Geum.ru

Российская академия наук институт международных экономических и политических исследований

Вид материалаДокументы

Содержание


Приоритеты инвестирования ресурсов
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

Приоритеты инвестирования ресурсов



Значительный интерес специалистов к проблеме использования средств Инвестиционного фонда страны концентрируется главным образом на вопросах возникающих рисков для экономики. Это и угроза инфляции, учитывая значительную длительность инвестиционного цикла строительства крупномасштабных проектов, и риски нецелевого и неэффективного использования инвестиционных средств в силу несовершенных регламентов государственного администрирования. Это, наконец, и невысокая результативность действующих механизмов госинвестирования, и упреки в адрес государства и бизнеса по поводу отсутствия эффективных инвестиционных проектов, «достойных» финансироваться за счет аккумулируемых ресурсов в инвестиционном фонде страны.

Все эти опасения и риски, несомненно, имеют под собой серьезные основания; они хорошо известны. Не вызывает сомнения одно – государство должно присутствовать и «закрывать» своими инвестициями «провалы рынка» в тех сферах, где его «невидимая рука» не срабатывает, или в тех, которые в силу недореформированности отдельных секторов экономики (жилищно-коммунальное хозяйство, электроэнергетика и т. п.) являются инвестиционно слабо привлекательными для частного капитала и куда пока не идут частные инвестиции.

Проблема, однако, заключается не только в недостаточно высокой в сравнении с частным капиталом эффективности государственных инвестиций как таковых, сколько в их недостаточной результативности и слабой нацеленности на решение именно острых проблем национальной экономики, устранение ограничений, препятствующих развитию бизнеса.

Упреки в адрес государства в недостаточно высокой эффективности инвестирования – серьезны (это, кстати, типично не только для России, но и для других стран), но, на наш взгляд, не могут служить аргументом «сворачивания» государственных инвестиционных программ. Слишком велика потребность в инвестиционном развитии общественного сектора, традиционно выступающего зоной ответственности государства. А значительный приток в страну валютных ресурсов делает эти задачи не только актуальными, но и весьма настоятельными.

Для оценки современной роли государства на инвестиционном рынке мы попытались понять, сколько инвестиций всей национальной экономики сегодня находится под патронажем государства и реализуются через прямые механизмы госинвестирования. Известно, что государственные капитальные вложения по линии консолидированного бюджета сегодня реализуются преимущественно через федеральную адресную инвестиционную программу, систему осуществляемых федеральных целевых программ (ФЦП) и ряд других механизмов бюджетного финансирования. Если судить по доле инвестиций, финансируемых из бюджетов всех уровней в общих инвестиционных вложениях в экономику, то долю государства можно оценить на уровне 19-20%.

Однако эти официальные данные не дают полной картины. Нужно учитывать, что значительная часть бюджетных инвестиций федеральных целевых программ в последние годы реализуется на принципах софинансирования с частным капиталом. Иными словами, в рамках данных механизмов бюджетные средства на проекты ФЦП выделяются только в случае, если частные инвесторы осуществили соответствующие инвестиции (в пределах принятых на себя обязательств).

Расчеты показывают, что по линии федеральной адресной инвестиционной программы, всех реализуемых ФЦП, а также - также бюджетов всех уровней государство напрямую контролирует колоссальную часть всей инвестиционной программы национальной экономики. Под прямым «патронажем» государства в 2003 г и 2004 г. находилось соответственно – порядка 64% и 53% всех реализуемых инвестиций на национальном рынке. И это - без учета значительной части инвестиционных программ государственных монополий (типа «Транснефти» или «Газпрома»), реализуемых за счет их собственных средств вне рамок прямых государственных регламентов инвестирования.

Иными словами в последние годы свыше половины всей инвестиционной программы национальной экономики жестко регламентируется прямыми (это следует подчеркнуть, а не косвенными) механизмами государственного инвестирования, а не свободным рынком. И проблема заключается даже не столько в том, насколько эффективно инвестируются государственные капиталовложения. Проблема в том, что в современной российской действительности государственные инвестиции, к сожалению, не «расшивают» узкие места на рынке, не снимают преград и барьеров, которые мешают частным инвесторам.

Главное, что государственные капитальные вложения не мультиплицируют инвестиции частного капитала в национальном хозяйстве. Причем – ни в рамках ныне реализуемых целевых программ, ни в рамках всей национальной экономики. Чтобы убедиться в этом, достаточно проанализировать структуру источников финансирования, например, тех же ФЦП. Принято считать, что в рамках их регламентов каждый рубль госинвестиций мультиплицирует порядка 5-6 руб. частных капиталовложений. Однако анализ в разрезе отдельных ФЦП наглядно показывает, что соотношение государственных и частных инвестиций здесь составляет либо 1:1, либо другая крайность - 1:200-500, что также является иррациональным. Т. е., ни о каком сколько-нибудь значимом эффекте мультипликации госинвестиций говорить пока, к сожалению, не приходится.

Понятно, что столь значительное доминирование государства на рынке инвестиций, когда оно напрямую контролирует подавляющую часть рынка, дело далеко не безобидное для перспектив развития национальной экономики. Негативные последствия такой политики неизбежно проявляют себя в ограничении конкуренции частных инвесторов, сохранении высоких барьеров их входа на рынок в условиях нарастающего дефицита ряда строительных материалов и мощностей. В таких условиях закономерно происходит искажение рыночных сигналов и, стало быть, ограничение сферы эффективного распределения ресурсов; зачастую воспроизводится режим дискриминационного доступа к дефицитным ресурсам и т. п.

В сложившейся ситуации, на наш взгляд, и состоят главные риски дальнейшего наращивания присутствия государства на инвестиционном рынке. Хотя ФЦП сегодня и позиционируются правительством как наиболее прозрачный и эффективный метод расходования бюджетных средств, многие из ныне действующих программ не приспособлены для решения долгосрочных задач развития экономики.

Большинство ФЦП зачастую представляет собой перечень разрозненных мероприятий с неэффективным механизмом управления и не всегда четко зафиксированными конечными целями. Другой недостаток ныне реализуемых ФЦП – отсутствие законодательного закрепления финансовых обязательств государства по всему циклу реализации включаемых в них проектов.

Иными словами, принятие правительством ФЦП не влечет за собой прямой финансовой ответственности государства по их безусловной реализации. Это приводит к недофинансированию, в т. ч. неритмичному финансированию, проектов в рамках инвестиционного цикла, росту незавершенного строительства и, в конечном итоге, к низкой эффективности государственных инвестиций. Поэтому далеко не случайно, что при наличии таких инструментов, как ФЦП сегодня возникла необходимость реализации так называемых «национальных проектов», причем за рамками этих программ.

Новые возможности в реализации долгосрочных задач инвестиционного развития национальной экономики раскрывает создание Инвестиционного фонда, который выведен на рамки текущего бюджетного процесса, где решаются хотя и важные задачи, однако преимущественно краткосрочного характера.

В преодолении недостатков действующих механизмов госинвестирования видится также и главный ответ на вопрос, куда и как должны инвестироваться средства Инвестиционного фонда. Можно и дальше наращивать присутствие государства на инвестиционном рынке, но если не будет реального эффекта мультипликации роста деловой и инвестиционной активности, то эти усилия во многом окажутся бесперспективными.

Как представляется, должно быть два приоритетных направления инвестирования средств Инвестфонда. Первое - это реализация только тех структурообразующих инвестиционных проектов, которые способны обеспечить высокий мультипликативный эффект роста деловой и инвестиционной активности в национальной экономике.

Второе направление связано с необходимостью устранения «узких мест» в экономике, препятствующих развитию отечественного бизнеса. В реальном секторе экономики сегодня - это преимущественно ограничения инфраструктурного характера (ограничения экспортной магистральной инфраструктуры, транспорта и т. п.).

Именно этими задачами, на наш взгляд, может быть оправдано дальнейшее расширение масштабов присутствия государства на рынке инвестиций. Что касается первого приоритета (господдержка проектов с высоким мультипликативным потенциалом), то это - реальный путь не только снижения инфляционного давления на экономику нарастающих государственных инвестиционных расходов, но и диверсификации реального сектора, чего столь безуспешно в последние годы добивается правительство. Второе направление - реальный путь устранения угрозы утраты источников устойчивого роста производства не только в среднесрочной, но и долгосрочной перспективе.

Однако, для успешного «запуска» Инвестфонда нужен точный и выверенный механизм отбора инвестиционных проектов действительно национального масштаба, способных переломить ситуацию в стране, с экономически обоснованными расчетами их народнохозяйственной эффективности и потенциала мультипликации деловой активности в экономике. Ключевое требование к такому отбору – реализация национальных проектов совместно с частным капиталом на принципах разделения рисков, преимущественно за счет механизмов предоставления гарантий от некоммерческих рисков для инвесторов, а не за счет долевого софинансирования. Все это позволит не допустить трансформацию Инвестфонда в очередную неэффективную целевую программу.


Необходима консолидация усилий с частным капиталом


Не менее актуальны и проблемы государственной инвестиционной политики в более широком контексте. Совершенно очевидно, что та политика, в основе которой, как принято считать лежат либеральные приоритеты, в контексте создания благоприятных условий для бизнеса и частных инвестиций пока оказывается малопродуктивной.

Есть убедительные примеры того, что она «не срабатывает» и не компенсирует «провалов рынка». Примеров тому много. Остается загадкой, почему за годы реформ, с одной стороны, удалось сформировать ряд весьма конкурентоспособных секторов в обрабатывающей промышленности (например, в пищевой промышленности)?

С другой стороны, почему бизнесу оказалась «не по зубам» задача восстановления и модернизации других обрабатывающих производств, например, нефтеперерабатывающей промышленности. Казалось бы здесь есть все, что необходимо. Отечественная нефтяная промышленность одной из первых оказалась институционально оформленной в составе вертикально-интегрированных нефтяных компаний. В то время как другие обрабатывающие сектора на протяжении многих лет испытывают хронический дефицит инвестиционно-финансовых средств, нефтяная промышленность – относительно капиталоизбыточная сфера производства; эффективность экспорта качественных нефтепродуктов не вызывает сомнений; кроме того также исключительно велики перспективы спроса внутреннего рынка на современные нефтепродукты.

Иными словами, есть все необходимые предпосылки, а частные капиталы не идут в нефтепереработку. В отрасли по-прежнему сохраняется самый устаревший производственный аппарат и самая высокая степень физического износа капитала. За годы реформ в этом секторе не удалось сформировать сколько-нибудь значимую массу новых «рыночных» мощностей.

В нефтеперерабатывающей промышленности сегодня самая низкая среди всех других отраслей доля введенных новых и реконструированных мощностей. Если в промышленности в целом доля «рыночных» мощностей, введенных в действие за 1991-2004 гг., превысила 24%, то в нефтеперерабатывающей промышленности – всего лишь 10%, в пищевой промышленности – 35%, в том же кризисном машиностроении – больше 23%, в лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности – 25% и т.д.

Мы говорим о необходимости перевооружения машиностроения, других депрессивных отраслей, а в нефтепереработке, где есть свободный капитал, современный менеджмент и т.д., где бизнес сам может успешно решать задачи модернизации, эта проблема не решается. Очевидно, что существуют глубинные причины, почему вертикально-интегрированные нефтяные компании не очень активно инвестирует в нефтепереработку. Многие из них связаны с недостаточно активной политикой государства по устранению барьеров, препятствующих инвестиционному развитию отечественных перерабатывающих производств. Применительно к нефтепереработке – это устаревшие стандарты, не всегда адекватная экспортная, тарифная, налоговая политика и т. п.

Это лишь один из примеров пассивной инвестиционной политики государства. Есть много других не менее острых проблем, требующие самого пристального внимания.

В последние годы в связи с пониманием необходимости выбора новой парадигмы экономического развития страны много говорится о поиске новых источников роста, способных обеспечить высокую и устойчивую экономическую динамику в долгосрочной перспективе. Для специалистов давно не секрет, что сформировавшаяся в России сырьевая воспроизводственная модель уже не способна поддерживать высокие темпы роста, равно как и обеспечивать межотраслевые перетоки инвестиционных капиталов.

При этом как-то упускается из вида, что в последнее время экономика все чаще начинает сталкиваться с исчерпанием источников роста в «традиционных» отраслях, как правило, не сырьевых. Сегодня это проявляется пока лишь в «узких» сферах, например, в производстве отдельных строительных материалов. Однако в перспективе данные ограничения в традиционных секторах экономики будут все более усиливаться.

Дело в том, что, несмотря на сохраняющийся в целом сравнительно невысокий уровень использования производственных мощностей (в среднем по промышленности порядка 57%), возможности дальнейшего вовлечения незагруженных мощностей в хозяйственный оборот в современных условиях оказались практически исчерпаны. Напомним, что именно на этот фактор во многом опирался экономический рост в стране в постдефолтный период.

Многие мощности обрабатывающей промышленности, введенные в действие еще в рамках советской плановой системы, используются на крайне низком уровне (15-30%), тогда как сравнительно «молодые», отвечающие требованиям конъюнктуры рынка – на уровне предельных возможностей (90-95%). Причины такой ситуации – в высокой физической изношенности производственного аппарата, его моральном обесценении и невысокой доле в производстве современных мощностей, отвечающих требованиям конкурентоспособности.

О степени его физической изношенности позволяют судить характеристики среднего возраста эксплуатируемого оборудования. В промышленности он сегодня превышает 20 лет, тогда как, например, в США - составляет 6 лет. Для сравнения: в экономике бывшего СССР в 1970-х годах он достигал лишь порядка 8-9 лет.

Наиболее старый производственный аппарат сконцентрирован сегодня в нефтеперерабатывающей промышленности (средний возраст оборудования, по нашим расчетам, - 20,4 года), химической и нефтехимической промышленности (более 24 лет), черной металлургии (20,8 лет), машиностроении (18 лет). Обновление столь устаревшего производственного капитала требует колоссальных инвестиционных ресурсов, без которых он становится тормозом дальнейшего развития производства.

Прогнозные расчеты показывают, что с наиболее жесткими ограничениями для роста производства по целому ряду ныне действующих мощностей экономика столкнется уже на рубеже конца среднесрочной перспективы - с 2008-2009 гг. В первую очередь, это коснется промышленности строительных материалов (в т. ч. по конкретным видам крупнотоннажных стройматериалов), а также комплекса отраслей по производству конструкционных материалов – черной, цветной металлургии, угольной, химической, лесной и целлюлозно-бумажной, нефтеперерабатывающей промышленности и т. п.

По многим из ныне действующих старых мощностей через несколько лет будет достигнут «исторический» предельный уровень загрузки, который в силу технологических причин не превышался даже во времена бывшего СССР (например, в нефтеперерабатывающей промышленности – 81-85%; в черной металлургии – 93-95%; в химической – 86-88%; в лесной и деревообрабатывающей промышленности – 89-91%; в промышленности строительных материалов – 83-86% и т. д.). Однако не исключено, что достичь указного предельного уровня загрузки мощностей в ряде отраслей в современных условиях не удастся в силу их износа и технологической разбалансированности производственного аппарата.

Очевидно, что складывающаяся ситуация уже в ближайшем будущем явится тормозом для роста экономики. Именно на отслеживание и преодоление этих и других потенциальных угроз должны сегодня быть сориентированы приоритеты государственной инвестиционной политики.

Также очевидно, что решать эти назревающие острые проблемы нужно не путем прямого государственного инвестирования. Сегодня это вполне под силу национальному капиталу.

Как свидетельствует опыт госрегулирования последних лет, эти проблемы, к сожалению, не решаются манипулированием простых для понимания инструментами, типа снижения НДС, НДПИ, или другими налоговыми новациями. Для этого требуется раскрепощение частнопредпринимательской инициативы. Нужен диалог с бизнесом, кропотливая работа по выявлению барьеров роста, которые будут препятствовать развитию тех или секторов в перспективе, содействие частному бизнесу в преодолении этих ограничений и принятие адекватных мер макроэкономической и микроэкономической политики.