Институциональные основы становления социального государства в современной россии

Вид материала

Автореферат

Содержание Ii. основное содержание работы Во второй главе «Экономический фундамент социального государства» В третьей главе «Эволюция социального государства»

Подобный материал:

• Профсоюз в управлении системой высшего образования: институциональные основы становления, 795.21kb.
• Профсоюз в управлении системой высшего образования: институциональные основы становления, 803.45kb.
• Концепция программы введение   Вусловиях становления гражданского общества и правового, 371.79kb.
• Ия россиян характеризуется не сформированностью социального статуса, отличается маргинальностью, 131kb.
• Темы курсовых работ по дисциплине «Основы социального страхования» Необходимость формирования, 21.71kb.
• Интеллектуальный потенциал в iii тысячелетии становится эквивалентом мощи государства, 740.46kb.
• Студенческое самоуправление как фактор социализации молодежи в условиях становления, 452.27kb.
• Программа наименование дисциплины Экономическая и финансовая система России Рекомендуется, 260.92kb.
• Рабочей программы учебной дисциплины основы социального государства, 93.2kb.
• Пителинский К. В, 163.32kb.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Теоретико-методологические основы исследования социального государства» социальное государство рассматривается как сложная социально-экономическая конструкция, имеющая свой теоретико-методологический фундамент, особую социально-политическую и морально-этическую логику.

Автором проанализированы социальные реалии предкризисной России и основные подходы к решению социальных проблем, обнаруживаемые в научном дискурсе. Если в отношении необходимости создания эффективной институциональной системы, обеспечивающей преодоление социальных дисфункций, в российском научном сообществе наличествует консенсус, то масштаб, направленность и даже сама возможность ее коренного совершенствования – предмет острых дискуссий между, условно говоря, «позитивистами», акцентирующими внимание на наличии обусловленного сложившейся институциональной матрицей «коридора возможностей», и «нормативистами», указывающими на объективную необходимость качественных изменений в политике государства ввиду заведомой обреченности инерционной, реактивной политики. При этом необходимо отметить, что и у авторов, настаивающих на отношении к социальной политике как к фактору развития, можно встретить суждения, говорящие о том, что социальные расходы воспринимаются как, хотя и необходимое, создающее человеческий потенциал, но все же бремя для экономики, то есть, не учитывается то позитивное влияние, которое бюджетные расходы социального назначения могут оказывать на производительный сектор при продуманной организации социальной сферы.

Анализ институциональных предпосылок становления социального государства проводится автором с опорой на концепцию, предложенную Эспин-Андерсеном в развитие теории фискального кризиса государства² и ставящую социальные расходы в контекст государственной политики в целом. Такой подход позволяет отойти от узкого, изолированного рассмотрения отдельных мер социальной политики и увидеть в государстве субъекта, влияющего на уровень жизни и возможности самореализации граждан через активное и многообразное вмешательство во все сферы, воздействующие на благосостояние населения, а именно, в сферу потребления, перераспределение доходов, региональное развитие, промышленную и кредитно-финансовую политику. Направленность и масштаб подобного государственного вмешательства возможны при условии достижения в рамках капиталистической системы фундаментального социального компромисса.

В работе прослеживается приведшая к достижению подобного компромисса эволюция общественного сознания, в том числе проанализирован историко-культурный контекст, в котором шло осознание западным обществом причин социального несовершенства и выработка решений для его минимизации и преодоления. Особое внимание уделено состоянию национальной экономики в момент, когда западные страны принимались за решительное социальное переустройство, а также срокам, в которые при объективно неблагоприятных стартовых условиях социальные достижения становились зримыми. В этой связи детально исследован, с одной стороны, опыт Швеции и послевоенной Германии, информация о чьих социальных достижениях сыграла важную мобилизующую роль на переломном этапе новейшей российской истории, а с другой - опыт Великобритании и США, где в конце ХХ века реализовывались воспринятые российскими реформаторами идеи неолиберализма.

Анализ исторического и социально-экономического контекста в изученных странах говорит о том, что экономические условия в момент начала строительства социального государства отнюдь не были благоприятными. Напротив, решительный пересмотр принципов социально-экономического устройства рассматривался как способ преодоления пагубных для страны дисфункций, как основа для поступательного движения к социальному и экономическому благополучию. И настойчивое следование общества и власти принципиально новым установкам довольно скоро приносило вполне очевидные плоды.

Определяющую роль в решительном социальном повороте играло не наличие «излишних» ресурсов, а наличие факторов, вынуждающих финансово-промышленный капитал идти на существенный социальный компромисс. Таким фактором в 30-е – 40-е годы ХХ века – период, когда обществом усваивались идеи и закладывались институциональные основы социального государства, был страх собственников крупных состояний перед советским коммунизмом и германским фашизмом на фоне набиравших силу в их странах социальных движений.

Под давлением внешних и внутренних факторов складывалась политическая система, обеспечивающая реальное представительство основных групп интересов на уровне принятия решений, касающихся фундаментальных вопросов социальной организации и их институционализации. Расширение избирательных прав и возможность полноценной реализации политических свобод позволили политическим силам, представляющим наемный труд и мелких собственников, бороться за власть и, обретая ее, осуществлять свои программные цели. Возможность реальной смены власти стала фактором, вынуждающим очередную правящую элиту учитывать настроения более широких масс, а не только делегировавших ее групп интересов. Все это, будучи в совокупности механизмом демократического контроля, обеспечивало, во-первых, достаточную добросовестность власти при распоряжении общественными ресурсами, и, во-вторых, следование властных элит общенациональным интересам.

Во второй главе «Экономический фундамент социального государства» проанализирована экономическая основа социального государства, в том числе, показана диалектическая связь экономического роста и социального развития; прояснены основания выбора системы налогообложения; выявлены институциональные основы функционирования механизма, обеспечивающего солидарное и добросовестное поведение граждан в налоговой сфере.

Экономической основой социального государства является масштабное перераспределение доходов с одновременным стимулированием экономического роста. Осознание глубинной связи между социальной справедливостью (как равенством возможностей) и экономической эффективностью привело к выработке и использованию развитыми государствами арсенала средств, минимизирующих влияние наследуемых ресурсов на доступ к образованию и возможность полноценного обучения (преобладание государственного финансирования на всех ступенях образования, льготное кредитование на образовательные цели, стипендиальная и иная поддержка малообеспеченных студентов и т.д.). Одновременно государство создает условия для экономического развития, востребующего квалифицированный труд: с помощью бюджетных ассигнований, кредитно-финансовых, антимонопольных и иных инструментов поддерживает адекватную вызовам современности отраслевую структуру и конкурентную хозяйственную среду и выступает в отношениях с внешним миром солидарной, национально ориентированной силой, защищающей свои науку, образование, передовое производство.

Имея в качестве основного источника доходов налоги, социальное государство, стремясь поощрять инвестиции, перекладывает бремя финансирования государственных расходов с производителей и инвесторов на индивидов и домохозяйства, используя как прямое, так и косвенное налогообложение. Наиболее важными из прямых налогов являются подоходный налог, налоги на собственность, наследование и дарение. Социальный характер перераспределению придает не только направление значительной части бюджетных средств на социальные нужды, но и использование прогрессивной шкалы, а также полное или частичное освобождение от налогов малоимущих граждан. Чаще всего используется сложная прогрессия с резким возрастанием ставки налога на части дохода, значительно превышающие средние, что позволяет сдвигать налоговое бремя на наиболее высокодоходные группы.

Актуальность темы для современной России потребовала анализа аргументов сторонников и противников прогрессивной шкалы подоходного налогообложения. Современная либеральная критика налоговой прогрессии выстраивается по нескольким направлениям. Во-первых, утверждается, что прогрессивное налогообложение неэффективно, т.к. резко усиливает мотив уклонения. Контраргументами здесь служат как примеры стран с высокими налогами и прогрессией, где масштаб уклонения от налогов не выше, чем в странах с менее высокими налогами, так и данные, касающиеся мотивов уклонения, из которых следует, что большинство готово добросовестно платить налоги при условии, что остальные будут действовать аналогично, причем, неверие в солидарность - гораздо более сильный фактор уклонения, нежели представление о своей неуловимости. Другим важным фактором законопослушности является поддержка гражданами финансируемой за счет налогов деятельности государства и уверенность в том, что и государство выполнит свои обязательства.

Во-вторых, утверждается, что прогрессивная система мешает не столько богатым, сколько стремящимся к богатству, иначе говоря, сковывает экономическую инициативу. Здесь контраргументом служат статистические данные, указывающие на то, что экономика Швеции с ее высокими налогами успешно конкурирует с гораздо более либеральными версиями европейских социальных государств. Более того, высказанные одновременно, эти два аргумента противников прогрессивной шкалы входят в противоречие друг с другом: действительно, либо прогрессия способствует уклонению от налогов и тем самым увеличивает экономическую активность, либо препятствует и ведет к стагнации, что не подтверждается шведской экономикой. На самом деле налоговая прогрессия способствует экономическому росту в силу присущего такой системе двойного эффекта. Снижение/отмена подоходного налога для малообеспеченных граждан стимулирует платежеспособный спрос на массовые товары и услуги. В то же время повышенный налог на высокие доходы совместно с налогом на роскошь содействует сокращению масштабов немедленного потребления, причем эксклюзивных товаров, и тем самым - перенаправлению средств в сферу производства, что дополнительно стимулируется льготным налогообложением научно-производственной сферы. Таким образом, происходит одновременно и создание массового платежеспособного спроса, и стимулирование инвестиций. Кроме того, цель прогрессии не только в увеличении налоговых поступлений, но и в перераспределении, выравнивающем уровень жизни различных слоев населения до приемлемой степени социальной дифференциации.

Что касается факторов, призванных создавать у граждан представление о целесообразности и рациональности добросовестного поведения в налоговой сфере, то, поскольку речь здесь идет о доверии гражданина к согражданам и государству, искать их следует в социально-политической плоскости.

Риск попадания общества в т.н. «социальную ловушку» возникает, если не выполняются три условия, описываемые теорией условного согласия: 1) цели государства считаются справедливыми; 2) процедуры реализации государственной политики считаются справедливыми; 3) существует солидарное распределение бремени расходов на политику государства. То есть, чувство ответственности перед обществом и государством зависит от того, насколько граждане верят в то, что собранные через налоги средства поступают к тому, кому следует; что они не растрачиваются; что и «другие» честно сотрудничают; что государство способно устанавливать соразмерное налогообложение, осуществлять правосудие и воздействовать на тех, кто пытается уклониться от налогов.

Обезопасить общество от попадания в «социальную ловушку» призвана система демократического контроля за властью. Анализ ее функционирования в Швеции позволил выяснить устройство этого механизма и его институтов. Налицо логично выстроенная политическая система с несколькими уровнями, или плоскостями, перекрестного независимого контроля. Во-первых, это конституционное устройство, ограждающее общество от возможных попыток власти нарушать основной закон страны, и, прежде всего, продуманные гарантии реализации политических прав и свобод, обеспечивающие реальную политическую конкуренцию и сменяемость власти, а также формирование органов власти, действительно выражающих волю большинства. Во-вторых, это работающий механизм парламентского контроля, распространяющегося на все сферы деятельности исполнительной власти. В-третьих, это контроль за деятельностью власти со стороны специального независимого представителя граждан (омбудсмена). В-четвертых, это контроль со стороны формируемого специальным образом независимого института внешнего государственного финансового контроля. Все эти институты, каждый своим способом, призваны гарантировать добросовестное и эффективное распоряжение государственными средствами и имуществом ради общего блага. Однако система была бы недостаточно защищена от сбоев без надлежащих механизмов демократического контроля уже не за властью, а за СМИ, поскольку едва ли возможен эффективный контроль за властью, если у нее есть возможность манипулирования общественным сознанием.

Таким образом, вопрос формирования экономической основы социального государства тесно связан с его социально-политической конструкцией – с тем, насколько она позволяет гражданам, во-первых, реально выражать свою волю при формирования власти и тем определять направление социально-экономической политики, и, во вторых, обеспечивает возможность действенного демократического контроля, создающего у граждан уверенность в достаточной добросовестности власти при распоряжении общими ресурсами.

В третьей главе «Эволюция социального государства» исследуются особенности функционирования двух базовых моделей социального государства (селективной и универсальной), основания и долгосрочные последствия выбора той или иной модели. Здесь же анализируется реакция различных стран на кризисы социального государства, и проясняются факторы, обусловливающие доминирующую реакцию. Особое внимание уделено вопросу соотношения масштабности социальных расходов и экономического роста, а также глобализации как новейшему вызову социальному государству.

Сравнительный анализ социальных государств говорит: при в целом высоком уровне социальных расходов они весьма серьезно различаются по доле ВВП, направляемой на социальную сферу, притом, что в 1960-х годах разница была гораздо меньше. Парадоксально, что дивергенция происходит на фоне интенсивной политико-экономической интеграции и интернационализации ценностей. Феномен объясняется изначальным выбором этими странами универсальной либо селективной модели, имеющей свою особую политическую и моральную логику, ведущую к воспроизводству однажды выбранной модели. Как это обычно бывает в социальных науках, отношения между зависимыми и независимыми переменными не односторонние, а двусторонние и диалектические. Небольшая разница в институциональном оформлении системы соцобеспечения на ранних этапах ее становления, сделано это намеренно, из рациональных побуждений, или случайно, может иметь большое значение в гораздо более поздние периоды, в силу того, что фактор, являвшийся изначальной причиной организации системы так, а не иначе, приводит к эффекту, на следующем историческом витке усиливающем исходный фактор. Так возникает положительная обратная связь, в силу которой однажды взятый курс, который может быть как порочным, так и продуктивным, практически невозможно развернуть.

Универсальная модель в силу того, что одной из ее неизбежных черт является тяжелое налоговое бремя, может существовать только, если ее поддерживают средние слои, и потому, что они экономически наиболее чувствительны к работе системы и потому, что от них зависит исход выборов. Делают они это, только если все организовано согласно их интересам: услуги государства доступны и приемлемого качества, и если нет оснований предполагать злоупотреблений с общественными ресурсами. Другое рациональное основание поддержки универсальной модели средними слоями, несмотря на отсутствие у них прямой экономической выгоды, - страховой характер соцобеспечения. В отличие от универсальной, селективная модель до предоставления помощи требует от потенциальных получателей распродать большую часть имущества, при этом помощь оказывается в объеме, достаточном лишь для поддержания минимального уровня жизни. И то и другое впоследствии может усложнить возвращение к нормальной жизни, что и пугает средние слои.

Более чем 70-летняя реализация универсальной модели в скандинавских странах говорит о достижении в них политического альянса между средними и нижними слоями. Это подтверждается и данными опросов: чем сильнее социально-классовая поляризация, тем уже база поддержки универсальной модели.

В то же время, один лишь эгоистический интерес не может объяснить электоральную поддержку универсальной модели. Ведь страшащиеся потери дохода средние и до определенной степени верхние слои могли бы вместо принятия на себя издержек за поддержание нижних слоев организовать себе (на классовой или профессионально-групповой основе) отдельную систему социального страхования и социальных услуг. Раз этого не происходит, значит, существуют и иные, моральные³ мотивы поддержки универсальной модели. И, в силу электоральной важности средних слоев, можно предположить, что именно для них моральный аспект имеет наибольшее значение.

Прояснить моральную логику, лежащую в основе разных моделей, помогает теория условного согласия. Анализ той и другой модели с точки зрения удовлетворения трем условиям справедливости: 1) справедливые цели социальной политики, 2) справедливые процедуры реализации социальной политики; 2) справедливое распределение бремени финансирования социальной политики говорит о следующем. Селективные программы, помогающие лишь «действительно нуждающимся», сложно реализовать так, чтобы и их цели, и процесс реализации представлялись гражданам справедливыми, и это подрывает общественную поддержку социальной политики в целом. Большинство может быть готово поддержать масштабное соцобеспечение, однако постоянные сообщения о бюрократическом произволе, мошенничестве получателей и злоупотреблениях чиновников формируют представления о социальной политике как пустой трате времени и средств. Население с такими представлениями не согласится на более универсальное соцобеспечение: если государство не способно позаботиться о бедных, оно тем более не справится с соцобеспечением всего населения. В универсальной модели таких установок не возникает, т.к. проверки нуждаемости либо не требуется, либо она предельно проста. Простота универсальных программ, возможность организовать их на основе четко прописанных прав граждан, ясность в отношении того, кто и за что отвечает – все это вызывает доверие населения к государству как институту и, следовательно, делает его гораздо более склонным к необходимой для его функционирования солидарности.

При этом достаточно прибегнуть к статистике, чтобы убедиться в том, что универсальная модель с ее комбинацией налогов и социальных трансфертов гораздо лучше справляется с бедностью, чем селективная.

Что касается вопроса о соотношении масштабов социальных расходов и темпов экономического роста, то анализ соответствующей международной статистики говорит о необоснованности используемого в России все годы с начала радикальных реформ аргумента об их негативной связи. На основе авторитетных исследований, проведенных в 1980-х гг. на базе ОЭСР, можно сделать следующие выводы. Во-первых, в тех странах, где дебаты по поводу соцобеспечения и роста были наиболее сильны (Великобритания и США), в действительности не было особенно высокого уровня социальных расходов, то есть идеологии было больше, чем экономического анализа. Во-вторых, корреляционный анализ данных по 20 крупнейшим странам ОЭСР обнаружил лишь очень слабую корреляцию между ростом расходов государства и накоплением капитала. Следовательно, «…трудно возложить вину за низкий экономический рост на социальные расходы, как таковые, в ситуации, когда в странах, расходующих много, наблюдается такой же высокий темп экономического роста, как и в странах, расходующих мало»⁴.

Проблемы с демонстрацией прямой связи между социальными расходами и экономическим ростом инициировали поиск опосредованного влияния. Однако гипотезы о том, что 1) расходы на соцобеспечение отвлекают ресурсы из производительного сектора; и 2) высокий уровень налогообложения подрывает стимулы к труду, также не нашли подтверждения. На самом деле соцобеспечение вполне продуктивно, надо лишь отказаться от простой модели распределения доходов и расходов и анализировать: 1) рынки, поддерживаемые расходами на социальные услуги и социальные трансферты в виде разнообразных пособий и выплат; 2) рабочие места, созданные в самих социальных секторах; 3) рабочие места и рост объемов производства в тех отраслях, которые производят потребительские товары, оборудование и услуги, необходимые для функционирования и развития социальных секторов. Тогда становится очевидным многообразное позитивное влияние, оказываемое социальным государством на производительный сектор. Во-первых, социальные трансферты малообеспеченным есть финансирование потенциального спроса. Во-вторых, масштабные  инвестиции в отрасли социальной сферы оказывают динамический эффект на сопряженные с ними производства⁵, они же поддерживают занятость и адекватную оплату труда работников социальной сферы. И, наконец, именно социальная сфера готовит кадры для производительного сектора. Таким образом, социальное государство отнюдь не истощает ресурсы производительного сектора, скорее наоборот. Критичным же является не масштаб расходов, а характер и организация системы соцобеспечения.

Что же касается гипотезы о пагубном влиянии налогового бремени на трудовую мотивацию, то согласно данным авторитетного межстранового исследования в рамках ОЭСР, а также ряда внутрибританских исследований, уровень налогообложения в целом не оказывает серьезного воздействия на интенсивность трудовых усилий. Таким образом, поиск негативной связи между масштабами соцобеспечения и здоровьем экономики оказывается безуспешным как при попытках найти прямую корреляцию между темпами экономического роста и размером государственных расходов, так и в рамках поиска факторов, опосредованно воздействующих на экономику, таких как ресурсы и стимулы.

И самое главное. Разговор о влиянии социальных расходов на эффективность экономики подразумевает: освобождение бизнеса от излишних социальных повинностей позволит ему создать гораздо «больший пирог», в результате чего и самым бедным группам населения достанется «кусочек» побольше. Такова логика известной либеральной метафоры. Однако и межстрановые сопоставления, и новейший российский опыт периода «тучных лет» говорит о том, что даже если абсолютный размер «кусочка» у наименее обеспеченных групп и увеличивается, вопрос об относительной величине этого кусочка никуда не исчезает. Таким образом, теория о том, что общий экономический рост избавляет общество от бедности - безотносительно действующих в обществе механизмов перераспределения - не подтверждается.

Рассматривая влияние на социальное государство глобализации, следует иметь в виду нынешнее полупериферийное положение России, в силу чего важно учитывать опыт как стран - лидеров глобализации, так и стран – ее объектов.

В отличие от того, что излагает апологетика глобализации, статистика свидетельствует о нарастающей поляризации развитого центра и мировой периферии, связанной с расходящимися ножницами цен на высокотехнологичную продукцию, в производстве которой доминируют развитые страны, и сырьевые товары. Более того, социальные проблемы усугубляются и внутри самого центра.

Противоречие исходных постулатов теории глобализации оптимистичным прогнозам об общемировом выравнивании заметно и в рамках чистой логики. Поддержание экономики и занятости в странах-лидерах требует объема экспортной прибыли, которого можно достичь при условии доступа к ресурсам и рынкам большей части мира. Выполнение же этого условия перекрывает менее развитым и, тем более, получившим крупные займы странам возможность повторить опыт стран-лидеров, ибо масштабный приток промышленного экспорта подавляет их собственную промышленность, не дает достичь положительного торгового баланса и выплатить долги международным финансовым институтам.

В развитых странах глобализация вызывает коррозию общественных и государственных институтов, влияющих на социальный контекст, например, ослабление профсоюзов, обусловленное конкуренцией с рабочей силой стран третьего мира, гораздо ниже оплачиваемой и существенно ограниченной в защите своих прав - такова плата стран периферии за участие в глобализации. И если ранее процесс глобализации затрагивал в странах-лидерах лишь «синие воротнички», то с конца 1990-х - уже и «белые воротнички». Влияние глобализации усугубляется заменой «тейлористско-фордистской» системы новой моделью, делающей отношения работника и фирмы все более персонализированными. Возникающая флексибильность позволяет лучше адаптироваться к новым условиям, но и усиливает зависимость от работодателя.

Глобальный характер экономических субъектов сужает сферу деятельности национальных правительств и подтачивает демократический контроль даже в странах с развитой парламентской традицией. В силу этого удержание транснациональных корпораций в границах исходного государства оказывается весьма проблематичным. России необходимо учитывать этот негативный опыт развитых стран, ибо специфика полупериферийной позиции в том и состоит, что, являясь периферией по отношению к центру, для более отсталых стран полупериферийная страна сама может выступать в качестве центра – со всеми плюсами и минусами этого положения.

Механизм сдерживания социального развития стран периферии связан с тем, что их привлекательность для ТНК зависит от возможности экстернализации издержек. Не случайно основу рекомендаций по привлечению ТНК в слаборазвитые страны составляет акцент на низком уровне оплаты труда и социальных стандартов, нетребовательность экологического законодательства и т.п. Дополнительный импульс к предоставлению требуемых условий создается формированием финансовой задолженности глобальным финансовым институтам. Очевидно, что при наличии серьезной внешней задолженности наибольшим сокращениям подвергаются социальные расходы государственного бюджета. По мере возрастания экономического влияния ТНК увеличивается и политическое, позволяющее добиваться новых преференций. В то же время возможность солидарных действий и самоорганизации как на уровне групп государств, так и на уровне одной социальной общности осложняется в силу формирования в процессе глобализации новой мировой стратификации: при неизменности отрыва периферии от развитых стран структура самой периферии, в том числе внутренняя структура входящих в нее стран, их отдельных регионов и даже городов, начинает представлять систему окружностей со своим центром и периферией.

Таким образом, глобальные структуры монополизируют контроль над экономической и социальной жизнью общества. И хотя издержки от нее ощущают все, наиболее серьезные испытания выпадают на долю тех, кто способен быть лишь объектом глобализации, т.к. в этом случае негативные эффекты практически не компенсируются плюсами от интернационализации экономики.

Сдержать неизбежную в рыночной стихии тенденцию к монополизации может лишь сильное государство, однако политики «не склонны вступать в противоборство с могущественными экономическими игроками, если не выдвигается требований со стороны активного и хорошо организованного гражданского общества»⁶. Таким образом, основным субъектом противостояния оказывается социум. Именно здесь у России оказывается «самое слабое звено»: в силу неспособности общества воздействовать на властные структуры не происходит достаточно последовательного отстаивания интересов российских производителей товаров и услуг и сопряженных с ними науки и образования, несовпадающих с интересами стран-лидеров мировой экономики.