерческих банков и фирм;

113 - кредиты, полученные от международных финансовых организаций.


Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определение условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

Управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями – величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента (стоимости обслуживания за вычетом инфляционной составляющей) и темпа экономического роста. Это нетрудно показать, если представить процесс накопления долга в виде следующего уравнения:

1. bt = (1+rt)* b(t - 1) + dt
   

(1+gt)


Где Bt – внутренний долг на конец периода t (в % к ВВП);

Rt – усредненный реальный процент ex post в этом же периоде;

Gt – темп роста ВВП (в %);

Dt – доля первичного дефицита бюджета (в % к ВВП).

В данном выражении не отражается валютная структура долга. Чтобы учесть динамику внутреннего и внешнего государственного долга, рассмотрим следующее уравнение(2):




где: B’t – внешний долг к концу периода Bt оцененный по обменному курсу рубля к доллару (в % к ВВП);

R’t – реальный процент за рубежом;

t – темп прироста реального курса доллара.

Как видно из отношения (2), динамика реального государственного долга определяется двумя основными факторами: во – первых, долей первичного дефицита; во – вторых, соотношением процента по внутренним и внешним обязательствам, учитывающим динамику реального курса доллара и темп роста ВВП. Так, экономический подъем, сопровождаемый реальным повышением курса отечественной валюты, может заметно снизить долю внешнего долга по отношению к доле внутреннего. Определение направлений изменения структуры государственного долга должно учитывать все эти параметры и подчинятся логике задач, стоящих перед экономикой.

Политика сокращения государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы сопряжена с неоправданно высокими социальными издержками. Примером крайне нерационального ужесточения такой политики может служить Румыния в ее недавнем прошлом. К концу своей жизни Н.Чаушеску добился резкого сокращения государственного долга, снизив внешние обязательства до нуля. Однако жизненный уровень населения в тот период катастрофически упал – граждане вынуждены были жить в плохо отапливаемых помещениях, без света и горячей воды, зачастую недоедая. Вряд ли стоит повторять такой опыт.

Следует обратить внимание на необходимость расширения круга используемых долговых инструментов и в том числе таких нетрадиционных для практики управления государственным долгом как производные контракты. В широком смысле привлечение новых инструментов позволяет заполнять всевозможные сегменты рынка (открытие новых рынков, как правило, улучшает возможности индивидуальных инвесторов). В более узком смысле для минимизации стоимости обслуживания долга желательно использования схем хеджирования от валютного, процентного, политического и прочих рисков.

В этой связи эффективным инструментом управления государственным долгом должны стать так называемые своповые соглашения. Они могут заключаться с отечественными и зарубежными институтами и предусматривать обмен потоков процентных выплат по различным инструментам долга. Такой подход позволяет варьировать структуру государственных обязательств без существенных трансакционных издержек.

Минимизация стоимости обслуживания является стратегической задачей управления государственным долгом, а в более широком понимание - всей бюджетной – налоговой политике. Эта задача согласуется не только с чисто фискальными интересами, но и с потребностями стимулирования инвестиционной активности, а также с долгосрочной максимизацией благосостояния населения поскольку экономия текущих затрат по обслуживанию долга снижает налоговое бремя для будущих поколений.

С точки зрения долгосрочной стратегии управления долгом важно оптимизировать временную структуру % ставок. Рациональная стратегия удленнения сроков до погашения должна основываться на принципе целенаправленного формирования долговременной кривой доходности. Данная стратегия означает, что государство, используя свои возможности, репутацию, благоприятные условия и т.д., создают наиболее привлекательную временную структуру долга, беря за отправную точку облигации максимально возможной длительности. Например, если сложившаяся кривая доходности имеет отрицательный наклон, то можно выпустить небольшой по объему пилотный транш облигаций со сроком до погашения 15-20 лет на внутреннем и 25-30 на внешнем.

На практике Министерство финансов РФ занимает более пассивную позицию, следуя представлениям рынка об эффективности долгосрочных вложений. Но у российских инвесторов эти представления находятся пока еще на стадии формирования, а для мирового рынка, оперирующего долгосрочными финансовыми инструментами, предлагаемая стратегия оказалась бы вполне приемлемой. Дело в том, что «сверхдлинные» российские бумаги с фиксированным купоном были бы крайне выгодны для консервативных инвесторов, так как их доходности имеет устойчивую тенденцию к снижению. Возможно, государство не выиграет значительных сумм на таком пилотном транше, но связанные с ним издержки были бы относительно невелики. Гораздо важнее, что при этом формируется структура длинных процентных ставок, позволяющая существенно снизить долговременные затраты на обслуживание долга.