Земельное право в вопросах и ответах батычко Вик. Т., 2007 г

Вид материала

Содержание

Источники земельного права
6. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений
7. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 13

Источники земельного права

Под источником права понимается закрепление общеобязательных правовых норм в следующих формах: нормативный правовой акт; правовой обычай; судебный прецедент; нормативный договор. Основную роль в регулировании земельных отношений играет нормативный правовой акт, изданный уполномоченным органом публичной власти и содержащий нормы земельного права, действующие на определенной территории (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) и адресованный указанному в нем кругу лиц.

Земельное законодательство - это система нормативных актов РФ, субъектов РФ, регулирующих земельные отношения. Обратим при этом особое внимание на то, что, определяя состав земельного законодательства, п. 1 статьи 2 ЗК РФ включил в него только нормативные акты уровня закона.

Принятие и взаимодействие актов земельного законодательства основано на нормах Конституции. Согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003)^¹ субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3 месяцев.

Современные особенности формирования земельного законодательства связаны с необходимостью развития земельной реформы и направлениями земельной политики. Однако в любом случае в основе изменений правового регулирования земельных отношений должны быть уже утвержденные Конституцией базовые принципы.

В осуществлении земельной политики государства лежат задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого центра. И это - указанная выше реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность импровизации в регионах в данном случае может привести к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории Российской Федерации как единой государственной территории - это один из основных принципов земельно-правового регулирования.

Конституцией РФ и ЗК РФ установлено, какие вопросы должны быть урегулированы на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции РФ определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статья 1 ЗК РФ отнесла регулирование значительного числа вопросов к уровню федерального закона. Упомянутой ст. 1 ЗК РФ и иными статьями данного Кодекса определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона.

В то же время, поскольку регулирование земельных отношений тесно соприкасается с регулированием, прежде всего, использования природных ресурсов, строений, сооружений и иной недвижимости, то ЗК РФ в ст. 3 определяет и условия взаимодействия его норм и норм иных правовых актов. Но одним из основных положений, подтвержденных и ст. 3 ЗК РФ, является то, что нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, должны соответствовать ЗК РФ.

Пункты 3, 4 статьи 2 ЗК РФ подтверждают общие и принятые для всех отраслей российского законодательства положения о правилах соотношения нормативных актов различной юридической силы. Эти правила действуют в соответствии с Конституцией РФ и подлежат соблюдению и при регулировании земельных отношений.

Конституционные нормы имеют важное значение для установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Следует выделить ст.ст. 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции России, непосредственно посвященные вопросам использования земель и их охране как составной и неотъемлемой части окружающей среды. Как следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В числе федеральных земельных законов главное место принадлежит ЗК РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданами и юридическими лицами, установив весьма прозрачные процедуры такого предоставления; решает вопрос об основаниях и порядке изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет особенности охраны земель, меры земельно-правовой ответственности и т.д.

В то же время ЗК РФ имеет и ряд существенных недостатков, получивших уже достаточное освещение в научной юридической литературе. В самом общем виде в числе таковых можно выделить отсутствие деления ЗК РФ на общую и особенную часть; отсутствие указания на цели и задачи земельного законодательства, определяющие стратегию регулирования земельных отношений; нет определений основных терминов и понятий; нет отдельной главы об управлении землями (по аналогии с другими природоресурсовыми кодексами), экономическом механизме использования и охраны земель и т.д.

Наряду с ЗК РФ, земельные отношения регулируют как собственно «земельные» законы, так и законодательные акты иной отраслевой принадлежности. В числе первых следует назвать Закон о государственном земельном кадастре, Закон о землеустройстве, Закон о разграничении государственной собственности на землю, Закон об обороте земель и ряд других. Во второй группе можно выделить ГК РФ, Град. К РФ, НК РФ, Закон об охране окружающей среды, Закон о местном самоуправлении, ЛК РФ, ВК РФ и т.д.

Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие только ЗК РФ и иным федеральным законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции России и означает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу Указу Президента РФ, Постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти, большей юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие. До принятия ЗК РФ в условиях пробельности и противоречивости федерального регулирования земельных отношений, именно этим актам принадлежало главное место в регулировании земельных отношений.

Указы и распоряжения Президента РФ могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень при граничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются.

Акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации. Следовательно, если вышеупомянутые нормативно-правовые акты не содержат прямых отсылок к актам правительства, то таковые и не принимаются. Например, ЗК РФ прямо определяет полномочия Правительства РФ в части перевода земель из одной категории в другую (ст.8), принятия ряда мер в сфере охраны земель (ст.ст. 13-14), порядка проведения торгов (ст. 38) и т.д.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств, служб и агентств как источники земельного права вообще не упоминаются в ЗК РФ. Примечательно, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права (ст. 2 ЗК РФ), в то время как, например, министерству экономического развития и торговли либо иному федеральному органу исполнительной власти такие полномочия не предоставлены.

Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Такие акты могут устанавливать публичные сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и т.д. Однако главное значение нормотворчества органов местного самоуправления состоит в том, что именно муниципальными правовыми актами - правилами землепользования и застройки - определяется правовой режим конкретных земельных участков на территории муниципального образования посредством установления для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов.

В числе источников земельного права можно выделить постановления и руководящие разъяснения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного и Верховного судов РФ. Хотя официально правовая доктрина не признает данные акты источниками права, признание Конституционным судом РФ нормы закона не соответствующей Конституции РФ влечет прекращение её действия, что может рассматриваться как акт «отрицательного» нормотворчества. Существует несколько таких постановлений Конституционного Суда РФ, имеющих важнейшее значение для понимания сложившейся системы применения норм земельного права. Не меньшее значение имеют руководящие разъяснения Пленумов ВАС РФ и ВС РФ, обязательных для учета при рассмотрении дел соответствующими звеньями судебной системы.

6. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

Определение полномочий Российской Федерации в области земельных отношений основано на Конституции РФ и содержит несколько главных положений, вытекающих из общих полномочий Российской Федерации.

Так, согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся, в том числе, принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; гражданское законодательство; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

Установленные Конституцией полномочия Российской Федерации служат основой определения полномочий РФ в области земельной политики, а также управления и распоряжения землями, находящимися в федеральной собственности.

Поскольку единообразное проведение земельной реформы и дальнейшее поддержание установленного земельного режима - обязанность Российской Федерации, то она также должна обеспечивать общегосударственную земельную политику, разрабатывать и реализовывать федеральные программы по использованию и охране земель. В целом к компетенции Российской Федерации относится определение общего порядка государственного управления земельным фондом. Поэтому на уровне Российской Федерации принимаются федеральные законы, обязательные к исполнению всеми субъектами РФ, Российская Федерация устанавливает федеральные органы исполнительной власти, которые от имени Российской Федерации осуществляют государственное управление всеми землями в Российской Федерации, а также осуществляют владение, пользование и распоряжение федеральными землями постольку, поскольку к полномочиям Российской Федерации относится также федеральная государственная собственность и управление ею.

Полномочие по установлению ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков основано на общих положениях Конституции РФ, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36). В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17). Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62).

Те же полномочия Российской Федерации в области ограничения прав собственников, землевладельцев и землепользователей согласуются и с положениями гражданского законодательства, устанавливающего основы законодательного ограничения гражданских прав. Так, согласно ст. 212 ГК РФ особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Законом согласно той же статье определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

В связи с тем, что Российская Федерация осуществляет государственное управление земельным фондом, а также обладает правом собственности на землю, комментируемой статьей за Российской Федерацией закреплены полномочия по установлению правовых основ и порядка разграничения государственной собственности на землю, а также установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд и изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации.

За период времени, когда федеральным законодательством не были закреплены четкие основы разграничения государственной и муниципальной земельной собственности, некоторые субъекты РФ сделали попытку осуществить это своим законодательством. При этом разграничение осуществлялось с нарушением прав Российской Федерации. С принятием ЗК РФ известны полномочия и права Российской Федерации в этой области.

Согласно полномочиям, закрепленным Конституцией за Российской Федерацией (ст. 71, 72, 76 и др.), за ней, помимо перечисленных, закреплены также полномочия по принятию федерального законодательства в области регулирования земельных отношений и контроль за его соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств в области земельных отношений, а также другие известные полномочия: по определению основ землеустройства, ведения земельного кадастра, контроля за соблюдением земельного режима, охрана земель. Ряд этих полномочий, закрепленных в том числе данной статьей, закреплены исключительно за Российской Федерацией, часть осуществляется Российской Федерацией совместно с субъектами РФ на основе ст. 72 Конституции.

7. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

Согласно ст. 72 Конституции земельное законодательство, а также полномочия в области управления и распоряжения природными ресурсами, связанные, в том числе, с использованием земли (природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры и др.), находятся в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации. За субъектами РФ ЗК РФ также закреплены важные полномочия в области земельных отношений.

Предоставление субъекту РФ полномочий в области земельных отношений основано на нескольких важных положениях: земля - это территория, на которой в силу исторических обстоятельств расположен соответствующий субъект РФ, значит, он (субъект РФ) должен иметь определенные права по управлению этими землями. Другой аргумент связан с тем, что Российская Федерация остается государством, занимающим обширные территории, и использование земли от субъекта к субъекту, несмотря на большое количество общих черт и необходимость обеспечения единого территориального, правового и экономического пространства, все же имеет свои особенности. Эти особенности и могут (и должны) быть учтены законодательством субъекта РФ. Так, использование земель, находящихся в области вечной мерзлоты, очевидно, требует иных способов охраны и мелиорации, чем земли степной зоны.

Полномочия, закрепленные статьей 10 ЗК РФ за субъектами РФ, на этом уровне сходны по содержанию с полномочиями, предоставленными Российской Федерации (ст. 9 ЗК РФ).

Исходя из принципа разграничения права государственной собственности на федеральную и субъекта РФ последнему предоставлено право по владению, пользованию и распоряжению землями, находящимися в его собственности, а также право выкупа земельных участков для нужд субъекта. В последнем случае выкуп осуществляется на основе ст. 49 ЗК РФ. Необходимо подчеркнуть, что выкуп может осуществляться из земель, находящихся в муниципальной или собственности граждан (юридических лиц). Федеральные земли субъект РФ выкупать не вправе.

Определение иных полномочий субъекта РФ базируется, прежде всего, на уже упомянутой ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой субъект РФ совместно с Российской Федерацией осуществляет защиту прав и свобод граждан, в том числе при реализации прав на землю; осуществляет природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; обеспечивает организацию и функционирование особо охраняемых природных территорий, а также охрану памятников истории и культуры. Субъект РФ принимает также участие в разграничении государственной земельной собственности в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством. Субъекту РФ принадлежат и иные полномочия в соответствии с ЗК и иными федеральными законами.

Ряд полномочий закреплен за субъектом РФ ЗК и иными федеральными законами.

Еще до принятия ЗК РФ на федеральном законодательном уровне сформировались предпосылки для закрепления основных полномочий по регулированию земельных отношений на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Формирование собственного законодательства субъектами РФ актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые Федерацией, изменились. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений ЗК РФ и ФЗ об обороте сельхозземель установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом. Теперь гораздо чаще принятие той или иной нормы на федеральном уровне или на уровне субъекта РФ оказывается необходимым, поскольку решение проблемы отнесено к конкретному уровню, а значит, на ином уровне решено быть не может.

Обратимся к содержанию основных полномочий субъекта РФ, определенных указанными федеральными законами.

Это, прежде всего, положения, устанавливающие определение земель, находящихся в собственности субъекта РФ; полномочия органа государственной власти субъекта РФ в области управления и распоряжения земельными участками субъекта РФ, устанавливающие порядок предоставления земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду и безвозмездное (срочное пользование); статьи, устанавливающие общие положения об учете земельных участков, контроле за качеством земель, находящихся в собственности субъекта РФ, установлении границ земельных участков. Данные нормы могут быть установлены в законе субъекта РФ с обязательным учетом того, что ведение земельного кадастра, землеустройство, мониторинг как формы государственного управления земельным фондом отнесены к полномочиям Российской Федерации.

Определение порядка выкупа земельных участков сельскохозяйственного назначения и доли в праве на такие земельные участки осуществляется в соответствии с ФЗ об обороте сельхозземель. Субъекту РФ надлежит также установить порядок отказа собственников, пользователей, владельцев от земельных участков в том случае, если земельный участок либо переходит в собственность субъекта РФ, либо находится в собственности субъекта РФ.

ЗК РФ и ФЗ о введении в действие ЗК РФ установлено также, что ряд отношений должны быть урегулированы законами и иными нормативными актами субъекта РФ:

1) об установлении максимальных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность из земель, находящихся в государственной собственности бесплатно;

2) о цене земельных участков из земель поселений под строениями и сооружениями, выкуп которых осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК РФ и ст. 2 ФЗ о введении в действие ЗК РФ;

3) об основах определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта РФ;

4) о документах, в которых может указываться категория земель (помимо установленных федеральными нормативными актами);

5) порядок предоставления служебных наделов и определение категорий работников транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств;

6) порядок предоставления информации о выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

7) установление и прекращение публичного сервитута, а также порядок использования земельного участка, на котором установлен публичный сервитут, как собственниками, землевладельцами и землепользователями, так и лицами, использующими участок в рамках установленного сервитута;

8) об иных (помимо установленных ЗК РФ) основаниях изъятия земельных участков для нужд субъекта РФ;

9) об утверждении региональных программ мониторинга земель;

10) порядок включения земель сельскохозяйственного назначения в перечень особо ценных, использование которых для других целей не допускается;

11) условия предоставления земельных участков гражданам для сенокошения, выпаса скота из земель сельскохозяйственного назначения;

12) порядок утверждения и изменения черты поселений городских и сельских поселений;

13) порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения;

14) порядок уведомления органами исполнительной власти субъекта РФ собственников, землевладельцев и землепользователей об особом режиме использования придорожных полос;

15) порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения;

16) порядок установления иных (помимо предусмотренных федеральными законами) видов земель особо охраняемых территорий;

17) порядок резервирования земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых территорий регионального значения;

18) порядок установления зон охраны объектов культурного наследия, а также порядок их использования.

Blog

Земельное право в вопросах и ответах батычко Вик. Т., 2007 г

Содержание