12 Финансы и финансовая политика государства

Вид материала

Документы

Содержание Фискальная политика в ходе экономического цикла. На практике правительства промышленно развитых стран проводят комбинированную налогово-бюджетную политику, сочетающую дискрецион Фискальная политика и ее критики Эффект вытеснения Фискальная политика, ориентированная на предложение. Рис. 12.12. Воздействие фискальной политики на предложение Проблемы фискальной политики в России. Таблица 12.5. Доход бюджета на рынке ГКО-ОФЗ

Подобный материал:

• Лекция Финансовая политика государства, 150.22kb.
• Рабочая программа по курсу "Краткосрочная финансовая политика", 178.58kb.
• Темы письменных работ Финансовая политика компании и реструктуризация ее бизнеса. Финансовая, 109.47kb.
• Долгосрочная финансовая политика, 539.96kb.
• Финансовая политика, 211.35kb.
• Термины и понятия (лекция), 39.23kb.
• Учебная программа по дисциплине: «Финансовая политика» Специальность: 080507 Менеджмент, 95.89kb.
• Долгосрочная финансовая политика, 1666.09kb.
• «Долгосрочная финансовая политика», 811.82kb.
• Финансы и кредит, 602.39kb.

Степень встроенной стабильности экономики непосредственно зависит от величин циклических бюджетных дефицитов и излишков, которые и выполня­ют функции автоматических "амортизаторов" колебаний совокупного спроса.

Фискальная политика в ходе экономического цикла. Фунда­ментальная цель фискальной политики состоит в том, чтобы ликвидиро­вать безработицу или инфляцию. В период спада используется стимули­рующая фискальная политика: увеличение государственных расходов или снижение налогов, или сочетание того и другого. Если бюджет сбаланси­рован, стимулирующая фискальная политика порождает бюджетный де­фицит в период спада или депрессии.

И, наоборот, если в экономике имеет место вызванная избыточным спросом инфляция, этому случаю соответствует сдерживающая фискаль­ная политика: уменьшение правительственных расходов или увеличение налогов, или сочетание того и другого. Фискальная политика должна ориентироваться на положительное сальдо правительственного бюджета, если перед экономикой стоит проблема контроля над инфляцией.

Стимулирующая фискальная политика осуществляется за счет роста государственных расходов и снижения налоговых ставок, что, как правило, ведет к увеличению бюджетного дефицита. Перерасход (дефицит) правительство будет покрывать за счет займов у населения, страховых компаний, промышленных фирм и т.д. или у Центрального банка, но об этом мы узнаем позже (гл. 13). Конечно, в случае рецессионного разрыва будет действовать механизм автоматических стабилизаторов, который нам уже известен. Однако кейнсианцы считают, что этот механизм медлителен. Потребуется много времени на перестройку цен на факторы, чтобы восстановить полную занятость. Поэтому правительство должно помочь этому механизму. Конечно, можно положиться на механизм автоматической перестройки. Но быстрее будет действовать правительственное вмешательство. Правительство увеличивает расходы и снижает налоги. Обе эти меры стимулирую совокупный спрос, и кривая AD быстро сдвигается вправо, возвращая экономику к равновесному уровню реального национального дохода на линии LRAS.

Таким образом, стимулирующая фискальная политика проводится в случае рецессионного разрыва, когда экономика действует ниже своих потенциальных возможностей. Кейнсианцы считают, что в этом случае необходим плановый бюджетный дефицит.

Сдерживаюшая фискальная политика основана на сокращении правительственных расходов и повышении налоговых ставок. Этот тип фискальной политики применяется для преодоления инфляционных разрывов. Снижение правительственных расходов уменьшит совокупный спрос. Такого же результата можно добиться при помощи повышения налогов.

Антициклическая фискальная политика состоит в том, чтобы стимулировать экономическое развитие в направлении, противоположном тому, куда ее толкают силы циклического развития. Этот тип политики стимулирует спрос во время рецессии и ограничивает его во время оживления. Это означает, что правительство должно предусматривать плановый бюджетный дефицит, если экономике грозит рецессия, либо бюджетный излишек во время экономического оживления. При этом антициклическая фискальная политика должна не просто поддерживать достаточный для обеспечения полной занятости уровень совокупного спроса. Она должна делать это так, чтобы не спровоцировать инфляцию.

Однако бюджетные дефициты и излишки, возникающие вследствие проведения стимулирующей, сдерживающей или антициклической фискальной политики, могут иметь различные последствия.

Итак, дискреционная стимулирующая налогово-бюджетная политика предполагает рост государственных расходов и/или снижение налоговых ставок. Напротив дискреционная сдерживающая налогово-бюджетная политика предполагает снижение государственных расходов и/или рост ставок налогов.

Стимулирующая бюджетная политика может сопровождаться бюджетным дефицитом, т.е. превышением текущих расходов государства над доходами. Она приводится с целью борьбы со спадами и, соответственно, с циклической безработицей. Это – главная цель. Но не будем забывать о временных лагах.

Поэтому правительство, принимая решение о проведении дискреционной фискальной политики, должно ясно представлять на каком из участков траектории циклического развития находится экономика. Дискреционная стимулирующая налогово-бюджетная политика хороша только в период спада.

На практике правительства промышленно развитых стран проводят комбинированную налогово-бюджетную политику, сочетающую дискреционные и недискреционные методы.

И дискреционная, и автоматическая фискальная политика играют важную роль в стабилизационных мероприятиях государства, однако ни та, не другая не является панацеей от всех экономических бед. Что касается недискреционной (автоматической) политики, то присущие ей встроенные стабилизаторы могут лишь ограничить размах и глубину колебаний экономического цикла, но полностью устранить эти колебания они не в состоянии.

Еще больше проблем возникает при проведении дискреционной фискальной политики. К ним можно отнести:

• Наличие временного лага между принятием решений и их воздействие на экономику
  
• Административные издержки
  
• Пристрастие к стимулирующим мерам (сокращение налогов – популярное в политическом плане мероприятие, а вот увеличение налогов может стоить парламентариям карьеры).
  

Фискальная политика и ее критики

Многие экономисты считают, что если правильно использовать фис­кальные рычаги, они могут служить хорошим инструментом в борьбе с депрессией и инфляцией. Другие, однако, отмечают у фискальных мето­дов несколько негативных черт.

1. Уменьшение правительством налогов в борьбе со спадом часто приводит к бюджетному дефициту. Это происходит, поскольку бюджет­ные поступления становятся меньше расходов и государственный долг возрастает. Уменьшая налоги, правительство может не сокращать расхо­ды, так как оно может либо занять, либо напечатать деньги.

2. Федеральное правительство может покрывать свои расходы с по­мощью печатного станка, что порождает монетарную инфляцию.

3. Политические проблемы, определяющие фискальную политику правительства, делают ее неработающей, учитывая необходимость созда­ния благоприятного имиджа правительства в глазах избирателей. Поскольку антиинфляционная фискальная политика требует сниже­ния расходов и/или увеличения налогов, то эти меры правительства де­лают проблематичными его переизбрание.

4. Эффект вытеснения и замена спроса домохозяйств и бизнеса спро­сом государства, что будет в тенденции вести к росту процентных ставок и сокращению инвестиционных расходов, таким образом ослабляя или полностью подрывая стимулирующий эффект фискальной политики. Масштабы этого эффекта вытеснения являются предметом оживленных дискуссий. Например, некоторые экономисты считают, что в случае высокой безработицы это вытеснение будет незначительным. Рациональное зерно состоит здесь в том, что в условиях спада стимулы, создаваемые увеличением правительственных расходов, могут улучшить ожидания прибыльности у предпринимателей.

Более подробно сценарий эффекта вытеснения выглядит следующим образом. Предположим, что экономика находится в состоянии спада и правительство в качестве одной из мер текущей фискальной политики увеличивает государственные расходы. Правительство выходит теперь на денежный рынок с целью финансирования дефицита. Следующее за этим возрастание спроса на деньги повышает процентные ставки, то есть цену, уплачиваемую за заимствование денег. Поскольку расходы варьируют обратно пропорциональным ставкам, некоторые инвестиции будут отвергнуты или вытеснены⁶.

Изобразим графически фискальную политику и сопровождающие ее сложности в рамках модели AD-AS. Примем совокупный спрос, равный AD1, что при неполной занятости дает равновесие при Y=Y₀. Предположим теперь, что проводится стимулирующая фискальная политика, которая смещает кривую совокупного спроса вправо к AD3, и экономика, таким образом, достигает полной занятости без инфляции при Y=Y3. В любом случае, при отсутствии всяких компенсирующих и осложняющих дело факторов, такая ‘’фискальная политика в чистом виде’’ выводит экономику из состояния спада к состоянию полной занятости. Если бы кривая совокупного предложения имела бы только горизонтальный участок, полная занятость достигалась бы при Y3 и при этом уровень цен остался бы равен Р1. Наличие на кривой совокупного предложения промежуточного участка с положительным наклоном приводит к тому, что часть прироста совокупного спроса рассеивается в более высоких ценах, и в результате прирост реального Y уменьшается. В частности, уровень цен повышается с Р1 до Р2 и реальный национальный продукт увеличивается только до Y2.





P AD2 A AS

AD1

P2

P1

AD3

Y

Y₀ Y1 Y2 Y3
В рис.12.11 показан эффект вытеснения. В то время как фискальная политика является стимулирующей и предназначенной сместить совокупный спрос от AD1 к AD3, часть инвестиций может быть вытеснена, и совокупный спрос установится на уровне AD2. Следовательно, равновесный Y увеличится только до Y1, а не до желаемого уровня Y3. Суть состоит в том, что эффект вытеснения может в некоторой неизвестной мере ослабить действие фискальной политики.

Рис. 12.11.Фискальная политика и эффект вытеснения


Стимулирующая фискальная политика может обеспечить рост совокупных расходов не на всю величину прироста государственных расходов. Если увеличивается уровень цен - как это происходит на рис. 12.11 - прирост правительственных расходов будет частично компенсирован сокращением потребления и инвестиций. Эти сокращения становятся результатом действия эффектов благосостояния, изменения ставки процента и иностранных покупок, обусловленных более высоким уровнем внутренних цен. То есть кривая совокупного спроса перемещается от AD1 к AD3, одновременно изменяются уровень равновесных цен и уровень реального национального выпуска, поскольку кривая совокупного предложения отлого поднимается вверх. Но после того, как заканчивается промежуточный участок, жестко устанавливается участок классического типа, и дальнейшее увеличение совокупного спроса будет чисто инфляционным.

Ориентированная на спрос, фискальная политика не может избежать реальностей, порожденных кривой совокупного предложения.

Эффективность фискальной политики на практике может снижаться также в результате возможного ее временного запаздывания (лаг) по отношению к потребностям текущей экономической конъюнктуры и не­предвиденных международных шоков AD и эффекта чистого импорта, если экономика носит открытый характер. На все эти обстоятельства обраща­ют внимание экономисты неоклассического направления, критикующие кейнсианскую концепцию фискальной политики как инструмента воз­действия государства на экономику.

Фискальная политика, ориентированная на предложение.

Традиционно считается, что сокращение налогов приводит к росту агрегированного спроса с AD₁ к АD₂; одновременно растет реальный выпуск (с Y₁ до Y₂) и уровень цен (с P₁ до P₂) (рис. 12.12). Если сокращения налогов вызывают желаемые результаты со стороны AS, то AS переме­стится вправо с AS₁ к AS₂. Это позволяет достигнуть даже большего объема выпуска (Y₃ по сравнению с Y₂) и более низкого уровня цен (Р₃ по сравнению с Р₂).



Сторонники экономической теории, ориентированной на предложе­ние, связывают феномен стагфляции с ростом государственного вмешательст­ва в экономику, и в частности, с возра­стающим налоговым "клином" между издержками производства и ценами то­варов, негативным воздействием на стимулы к труду системы перекладыва­ния налогов и зарегулированностью де­ловой активности со стороны государства.


Рис. 12.12. Воздействие фискальной политики на предложение

Сторонники теории экономики предложения, критикующие кейнсианскую концепцию, утверждают, что она не учитывает воздействия налогов на динамику AS. Они считают, что снижение налоговых ставок может стимулировать AS и, в конечном счете, увеличить налоговые поступления, т.е. сократить бюджетные дефициты⁷. Опираясь на кривую Лаффера, сторонники теории предложения высту­пали в поддержку крупных сокращений налогов. Но большинство эко­номистов относятся к выводам теории экономики предложения с осторожностью, полагая, что сокращение на­логов на практике может и не оказать сильного стимулирующего влияния на AS⁸.

Кроме того, изменение AS происходит в течение длительного периода времени, в то время, как величина AD может быть изменена в краткосроч­ном периоде.

Проблемы фискальной политики в России. Теоретические проблемы фискальной политики и, в частности, эффект вытеснения, можно показать на примере России. Ситуация на фондовом и ва­лютном рынках в конце 1997 - начале 1998 гг. лишний раз показала опасность чрезмерной зависимости бюджета от иностранных финансовых спекулянтов: в июле-августе 1997 г. доля нерезидентов на рынке гособлигаций достигла 30%, а доля внешних источников финансирования дефи­цита федерального бюджета - 65%. В целом за 1997 год объем государственных заимствований на внешних рынках составил 54,5% всех заимствований федераль­ного правительства⁹. После начала мирового финансового кризиса, с октября 1997 г. по февраль 1998 г. чистый отток средств нерезидентов с российского финансового рынка составил по оценкам Chase Securities Inc. около $7,8 млрд.¹⁰ К весне 1998 г. робкие разговоры о возможной деваль­вации рубля переросли в обширную дискуссию. В мае 1998 г. финансо­вый рынок снова трясет. Роль азиатского кризиса уже не слишком велика. Основ­ной вклад в колебания на валютном рын­ке внесли отечественные спекулянты. Банк России опять повысил процентные ставки (сначала до 50, потом до 150%) и указал банкам, особо отличившимся в атаке на рубль, что непатриотично одно­временно размещать российские евробонды и дестабилизировать внутреннюю ситуацию, играя на понижение рубля. Игра на понижение вошла в моду вследствие объективных факторов. Правительство С.Кириенко открыто говорило о том, что расплачиваться по госдолгам становится все труднее. Россия активно занимала на внешнем рынке, а начиная с 1996 г. и с помощью еврозаймов, а доходная часть бюджета пополнялась с помощью «на­летов» на крупных должников. Над уча­стниками рынка нависла вероятность суверенного дефолта и связан­ных с ним неприятностей. По оценкам рейтингового агентства Fitch IВСА, объем выплат по обслуживанию внешнего долга России в 1998 г. составил $9,9 млрд, а в 1999 г.— $16,8 млрд. В 1997 г. на эти цели РФ израсходовала значительно меньшую сумму — $6,3 млрд. Неблагоприятная ситуация с обслуживанием внешнего долга в 1999 г. усугубилась необходимостью погашения евробондов Минфина на $1,3 млрд. Таким образом, суммарный объем выплат превысил $18 млрд, что эквивалентно 18 % от ожидаемого объема экспортной выручки, или 4 % ВВП. Наибольшие средства РФ платит на проценты по кредитам МВФ ($7 млрд) и обслуживание задолженности перед государственными и частными инвесторами ($6 млрд). Оставшаяся часть придется на выплаты по реструктурированному долгу СССР и погашение евробондов¹¹. В правительстве начал циркулировать некий секретный доклад о новой «моби­лизационной» экономике. Ситуация с госдолгом, по мнению его авторов, была предопределена — платежный кризис подталкивал власти на замораживание выплат по ГКО и девальвацию рубля. В июне 1998 г. Россия обращается к МВФ за стабилизационным кредитом в $15 млрд. Правитель­ство и Банк России обязуются, что в оборот эти средства пущены не будут, а послу­жат резервом для поддержания рубля - удвоение валютных ре­зервов должно охла­дить атакующих рубль спекулянтов. Представители МВФ и Всемирного банка заявляют о до­стигнутой договоренности предоставить России в 1998 г. кредит на сумму $12,5 млрд. из них - $5,6 млрд в июле. А остальная сумма поступит до конца 1998 г., если дефи­цит бюджета-98 не превысит 5,6% ВВП. Часть дополнительного кредита будет выделена и в 1999 г., но дефицит бюджета-99 не должен превысить 2,8 % ВВП¹². Под давлением МВФ Россия объяв­ляет о сворачивании системы ГКО, ин­весторам предлагается переоформить «длинные» бумаги в евробонды. Особого ажиотажа это не вызвало, поскольку большинство игроков надеялось заработать на высокой доходности pyблевых ГКО. Решение о выделении транша МВФ не произвело на рынки ожидаемого эффекта. Доходность ГКО и акций poccийских эмитентов то падала, то росла, стабилизировать ситуацию не удавалось и в августе 1998 г. в России развернулся полномасштабный финансовый кризис, сопровождавшийся резким ростом курса доллара¹³. Причины кризиса в средствах массо­вой информации назывались разные: кризис азиатских рынков, падение мировых цен на нефть¹⁴ и металлы, частая смена правительства, некомпетентность Банка России, нару­шение прав мелких акционеров, игра на понижение и т.д. К свершившемуся 17 августа 1998 г. (дефолт по внутренним и внешним обязательствам по ГКО-ОФЗ и мораторий по зарубежным форвардным контрактам российских банков) Россия целенаправленно шла 5 лет. Необходимость привлечения значительных ресурсов для неинфляционного финансирования дефицита бюджета вынудила власти заняться созданием соответствующих необходимых условий. Главными конкурентами рынка ГЦБ и одновременно важнейшими источниками дополнительных ресурсов для рынка ГКО-ОФЗ выступали валютный рынок и рынок МБК, валовые обороты на каждом из которых в первой половине 1995 г. достигали 15-25 трлн. руб. в месяц. В период весны-начала лета 1995 г. финансовые власти взяли под контроль валютный биржевой спот-рынок, а затем подчинили общей тенденции и внебиржевой валютный рынок. В августе-сентябре 1995 г. потерпел крах московский межбанковский кредитный рынок, который перестал с тех пор играть роль регулятора краткосрочной ликвидности для большинства банков. В конце 1995-начале 1996 г. власти с помощью средств аффилированных банков и нерезидентов взяли под контроль механизм первичного размещения ГКО-ОФЗ, и аукционы утратили былую спекулятивную привлекательность. После введения "валютного коридора" и подавления доходности на альтернативных ГКО-ОФЗ рынках произошло радикальное изменение структуры финансового рынка. В то время как с января 1995 г. по январь 1996 г. доля валютного сегмента финансового рынка во всем его объеме упала с 44,3 до 6,0%, а доля рынка МБК - с 35,3 до 13,1%, рынок гособлигаций стал абсолютно господствующим. Его удельный вес возрос вчетверо - с 20,4 до 80,9%. Доля гособлигаций в сводном балансе коммерческих банков повысилась с 2,3% в конце 1994 г. до 8,6% в конце 1995 г.¹⁵ Государство стара­тельно выстраивало пирамиду госдол­га, сделав ставку на этот способ подпитки агонизирующего бюджета. Скромно начав в 1993 г. с выпуска ГКО на сумму 1 млн. руб. (с учетом деноминации), к маю 1998 г. власти благополучно довели его до 440 млрд. рублей. Вплоть до 1996 г. за счет ГКО увеличивался чистый доход бюджета. Рос и государ­ственный долг. По данным Института экономического анализа (ИЭА), если в 1993 г. с каждых 100 руб. приро­ста госдолга в бюджет поступало 74 рубля, то в 1997 году только 15. В 1998 г. с ГКО-ОФЗ государство не получило ни рубля. В итоге в долларовом исчислении каж­дый привлеченный в бюджет доллар обошелся государству примерно в 4 доллара¹⁶.

Таблица 12.5. Доход бюджета на рынке ГКО-ОФЗ

	1993	1994	1995	1996	1997	1998 янв-май
Чистый доход бюджета, полученный на рынке ГКО-ОФЗ (млрд руб.)	0,2	5,8	27,2	30,3	22,2	-0,1
Чистый доход бюджета в процентах к выручке от аукциона	96,7	75,8	47,4	20,7	8,9	-0,2

Источник: Итоги, 25 августа 1998, с.19

Супердоходные, надежные и лик­видные ГКО перетянули на себя средства с других сегментов рынка. Вместо инвестиций в реальный сектор банки и иностранные инвесторы погнались за легкой добычей. Рассчитывая достичь подъема эконо­мики путем финансовой стабилизации, государство практически не заботилось о развитии промышленности и налого­вых поступлениях. Итогом привлечения спекулятивного краткосрочного капитала на рынок ГКО-ОФЗ для покрытия дефицита госбюджета стала ловушка задолженности: растущие непроизводительно используемые заимствования сделали невозможным выплату процентов и погашение долгов¹⁷.


Итак, мы рассмотрели фискальную политику. Этот аспект очень важен в макроэкономике. Ныне экономисты самых различных школ признают, что фискальная политика оказывает сильнейшее воздействие на любую экономическую систему.