Вузлові напрями реформування українського закон
| Вид материала | Закон |
- Чернелевська Олена Леонідівна удк конкурентне закон, 964.22kb.
- Щодо запровадження ринку земель в Україні, 68.84kb.
- Напрями реформування земельних відносин на ринкових засадах, 101.89kb.
- Сучасний стан та напрями розвитку інноваційно – інвестиційної діяльності в україні, 560.75kb.
- Програма підтримки вироблення стратегії реформування освіти в. Олійник Я. Болюбаш, 1425.96kb.
- Прийнятий: Затверджено: Постановою №6 Радою Українського Народу Установчих Зборів Українського, 368.33kb.
- Удк 658. 56+Ч30 О. А. Курносова,, 134.43kb.
- Програма Уряду «Український прорив», 435.62kb.
- Запровадження та перспективи розвитку ринку земель сільськогосподарського призначення, 88.25kb.
- Н. А. Позбавлення волі: адаптація українського закон, 143.68kb.
Матеріали єдиного дня інформування населення Полтавщини у червні 2007 року
ВУЗЛОВІ НАПРЯМИ РЕФОРМУВАННЯ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА З ПИТАНЬ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВЛАДИ З УРАХУВАННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ
Матеріали підготовлені
Управлінням державної служби Головного управління державної служби України в Полтавській області
Становлення України як незалежної держави вимагає вироблення та реалізації стратегії розвитку, яка б враховувала світовий досвід, тенденції та власні, українські традиції.
Кожна з існуючих сьогодні 237 держав світу пройшла свій шлях становлення та розвитку, але удосконалення системи органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування продовжується постійно. Воно полягає у вивченні суспільних тенденцій, громадської думки та врахуванні їх при виробленні нового законодавства з питань організації функціонування органів влади та його постійному удосконаленні. Наприклад, ефективність адміністративно-територіальної реформи у Польщі можна пояснити досить прозаїчно: вона робилася не на пустому місці, а у більшості сфер стала завершенням еволюційних змін, що розпочалися досить давно. Схожість суспільно-політичних процесів та ментальна близькість роблять польський досвід особливо актуальним для України. Серед інших європейських держав з цієї точки зору можна виділити і Францію.
Варто звернути увагу на використання в країнах Європи терміну «публічна адміністрація», який охоплює всі органи державної влади та місцевого самоврядування, що піддаються реформуванню.
Внесення змін до Конституції України 8 грудня 2004 року ознаменувало початок переходу України до парламентсько-президентської республіки. Основними рисами нового закону є значне розширення повноважень парламенту, посилення прав уряду, звуження функцій Президента, який є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності, прав і свобод громадян, Верховним Головнокомандуючим, представником держави на міжнародній арені. Уряд формується більшістю парламенту і відповідальний перед парламентом.
Але зміни до Конституції повинні бути доповнені конкретними законами («Про Президента України», «Про Кабінет Міністрів України» тощо). Важливо також забезпечити правову основу для адміністративно-територіальної реформи. Події в Україні останніх місяців свідчать, що правова неврегульованість може привести до протистояння.
У даному випадку слід врахувати французький досвід. Конституція Франції дозволяє суттєво змінювати можливість участі глави держави у відправленні державної влади, залежно від того, збігаються чи не збігаються інтереси президента і парламентської більшості. Наприклад, суттєвим є положення про інститут контрасигнації – скріплення актів президента підписом прем’єр-міністра або відповідного за спрямованістю документа міністра.
Корисним може бути і французький досвід адміністартвино-територіальної реформи. Франція одна з кількох країн Євросоюзу, які мають чотири рівня управління – державний (центральний уряд), регіони, департаменти та комуни (громади). Закон з децентралізації від 2 березня 1982 року та законодавство, що його доповнює, надали регіонам, департаментам та комунам більше автономії у прийнятті рішень, перерозподіливши адміністративні та фінансові задачі між державною та місцевою владами.
Комуни знаходяться на найнижчому рівні французької адміністративної ієрархії. Загалом у країні 37 тисяч комун, набагато більше, ніж у інших європейських країнах. 80 відсотків з них має близько однієї тисячі жителів. Ця ситуація вимушує уряд заохочувати найменші комуни до злиття для формування урбанізованих комун або групуватися у асоціації кількох комун. Депутати визначають напрями муніципальної політики, приймають бюджет, управляють муніципальними активами, зокрема, будинками початкової школи та обладнанням, вирішують, як повинна працювати міська адміністрація. Мер має два напрями влади – він одночасно представляє обрану громадою місцеву владу та є представником держави у своїй комуні. Як голова комуни мер виконує рішення муніципальної влади. Як представник центральної влади у муніципалітеті - пропонує та виконує бюджет, забезпечує збереження та управління природними ресурсами, історично-архітектурним спадком, відповідає за будівельні ліцензії. Як представник держави мер, підпорядковуючись префекту, реєструє народження, одруження, смерті, а також є офіцером поліції, і тому наділений спеціальними повноваженнями щодо боротьби із злочинністю, під наглядом громадського прокурора.
100 французьких департаментів розвинулися з частково децентралізованої місцевої влади до влади з повними правами. Вони мають компетенцію у послугах з охорони здоров’я та соціальної допомоги, капітальних сільських роботах, утриманні департаментних доріг, капітальних вкладеннях та витрачанні коштів коледжів. Регіональні префекти майже 200 років виконували функції виконавчої влади у департаментах, але закон 1982 року змінив їх повноваження. Призначені урядом префекти залишаються особами, уповноваженими діяти від імені держави у департаментах. Однак з 1982 року виконавчу владу у департаменті передано голові генеральної ради. Цей органом приймає рішення з місцевих питань. Кожний департамент ділиться на кантони (у Франції 3 500 кантонів), які слугують виборчими округами. Обраний депутатом на шість років голова готує дебати депутатів та виконує їхні рішення, включаючи рішення з бюджетних питань. Він представляє департамент на юридичному рівні, очолює підрозділи та служби департаменту як особа, що відповідає за управління департаментом, здійснює деякі поліцейські функції у сферах нагляду за швидкісними дорогами (у тих випадках, де ця робота не перетинається з функціями мерів та префектів у цій сфері).
У Франції 26 регіонів, 22 у метрополії та чотири за межами. Останні мають спеціальний статус, будучи одночасно і департаментами. Створені у 1955 році для забезпечення рамок для міст регіону та державного планування, регіони стали місцевими владами у 1982 році. Їх головна сфера компетенції - це планування, регіональне, міське та державне планування, економічний розвиток, професійне навчання, а також будівництво, обладнання та витрачання коштів шкіл (ліцеїв).
Орган, що приймає рішення – це регіональна рада. Депутатам у роботі допомагають економічний та соціальний комітети, які є консультативними органами, які формуються з представників бізнесу, профспілок та регіональних недержавних організацій, виступаючи консультативними органами у підготовці та здійсненні національних планів, встановленні плану та головних напрямів регіонального бюджету. Комітети мають право коментувати будь-яке питання регіонального характеру та за ініціативою голови регіональної ради вносити будь-які економічні, соціальні, культурні пропозиції. Голова регіональної ради як регіональна виконавча влада обирається депутатами. Його повноваження ідентичні по повноважень регіональної ради у всіх питаннях регіонального рівня.
Базові принципи та структура не змінилися у 1982 році, але існують відмінності між сферами компетенцій різних рівнів влади - децентралізаційне законодавство принесло деякі новації, особливо щодо нагляду. Деякий ступінь контролю необхідний для врегулювання того факту, що влади управляються самостійно. Для координованих дій в умовах унітарної держави необхідно забезпечити, щоби принцип рівності всіх громадян та не протирічив загальним інтересам нації в цілому.
Внесено зміни й у систему фінансування. Передача державних повноважень до місцевого бюджету обов’язково має супроводжуватися трансфертом ресурсів. На практиці місцеві податки мають тенденцію до зростання. Реформа розширила повноваження фінансистів на рівні комун, департаментів та регіонів, надавши їм статус головних бухгалтерів, які безпосередньо відповідають за казначейство. Насамкінець закон 1982 року призначив новий суд та регіональну аудиторську палату, яка має повноваження проводити аудит рахунків місцевих бюджетів.
Отже, процес децентралізації глибоко змінив місцеве самоврядування у Франції. Нова система безспірно вимагає більше публічних коштів, ніж стара, і призвела до деяких фрагментацій завдань та цілей, оскільки місцеві влади діють, перш за все, у місцевих інтересах, а не національних. Однак, децентралізація допомагає забезпечити виконання завдань на відповідному рівні відповідальності у всіх секторах громадськості життя, таким чином приносячи більше демократії до державного управління та менеджменту.
Принципи, закладені у реформуванні органів влади в Польщі, базуються на традиціях європейської цивілізації. Ці принципи також закладено в основу стратегії розвитку країн-членів Європейського Союзу і є актуальними для України. Серед них:
Побудова громадянського суспільства – впровадження нових рівнів урядування, які мають наблизити кожного громадянина до процесу управління, стимулювати подальший розвиток громад, водночас роблячи їх відповідальними за результати своєї діяльності.
Субсидіарність – фундаментальний принцип функціонування Європейського Союзу. Шляхом деконцентрації центральний уряд передає ряд функцій, що можуть ефективно здійснюватись на нижчому рівні, ближче до громадянина, місцевим органам влади, або делегує їх територіальним спільнотам, залишаючи водночас частину з них у сфері своєї компетенції.
Ефективність – місце держави у світі значною мірою визначається ефективністю використання здібностей її громадян і спроможністю локальних і регіональних громад успішно використовувати свої можливості для власного розвитку.
Прозорість, відкритість і підзвітність – означає ліквідацію зайвих адміністративно-бюрократичних структур, радикальне реформування системи публічних фінансів, делегування нових, ширших повноважень для демократично вибраних місцевих влад.
Гнучкість – здатність оперативно реагувати на зміни зовнішніх і внутрішніх чинників, підвищення рівня гнучкості і встановлення ефективного зворотнього зв'язку з публічною владою .
Для адекватного використання іноземного, зокрема, польського досвіду у проведенні адміністративної реформи потрібно його розвинути, зрозумівши на які питання польська реформа давала відповіді, на які не змогла дати, а які питання є у певній мірі унікальними для України
Реформи органів влади у Польщі мали на меті трансформувати Польщу у сучасну конкурентоспроможну державу, яка була здатна прийняти політичні й економічні виклики сучасної Європи і стати її інтегрованою частиною. Ця мета підходить і для України. Польські реформи розпочалися у 1990 році з низового рівня місцевого самоврядування – комуни. По суті, глибока структурна реформа публічної адміністрації складалася з двох взаємопов'язаних реформ, які проводилися одночасно, – реформи територіального устрою та реформи місцевого самоврядування (децентралізації). Крім того, трохи пізніше було проведено певне реформування центральних органів
Доцільно зауважити, що політологи виділяють 2 терміни: децентралізація означає передачу повноважень від держави до органів місцевого самоврядування, а де концентрація – передачу повноважень центральними органами влади на регіональний рівень. Місцеве самоврядування після реформи включає в Польщі регіон, повіт і ґміну, між якими немає організаційної залежності. Вони є рівноправними, і різняться за поставленими перед ними завданнями .
Завдання базового характеру перебувають у компетенції ґмін. До них належать усі публічні завдання, не передбачені для інших суб'єктів. Гміни виконують також завдання, делеговані їм центральним урядом.
Другий рівень місцевого самоврядування – це повіт, який, як і ґміна, є юридичною особою. Повіт виконує те, чого ґміна виконати не може і не має жодних контрольних або керівних повноважень щодо останньої.
Самоврядування на рівні воєводства покликано реалізовувати регіональні інтереси. Для цього було зменшено кількість воєводств з 49 до 16, щоб вони могли бути конкурентоспроможними відносно регіонів Європи. Прихильники цієї концепції обґрунтовували таку роль воєводства, наголошуючи на глобалізації економічних і суспільних процесів, наслідках відкриття польської економіки, необхідності координування і раціоналізації регіональної політики напередодні вступу Польщі до Європейського Союзу. Аналіз свідчить, що нинішні області України за розмірами близькі до польських воєводств. Тому в Україні під час проведення АТР мова повинна йти в основному про укрупнення громад.
Реформа центрального уряду в Польщі, впроваджена 26 жовтня 1999 р., оптимізувала його організаційну структуру відповідно до нових завдань стратегічного управління. Продовжував цю реформу закон про державну службу, який регулював діяльність усіх осіб, які працюють в органах урядової адміністрації, та організації, яка займається справами державної служби. Запровадження державної служби стало реалізацією ідеї забезпечення трудових кадрів, які повинні професійно, компетентно, дисципліновано і лояльно реалізовувати завдання держави та її органів. В усіх органах виконавчої влади була створена посада генерального директора, який підпорядковується міністрові, керівникові центрального органу або воєводі. Власне, він забезпечує функціонування й “інституційну пам'ять” органу, організує його роботу та набирає кадри. Ця посада була утворена для відділення політичних функцій міністрів чи воєвод від професійного урядового корпусу. .
Багато дослідників вважають, що адміністративна реформа у Польщі була успішною та ефективною, і причини цього – не лише у сприятливій політичній ситуації, за якої вона проводилася (проурядова більшість у парламенті). З одного боку, лише за один рік уряд приготував повний пакет законопроектів, необхідний для реструктуризації польської публічної адміністрації, і досить швидко провів їх через парламент. З іншого боку, безпосередніми розробниками реформи стали дослідники, які попередньо працювали над цією темою та виробили оптимальну модель адміністративної системи. Ще на початку 1980-х років польські дослідники вивчали традиції місцевого самоврядування, проводили компаративні дослідження спільно з представниками університетів Данії, Великої Британії, Швеції, Норвегії, Італії, Бельгії, Франції і США, створювали моделі фінансування місцевого самоврядування, активно співпрацювали з Радою Європи, яка забезпечувала експертну підтримку.
Втім, певні моменти проведеної реформи все ще викликають справедливу критику, яку варто врахувати при проведенні української реформи.
По-перше, це пропорційна система виборів до органів місцевого самоврядування. Противники цієї системи кажуть, що це є несумісним з принципами місцевого самоврядування, яке має, насамперед, задовольняти потреби місцевих спільнот; а найкраще знають ці потреби активні члени самоврядної спільноти – місцеві лідери. Тому політизація і партизація органів місцевого самоврядування, особливо рівня ґміни, призводить до зниження ефективності роботи місцевих рад. Це зауваження особливо актуальне в Україні.
Іншою великою проблемою проведеної реформи називають ситуацію з розподілом публічних фінансів. Польська система публічних фінансів надалі залишається централізованою, а нові одиниці місцевого самоврядування і надалі фінансуються прямими трансферами з державного бюджету (загальні субвенції та цільові дотації). Більша частина майна, що було передано державою у комунальну власність, належить тепер ґміні, тоді як повіти та воєводства є майже повністю залежними від коштів, що надходять із центрального бюджету. Ані повіт, ані воєводство не отримують доходів з податків, окрім мінімального відсотка державних податків . Довготривалий та багатоетапний процес планування дотацій призводить до нестач у надходженнях до бюджетів одиниць місцевого самоврядування, особливо болісно це відчувається на рівні повітів і воєводств.
Ще одним пунктом критики стало неврахування різниці між сільськими та міськими ґмінами і різними повітами, зокрема, різної кількості ресурсів, якими можуть розпоряджатися ці самоврядні одиниці.
Але у цілому результати проведеної адміністративно-територіальної реформи у Польщі здебільшого є позитивними.Польський досвід показує, що зробити державне управління ефективним без децентралізації не є реальним у сучасній Європі. А тому загальні принципи ефективної адміністративної реформи у будь-якій країні регіону будуть схожі. Разом із тим, це не означає, що Україна може необмежено та механістично послуговуватися польським досвідом та науковими розробками у цій сфері. По-перше, обсяг завдань, що колись стояли перед Польщею, дещо відрізняється від того, чого треба досягти Україні. Зокрема, досі неврегульованими у нас є стосунки усередині центрального уряду, а також між урядом, президентом та парламентом. Це все означає збільшення обсягів завдань, що стоять перед українськими реформаторами. Крім того, не слід ідеалізувати реформу, яка відбулася у наших західних сусідів. Такі питання, як виборча система і створення фінансової основи для органів місцевого самоврядування потребують більш глибокого аналізу, а готові рецепти, що пропонуються, не завжди є найбільш адекватними.
Пріоритети розвитку державної служби України у 2007 році, над якими працює Головне управління державної служби України та його територіальні підрозділи, передбачають кілька вузлових напрямів роботи серед яких на чільному місці – удосконалення законодавства щодо діяльності органів влади.
Які ж основні напрями реформування законодавства України про державну службу, закладені у проекті відповідного закону, який обговорюється з березня цього року.
1. Чітке окреслення сфери державної служби та встановлення критеріїв для віднесення посад до посад державної служби.
Відсутність таких критеріїв у чинному законі призводить до поступового і значною мірою довільного розширення кола осіб, що мають статус державних службовців, розмивання межі між державною службою і так званою бюджетною сферою.
2. Збереження існуючої системи категорій посад державної служби та рангів державних службовців, що важливо для забезпечення стабільності системи при введенні в дію нового Закону.
При цьому вводиться нова норма щодо встановлення Урядом співвідношення між рангами державних службовців, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями.
3. Проведення відкритого та прозорого конкурсу на більшість посад державної служби, що має забезпечити об’єктивний добір кадрів.
Передбачається запровадити законодавчу норму щодо щотижневої публікації усіх вакансій державних службовців, а також інформації про результати конкурсу. в єдиному офіційному друкованому виданні та розміщення їх на офіційному веб-сайті спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби.
4. Важливими є нові механізми забезпечення лояльності та політичної нейтральності державних службовців.
Лояльність означає, що державні службовці під час здійснення службової діяльності повинні об’єктивно і неупереджено виконувати законні накази (розпорядження) осіб, яким вони підпорядковані, незалежно від партійної приналежності цих осіб та особистих переконань державного службовця.
Принцип політичної нейтральності стримує державного службовця від публічної демонстрації свого ставлення до політичних партій та об’єднань громадян, власних політичних поглядів та недопущення їх впливу на його професійну діяльність.
5. Спрощується ряд процедурних питань проходження державної служби.
За час дії чинного Закону „Про державну службу” реєстр посад державних службовців налічує понад півтори тисячі посад, при цьому лише незначна частка їх названа у самому законі. Усі новостворені посади відносяться до посад державної служби постановою Кабінету Міністрів України.
Граничний вік перебування на державній службі пропонується збільшити до 60 років для жінок і 65 років для чоловіків.
перебування на державній службі того чи іншого державного службовця.
6. Особливу увагу у законопроекті приділено соціальному захисту та правовим гарантіям державних службовців.
Правові гарантії
- Захист від політичного впливу. Державних службовців призначатиме і звільнятиме з посад не міністр (політик), як це відбувається зараз, а вища посада державної служби, що призначатиметься на конкурсній основі строком на 5 років і, таким чином, буде захищена законом.
- Захист від виконання незаконних наказів і розпоряджень. Державний службовець не нестиме відповідальності за виконання наказу, законність якого викликає у нього сумнів, якщо він на свій запит отримає підтвердження такого наказу від керівника. Відповідальність у такому разі нестиме саме керівник, що віддав незаконний наказ.
- Механізм усунення перешкод для реалізації прав, наданих державному службовцеві законом, який полягає у тому, що державний службовець у разі виникнення перешкод для реалізації його прав звертається до відповідної посадової особи із заявою і гарантовано отримує відповідь, яка також може бути оскаржена до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби.
- Право державного службовця вимагати проведення службового розслідування для спростування відомостей, що порочать його честь і гідність.
- Механізми досудового оскарження рішень про призначення та звільнення з посад державної служби, про накладення дисциплінарних стягнень та висновків за підсумками щорічного оцінювання службової діяльності державних службовців.
Соціальні гарантії
Виплата 80 % посадового окладу у разі звільнення державних службовців у зв’язку із скороченням чисельності або штату працівників, реорганізації чи ліквідації органу державної влади:
за наявності стажу державної служби від 1 до 5 років – не більше ніж протягом трьох місяців;
за наявності стажу державної служби від 5 до 10 років – не більше ніж протягом шести місяців;
за наявності стажу державної служби понад 10 років – не більше ніж протягом дев’яти місяців.
Посадовий оклад з урахуванням надбавки за ранг та вислугу років на державній службі становить не менше ніж 80 відсотків місячної заробітної плати.
Мінімальний посадовий оклад державного службовця встановлюється у розмірі не менше ніж дві мінімальні заробітні плати.
Державні службовці за наявності не менш як 25 років стажу роботи на посадах державної служби мають право на пенсію відповідно до Закону „Про державну службу” незалежно від віку (нова пільга, якої не передбачено у чинному Законі).
Державному службовцеві може бути надана відпустка за сімейними обставинами та з інших поважних причин тривалістю до 10 календарних днів протягом року.
7. Запобігання проявам корупції.
Законопроектом зберігаються положення, передбачені чинним Законом України „Про державну службу” щодо встановлення:
обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби;
обов’язку декларування державними службовцями своїх доходів.
В той же час, закріплюються нові заходи, покликані запобігти проявам корупції.
Отже, нам запропоновано черговий проект нової редакції Закону України «Про державну службу», необхідний для вдосконалення системи державної служби в Україні, врегулювання статусу та порядку проходження окремих видів державної служби.
Удосконалення законодавства при реформуванні системи державної служби має здійснюватись поетапно.
Реалізація Концепції має забезпечити істотне підвищення якості управлінських послуг, що надаються органами державної влади громадянам, всебічне додержання законних прав та задоволення інтересів громадян, підвищення ефективності державного управління, дальшого здійснення адміністративної реформи, зміцнення потенціалу державної служби та авторитету держави.
Отже, мова йде про комплексний підхід до реформування системи управління, включаючи всі її складові, реалізація якого вимагає злагоджених дій Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів України та підтримки їх громадськістю.