Geum.ru

Институциональные основы становления социального государства в современной россии

Вид материалаАвтореферат

Содержание


В пятой главе «Социальное государство как фактор развития»
Подобный материал:
1   2   3   4   5
В четвертой главе «Проблемы становления социального государства в современной России» обрисована специфика каждой из составляющих сформировавшейся в России институциональной матрицы (социально-экономической, социально-политической и социокультурной) и показано значение выявленной специфики для перспектив становления полноценного социального государства.

В начале 1990-х макроэкономический сценарий, результатом которого должен был стать экономический подъем и – следом – активная социальная политика, формулировался следующим образом. На первом этапе под лозунгом необходимости срочного накопления средств для модернизации экономики приоритетными были объявлены топливно-сырьевой и финансовый сектора, как сферы, способные быстро осуществить масштабную концентрацию капитала. При этом политика доходов в отношении не занятого в привилегированных отраслях населения исключалась, т.к. «передача труду части ресурсов неизбежно ослабляет капитал». Время для «передачи» должно было наступить на втором этапе, когда крупный капитал, почувствовав потребность в специалистах (из-за страха потерять собственность в конкурентной борьбе), поделится с ними частью доходов. Материально окрепший средний класс должен был придти на рынки товаров и услуг и своим потребительским поведением усилить конкуренцию, а, значит, и спрос на квалифицированный труд в других отраслях. Наконец, долгосрочный экономический рост должен был создать основу для социального государства, дополнительно расширяющего платежеспособный спрос населения социальными трансфертами (третий этап). На все этапы отводились считанные годы.

Однако в полной мере оказался реализованным лишь первый этап сценария – концентрация капитала и собственности в руках новой элиты за счет присвоения доходов от экспорта сырья и масштабного перераспределения средств, так или иначе изымаемых из реального сектора экономики. Второй и третий этапы так и не реализовались, хотя удержание собственности и являлось основной целью финансово-промышленных групп. Препятствием включению механизмов рыночной конкуренции стали особенности институциональной среды, включая «разрешительность» - основной принцип функционирования российского рынка. Так как угроза потери собственности исходила не от конкурентной борьбы, то и отражалась она внерыночными методами. Все это негативно сказалось на численности и специфике формирующегося среднего класса, чьи доходы были в основном «шальными деньгами» безудержно растущих зарплат в не связанных с производством сегментах рынка, доходами от игры на рынке ГКО и т.п. Потребительские запросы этой группы практически полностью удовлетворялись импортом и потому стимулом для отечественной промышленности не служили. Не стал этот средний класс и эффективным внутренним инвестором: у большинства его представителей не оказалось развитой культуры сбережения, те же, кто сберегал, доверяли финансовым институтам тем меньше, чем больше были сбережения.

Тем не менее, после дефолта 1998 г. определенное оживление в реальном секторе все же возникло, но основным фактором экономического подъема стал рост цен на нефть. На этом фоне начали подрастать, хотя и незначительно, доходы населения, вызвав увеличение объемов розничной торговли, реализующей, впрочем, в основном зарубежную продукцию. Однако довольно скоро стало ясно, что кардинальных изменений в структуре российской экономики не предвидится: инвестиционная активность наблюдалась лишь в энергосырьевых отраслях.

Таким образом, сложившаяся в 1990-е годы институциональная среда (незащищенность прав собственности; неадекватность финансово-кредитной системы; дестимулирующий характер налогообложения; отсутствие конкуренции и защиты внутреннего рынка и.т.д.) не претерпела качественных изменений. Теория институциональных изменений вполне убедительно объясняет, почему «институциональный остаток» (термин Д.Норта) складывается не в пользу экономического роста, основанного на научно-промышленном развитии. Институты далеко не всегда создаются для того, чтобы быть социально эффективными, что же касается организаций (здесь - органов власти), то именно институциональные рамки в решающей степени определяют их сущность и развитие, они же, в свою очередь, влияют на процесс изменения институциональных рамок. Так возникает «эффект блокировки», позволяющий институциональной матрице самовоспроизводиться. Закрепление однажды выбранного направления происходит так: первоначальный набор институтов формирует анти-стимулы для продуктивной деятельности, их возрастающая отдача создает заинтересованные группы, они влияют на общество таким образом, что его члены вырабатывают ментальные конструкции, оправдывающие сложившийся порядок вещей. В итоге формируется политика, укрепляющая сложившиеся стимулы и организации.

Действительно, реализация задуманного сценария, вернее, его первой части, не могла не оказать долгосрочного воздействия на весь комплекс общественных отношений. Концентрация экономической власти требовала концентрации в сфере политической, последняя была невозможна без концентрации и монополизации СМИ. И, как показывают наши исследования, выстраиваемые в массовом сознании «ментальные конструкции» вполне соответствовали интересам сил, заинтересованных в поддержании существующих правил игры. Согласно контент-анализу т.н. либеральных СМИ за первое десятилетие реформ, в них доминировал резкий негативизм в отношении государства, противопоставление «сильного государства» рыночной экономике и гражданским свободам, что препятствовало формулированию требований к системе государственной власти. Тема демократического контроля за властью не только не звучала - в период масштабного перераспределения общенациональных ресурсов СМИ резко негативно относились к институтам демократического контроля (парламенту, Счетной палате, Уполномоченному по правам человека и т.п.), представляя их - в отличие от президентско-правительственных структур - некомпетентными и бессильными. С началом радикальных реформ резко изменилось отношение СМИ к участию граждан в политическом процессе: число суждений, поощряющих его, резко снизилось, в то время как число суждений, характеризующих политику, как далекую от жизни большинства сферу, подчеркивающих «аполитичность» как значимую позитивную характеристику представителя «среднего класса», резко возросло. Даже дефолт 1998 г. не стал стимулом к серьезному переосмыслению причин случившегося: усугубив фобии и неприязнь к государству, СМИ не только не актуализировали тему демократического контроля, но и усилили пропаганду дистанцирования от политики и государства. Последние годы не внесли принципиальных коррективов в идейно-информационный контекст. Хотя «сильное государство» перестало быть «жупелом», актуализации темы демократического контроля за властью при этом не происходит. Перестали быть символами «реакционной некомпетентности» парламент и Счетная палата, но лишь потому, что теперь формально или фактически встроены в «вертикаль власти».

Все это не прошло бесследно: наши данные говорят об отсутствии в массовом сознании минимально необходимых представлений о механизмах и институтах демократического контроля, о логических сбоях в отношении сути и предназначения парламента, об уверенности в бесперспективности усилий гражданских ассоциаций, о распространенности представлений о политике, как о нереспектабельной сфере деятельности. И в целом – о непонимании глубинных связей между политической и экономической сферами. В результате обществу удалось навязать представление о политико-экономической концентрации как о продуктивной, приближающей реализацию социально значимых целей. В то время как, по словам Л.Эрхарда, «демократия и свободное хозяйство находятся в такой же логической связи, как диктатура и государственное хозяйство»7.

Причина, по которой российское общество и, в первую очередь, его средние слои, более других заинтересованные в парламентской демократии, допустило деградацию основных демократических институтов, связана с отсутствием к моменту радикального общественного переустройства самостоятельно вызревшей системы взглядов относительно фундаментальных основ социальной рыночной экономики. В такой ситуации массовое сознание оказалось беззащитным перед воздействием взятых под контроль реформаторами и крупным бизнесом СМИ.

Все это возвращает нас к проблеме переноса институтов в иной культурно-исторический контекст. Еще Токвиль указывал на уровень развития общественного сознания, как на основное условие эффективности заимствованных законодательных установлений. В западном обществе тема демократического контроля возникла одновременно с задачей ограничения властного произвола – условия реализации фундаментального интереса средних слоев: сохранения свободы и собственности. Так эта тема рассматривалась Локком, американскими федералистами, позднее - в работах, посвященных кризисам среднего класса.

Вновь вопрос институциональной эффективности актуализировался во второй половине ХХ века в связи с неудачными попытками догоняющей модернизации, и теория институциональной эволюции объяснила различия в функционировании одного и того же набора формальных правил в разных культурно-исторических контекстах наличием воплощенных в обычаях ограничений, искажающих механизмы и практику контроля за соблюдением этих правил. Задолго до Норта, внимание к существованию в обществе огромного запаса неформальных знаний, позволяющих интерпретировать формальные правила, обратил Саймон. Эти, часто не эксплицируемые знания, и составляют то, что Поланьи назвал «молчаливым», т.е. не артикулированным знанием. Совокупность правил вместе со схемами их интерпретации, в том числе социальной онтологией и системой ценностей, и составляет социальную культуру в обществе. На ее детерминирующую роль в возникновении разных последствий при общности формальных правил игры указывал и Ф.Хайек. Важно подчеркнуть, что проблема культурной идентичности не приводит этих признанных авторитетов к отрицанию самой возможности переноса институтов. Она, по их мнению, лишь требует понимания необходимости внесения как в теоретические конструкции, так и в институциональные механизмы соответствующих корректив.

В то же время, еще М.Вебер указывал на социально-политическое устройство западного общества – его рационально разработанное право и управление на основе твердых формальных правил, как на то, без чего может обойтись «авантюристический, спекулятивно-торговый капитализм и политически обусловленный капитализм всевозможных видов»8, но в чем непременно нуждается капитализм производительный. И именно тем, что лишь Запад предоставлял хозяйственной сфере подобное право и подобное управление в требуемой юридической и формальной законченности, Вебер объяснял уникальную инновационную восприимчивость современного западного капитализма. Увы, по всем приметам: от структурных диспропорций до всепроникающей коррупции российский капитализм может быть определен как «авантюристический», порождающий специфическую «рационализацию» условий жизни.

Действительно, в отсутствие целостной системы взглядов относительно социально-экономического фундамента строящегося общества, равно как и поддерживающей его системы институтов, у тяжело переживающего адаптацию населения произошло скорое возрождение архетипов взаимодействия индивида, общества и государства. В результате между государством и населением сложился непродуктивный социальный контракт, предполагающий высокую толерантность населения к неисполнению государством многих из своих функций в обмен на свободу уклонения гражданами от своих обязанностей. Следствием такого «контракта» стали, с одной стороны, масштабная вовлеченность населения в неформальную экономику, а с другой, - чрезвычайные по масштабу злоупотребления власти. При этом государство не раз демонстрировало населению неравноправие сторон, усугубляя недоверие, лежащее в основе этой системы отношений.

Очевидно, что подобный социальный контракт и позитивный прогноз в отношении становления социального государства несовместимы. На протяжении реформ ожидания в отношении его качественного изменения связывались с приходом воспитанного в новых условиях поколения. Однако проведенные автором исследования свидетельствуют о том, что высокая адаптивность поколений, социализировавшихся в условиях «авантюристического капитализма», может скорее стать фактором закрепления и воспроизводства сложившейся непродуктивной институциональной матрицы. Так, большинство студентов старших курсов (52%) сообщили, что поступили в вуз, используя деньги и связи родителей, и сопоставимая доля (54%) заявили, что трудоустроятся с помощью родственников и знакомых, причем заметен сдвиг в сторону желанности занятости - на фоне роста коррупции - в системе государственного управления и, прежде всего, в контролирующих и силовых органах. Около 60% выпускников вузов считают систему карьерного продвижения несправедливой, т.к. она в основном зиждется на лояльности руководству, но не намерены способствовать ее изменению.

Складывающиеся у молодежи представления есть производная комбинации реальной практики и информационного фона. Если в 1990-е годы коррупция интерпретировалась как «необходимая смазка», то в 2000-е деиндустриализация выдавалась за переход к постиндустриальной экономике. Пока трудно судить о том, изменит ли рефлексия наступившего финансово-экономического кризиса сложившиеся в молодежной генерации представления.

В пятой главе «Социальное государство как фактор развития» на основе эмпирических исследований, касающихся социальной стратификации, доступности образования, трудовой мобильности выпускников вузов, показано влияние институционального контекста на перспективы становления экономики знаний и формирования массового среднего класса.

Одним из важнейших индикаторов качества изменений в рамках реформы, целью которой является модернизация общественно-экономической системы, является социальная структура, отражающая доминирующие процессы вертикальной мобильности. В обнародованных в 2008 году планах правительства обозначен ориентир: к 2020 году средний класс должен составлять не менее 70% населения – показатель, характерный для наиболее развитых стран Запада. До кризиса эта страта, по разным оценкам, не превышала трети населения, следовательно, для достижения цели требуется резкий рост восходящей мобильности. А так как значительной части индивидов, обладающих рядом существенных признаков среднего класса, для полноценного вхождения в эту страту не хватает уровня дохода, достижение поставленной цели требует существенного роста доходов населения.

О связи между социальным государством и массовым средним классом говорит опыт западных стран, чья социальная структура приобрела свою эллиптоидную форму во второй половине ХХ века – период расцвета социального государства. Эффект роста средних слоев раскрывается при анализе структуры расходов в этих странах с учетом прямых и косвенных эффектов от госвложений, а также иной, влияющей на уровень благосостояния деятельности государства.

Во-первых, государство адекватно оплачивало труд работников бюджетной сферы: в странах, где наемный труд демонстрирует способность к самоорганизации и солидарности, где существует реальная политическая конкуренция и при этом достигнут общественный консенсус в отношении ценности социально-политической стабильности, необоснованное занижение оплаты труда работников госсектора невозможно. Позитивных изменений в оплате труда работников частного сектора государство добивалось регулированием минимальной заработной платы и расширением прав наемных работников. Во-вторых, государство взяло под особый контроль отрасли, имеющие стратегическое значение для экономики и общества. С помощью различных инструментов (полной или частичной национализации, антимонопольных мер, влияния на решения экспортирующих отраслей, планирования госинвестиций) решались задачи достижения условий макроэкономического оптимума; содержания непривлекательных для бизнеса, но необходимых низкорентабельных или капиталоемких секторов; межотраслевого перераспределения ресурсов; проведения целенаправленной региональной политики; стимулирования инвестиционной деятельности в области НИОКР и т.д. Все это прямо или опосредованно влияло на экономическое развитие и, соответственно, возможности восходящей мобильности. В-третьих, государство экстенсивно развивало социальные сектора, что оказывало динамический эффект на сопряженные с ними производительные отрасли. Таким образом, госрасходы на социальную сферу поддерживали занятость и адекватную оплату труда квалифицированного персонала как непосредственно в социальной сфере, так и в отраслях, обеспечивающих ее функционирование. Кроме того, адекватно финансируемые социальные сектора и, прежде всего, система образования, делали свой вклад в конкурентоспособность национальной экономики с очевидными последствиями для дальнейшей генерации социальных и экономических условий для восходящей мобильности. В-четвертых, государство содействовало росту экономики и сопутствующей восходящей мобильности расширением платежеспособного спроса за счет трансфертов малообеспеченным домохозяйствам. И, наконец, государство принимало на себя полностью или в значительной степени бремя оплаты приемлемых по качеству услуг социального сектора, а также вполне достойного содержания пенсионеров и инвалидов. Таким образом, социальное государство влияло на благосостояние граждан и, соответственно, на формирование социальной структуры путем вмешательства в различные сферы.

С учетом этих соображений рассмотрим перспективы массовой восходящей мобильности в России. Касаясь объема бюджетных ассигнований, выделяемых на социальную сферу, заметим, что их доля и до кризиса была весьма далека от той, что расходуется развитыми странами, в том числе и с учетом приоритетных национальных проектов. Есть основания утверждать, что не станет источником весомых вливаний и ныне преобразованный Стабфонд, поскольку в условиях кризиса порядок аккумулирования и использования средств Резервного фонда и Фонда будущих поколений не позволит направлять значительные средства в социальную сферу. Следовательно, реального поворота в сторону социального государства, принимающего на себя значительную долю социальных расходов и создающего условия для приемлемо оплачиваемой занятости населения в высокотехнологичных отраслях, пока, похоже, не предвидится.

В этих условиях особую роль играют перераспределительные механизмы. Однако в Бюджетном послании 2007 года была подчеркнута нецелесообразность каких-либо существенных изменений в порядке налогообложения доходов физических лиц в долгосрочной перспективе, Бюджетное послание 2009 г. также не содержит предложений относительно изменений порядка налогообложения. Между тем, анализ зарубежного опыта позволил автору произвести расчет налоговой прогрессии, приносящей выигрыш не только абсолютному большинству российских граждан, но и абсолютному большинству предпринимателей и высокооплачиваемых наемных работников, при этом показано, что с ее введением дополнительно решается проблема уклонения от налогов. Что же касается контраргумента - перспективы недобора налогов из-за уклонения представителей верхних децилей, то словами Л.Эрхарда придется сказать: если государство спасует в этой области, можно распрощаться с социальным государством.

Другим барьером на пути становления массового среднего класса является отсутствие адекватной антимонопольной политики, что говорит о том, что реального размежевания крупного капитала и власти пока не происходит. Когда у общества нет ни интенций, ни навыков осуществления демократического контроля, невозможно соотнести реальные социальные вложения бизнеса и преференции, полученные им от государства. В этой ситуации странно было бы ожидать проявлений со стороны бизнеса настоящей социальной ответственности, притом, что возможности влиять на доходы населения у него очень существенны.

Так, подконтрольные крупному бизнесу инфраструктурные отрасли определяют рентабельность российской экономики и делают убыточным и неконкурентоспособным задыхающийся от растущих тарифов и дорогих кредитов несырьевой сектор - с очевидными последствиями для занятого в нем населения. Благодаря отказу от прогрессивной шкалы и налога на наследство, крупный капитал облегчил для себя бремя наполнения бюджета, тем самым предопределив низкий уровень доходов бюджетников и консервацию серьезного недофинансирования социальной сферы. В силу этого бремя оплаты услуг образования, здравоохранения и иных социальных расходов все более перекладывается на население. Следует учитывать и влияние крупного бизнеса на расходы населения: инфраструктурные отрасли влияют на расходы населения через повышение цен на потребительские товары и услуги, связанное с ростом издержек на топливо, высокие проценты по кредитам, торговые наценки и т.д. Нужно иметь в виду и ослабление законодательства, касающегося охраны труда и окружающей среды, позволяющее бизнесу все больше экстернализовать издержки.

Таким образом, в России фундаментальный социальный компромисс, необходимый для становления действительно социального государства, отнюдь не достигнут. Население не обладает той степенью самосознания и самоорганизации, которая позволяла бы оказывать давление на государство, а через него - на крупный бизнес, принуждая последний действовать не узкокорыстно, а в соответствии с долгосрочными интересами большинства граждан. Нет сегодня и факторов глобального характера, аналогичных тем, что в 30-х годах ХХ века стали действенным средством от социального эгоизма у западной политико-экономической элиты.

Создание прочной экономической основы для социального государства требует выравнивания жизненных шансов, в том числе возможности получения качественного высшего образования представителями всех социальных групп, в чем все более утверждается развитый мир, стоящий перед проблемой демографического дисбаланса. Перед Россией же с ее минимальной представленностью на самых перспективных мировых рынках и все большим превращением в нетто-импортера высокотехнологичной продукции стоит гораздо более сложная задача – удержаться от скатывания на периферию мирового развития.

Оценить политику государства в сфере образования возможно, лишь соотнося реализуемые меры и их последствия с глобальными вызовами. Двадцать лет назад вызов состоял в экономическом отставании, угрожающем способности поддерживать статус сверхдержавы. С целью его преодоления было предпринято радикальное общественное переустройство, затронувшее и систему образования. Нововведения в виде вариативности образования; устранения ограничений на получение второго высшего образования; отмены требований идеологического характера к получающим определенные профессии; легитимации негосударственных учебных заведений; платности образования и т.д. отвечали задачам момента. Новая экономическая реальность нуждалась в массе специалистов, ранее либо не востребовавшихся, либо востребовавшихся в радикально меньших масштабах и с более узкими функциями. Множество людей получило возможность скорректировать профессию согласно призванию и способностям, а также требованиям рынка труда. Научно-педагогическое сообщество получило широкие возможности для профессиональной реализации - как с точки зрения занятости, так и творчества. Связанная со знаниями сфера обрела перспективу превращения в мощную отрасль экономики. И, наконец, возник рынок образовательных услуг, расширяющий возможности выбора образовательных учреждений.

Однако, будучи наложены на реальную ситуацию 1990-х годов со значительным снижением платежеспособности населения и катастрофическим недофинансированием системы образования, институциональные изменения, как будто открывавшие новые возможности, породили новые проблемы. Прежде всего - усиление имущественных ограничений в доступе к качественному высшему образованию, которое в значительной степени стало платным, причем серьезных затрат требует само поступление в вуз - как в силу вузовской коррупции, так и в силу резкого разрыва между школьными и вузовскими требованиями. Для жителей отдаленных регионов это усугубляется ростом транспортных тарифов и стоимости жизни в образовательных центрах. Другой проблемой стало резкое снижение качества и даже профанация образования, девальвация вузовского диплома.

Наши данные недвусмысленно говорят о том, что на этапе поступления в хорошие вузы в значительной степени реализуется формула «связи + большие деньги