Министерство внутренних дел Российской Федерации Правовой департамент справочные материалы
| Вид материала | Закон |
- Правовой департамент, 376.09kb.
- Министерство внутренних дел россии «лобби-карта» (август 2008), 1985.36kb.
- Министерство внутренних дел российской федерации федеральное государственное образовательное, 335.83kb.
- Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, n 26, ст. 3364, 872.86kb.
- Президента Российской Федерации от 10 ноября 1998 г. N 1333 "Об учреждении геральдического, 52kb.
- Проект Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних, 48.85kb.
- Министерство внутренних дел российской федерации государственная противопожарная служба, 1922.75kb.
- Министерство внутренних дел российской федерации государственная противопожарная служба, 2170.78kb.
- Правила оказания медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, 734.59kb.
- Инструкция об организации служебных командировок сотрудников органов внутренних дел, 682.09kb.
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Правовой департамент
СПРАВОЧНЫЕ МАТЕРИАЛЫ
для разъяснения положений Федерального закона
от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ
«О полиции»
Москва-2011
Настоящие справочные материалы подготовлены для использования в разъяснении основных положений Федерального закона № 3-ФЗ от 7 февраля 2011 года «О полиции» (далее также – «Закон о полиции», «Закон») в целях формирования единообразной эффективной правоприменительной практики, а также безусловного обеспечения в процессе его реализации соблюдения прав и свобод граждан и организаций.
Справочные материалы содержат необходимую информацию для проведения брифингов, научных конференций, круглых столов, пресс-конференций и иных мероприятий по разъяснению положений Федерального закона «О полиции» сотрудникам и ветеранам органов внутренних дел Российской Федерации, общественности и населению.
Кроме того, справочные материалы могут быть использованы при подготовке выступлений руководителей структурных подразделений центрального аппарата МВД России, территориальных органов и учреждений МВД России в средствах массовой информации, при размещении публикаций и материалов в информационно-коммуникационной сети Интернет.
СОДЕРЖАНИЕ
| | История вопроса разработки и принятия Федерального закона «О полиции» | 4 |
| | Исторические истоки формирования полиции в России | 9 |
| | Содержание преобразования милиции в полицию | 12 |
| | Концепция Федерального закона «О полиции» | 17 |
| | Структура Федерального закона «О полиции» | 34 |
| | Ответы на отдельные проблемные вопросы, связанные с реализацией положений Федерального закона «О полиции» | 37 |
| | Рекомендации по разъяснению положений Федерального закона «О полиции» | 42 |
| | Перечень рекомендуемых публикаций | 43 |
1. История вопроса разработки и принятия
Федерального закона «О полиции»
Закон полиции разработан в рамках проводимой реформы МВД России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 года № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Основная цель реформы – выведение системы МВД России на новый более качественный рубеж развития. Для этого реализуется комплекс мер по оптимизации структуры управления, реорганизации системы ведомственного образования, кадрового, тылового и материально-технического обеспечения, а также по решению наиболее острых социальных проблем органов внутренних дел. Одним из ключевых звеньев в системе мер по реформированию органов внутренних дел является собственно формирование российской полиции.
Предпочтительной формой решения накопившихся проблем в правовом регулировании сферы деятельности милиции было выбрано направление не по внесению очередных поправок в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (далее также – Закон «О милиции», Закон о милиции) или изложение его в новой редакции, а разработка и издание нового Закона о полиции.
Современное российское общество требует, прежде всего, высокопрофессионального подхода к защите жизни, здоровья, имущества граждан и их близких. При этом прежняя модель взаимоотношений, основанная на контроле, приоритете государственного принуждения себя исчерпала.
Законом устанавливается более цивилизованная модель отношений полиции и общества, сотрудника полиции и гражданина. К сотруднику полиции предъявляются совершенно новые требования. Граждане также заинтересованы в качественном обновлении работы органов правопорядка. Закон даёт исчерпывающий перечень обязанностей полиции, делает деятельность сотрудника правоохранительных органов более прозрачной для простого гражданина, а для самих сотрудников дает четко очерченную систему законодательных координат.
Возрождение российской полиции предполагает глубокие преобразования, касающиеся ее сущности, обновления содержания ее работы. Создаваемый новый правоохранительный институт должен иметь прочную законодательную основу. Эту задачу решает Закон о полиции. Он создает законодательные основы организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями.
Закон предусматривает комплексное решение задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов, которые существовали в правовом регулировании деятельности милиции. Полиция на современном этапе должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.
При разработке Закона о полиции учитывались принципы и подходы к модернизации России, основные направления преобразований, которые осуществляются в обществе в целом и в правоохранительной сфере в частности, а также достижения науки, положительный отечественный и зарубежный опыт функционирования полицейских институтов.
Для разработки Закона был создан Организационный комитет, в состав которого, помимо руководителей структурных подразделений МВД России, вошли сенаторы Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители других правоохранительных органов и федеральных органов исполнительной власти, члены Общественной палаты, представители научной общественности, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», общественных правозащитных организаций.
Одновременно с работой Организационного комитета в разработке Федерального закона «О полиции» принимали участие члены Экспертного совета МВД России по вопросам нормотворческой деятельности.
В период с апреля по декабрь 2010 года состоялось 5 совместных заседаний Организационного комитета и Экспертного совета, на которых рассматривались как сама концепция и основные положения законопроекта, так и результаты его общественного обсуждения и предложения по его совершенствованию.
Первоначально МВД России осуществляло разработку проекта федерального закона «О милиции», однако при его подготовке было принято решение о необходимости именовать в дальнейшем органы правопорядка полицией.
Важную роль в разработке Федерального закона о полиции сыграла инициатива главы государства по его обсуждению в сети Интернет. В период с 7 августа по 15 сентября 2010 года он был представлен для общественного обсуждения на специально созданной сетевой площадке www.zakonoproekt2010.ru.
Указанный Интернет-ресурс за период обсуждения Закона о полиции посетило более 1,5 миллионов человек. Было получено 33 тысячи откликов, содержащих более 20 тысяч конкретных предложений по совершенствованию законопроекта. При помощи всемирной сети к обсуждению законопроекта подключился широкий круг субъектов: начиная от сотрудников органов внутренних дел и других правоохранительных органов и заканчивая представителями общественности, а также простыми гражданами.
Высказанные мнения и конструктивные предложения граждан имели для разработки закона большое значение. Для обработки этой информации была создана специальная рабочая группа, основу которой составили квалифицированные юристы МВД России.
Уже с начала обсуждения законопроекта из числа участников дискуссии выделились четыре основные группы, наиболее активно обсуждавшие соответствующие статьи законопроекта.
I группа – граждане, обеспокоенные соблюдением гражданских прав и законодательных норм. Именно от них исходило наибольшее количество предложений по обеспечению максимальной прозрачности работы правоохранительных органов. Внимание этой категории участников дискуссии было сосредоточено на статьях законопроекта, регламентирующих принципы деятельности полиции, а также применение полицией отдельных мер государственного принуждения, в том числе физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
II группа – сотрудники правоохранительных органов и члены их семей, обсуждающие социально-экономические проблемы сотрудников полиции, в том числе: оплату труда, медицинское обслуживание, обеспечение жильем, критерии отбора на службу, условия работы, материально-техническое обеспечение и соблюдение трудового законодательства в части продолжительности рабочего времени, оплаты сверхурочных и другие аналогичные вопросы. При этом наиболее эмоциональные и категоричные комментарии к законопроекту по этим темам поступили не столько непосредственно от сотрудников правоохранительных органов, сколько от их близких и членов семей.
III группа – эксперты различного уровня. Это относительно малочисленная группа пользователей, которая, тем не менее, внесла наиболее продуктивный вклад в ход дискуссии. Кроме замечаний и предложений по конкретным статьям законопроекта ими обсуждалась структура законопроекта, оценивалось качество изложения правовых норм, степень точности формулировок. В их оценках рефреном проходило сравнение законопроекта с Законом «О милиции». Комментарии к законопроекту этой группы пользователей затрагивали практически все без исключения разделы законопроекта, но наиболее ощутим их вклад в обсуждение понятия, предназначения и организации деятельности полиции, основных направлений ее деятельности, обязанностей и прав, применения мер государственного принуждения.
IV группа – завсегдатаи блогосферы, не вникавшие в суть законопроекта. К этой группе относится большое число посетителей сайта, пожелавших принять участие в обсуждении реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации, но не сумевших, тем не менее, продвинуться дальше смены наименования «милиция» на «полиция». Именно они главным образом сгенерировали заметный поток «информационного шума» – беспредметных и некомпетентных рассуждений, утопичных по своей сути, не реализуемых на практике предложений и поправок. При отсутствии столь «горячей» новости для обсуждения, как смена наименования, возможно, их вклад в дискуссию мог бы быть более конструктивным. Комментарии к законопроекту этой группы пользователей относятся в основном к статьям 1 и 2 законопроекта.
В целом, несмотря на большое количество комментариев к законопроекту, муссирующих тему смены наименования «милиция» на «полиция», наиболее активными участниками дискуссии стали пользователи, знающие систему внутренних дел изнутри, старающиеся дать экспертную оценку законопроекту и вносящие предложения по его совершенствованию.
По результатам обсуждения поступившие предложения были обобщены в сводной таблице и вошли в аналитический обзор (доклад), опубликованный 23 сентября 2010 г. также на сайте www.zakonoproekt2010.ru.
Итогом такого опыта по общественному обсуждению закона стала его корректировка и появление в нем новых положений. Практически все главы и статьи первоначального проекта в большей или меньшей степени подверглись модернизации, а отдельные положения закона – существенной корректировке. При этом очень важно, и об этом говорил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, что, несмотря на такие многочисленные правки, концепция законопроекта в целом осталась неизменной.
27 октября 2010 года Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым проект федерального закона «О полиции» был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Официальными представителями Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов «О полиции» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции» в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 715-рп были назначены Министр внутренних дел Российской Федерации и статс-секретарь – заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации.
В октябре – ноябре 2010 г. проект федерального закона «О полиции» был рассмотрен и поддержан в 83 законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в 83 высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Комитетом исполнителем при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации был определен Комитет по безопасности. Комитетами соисполнителями по рассмотрению законопроекта определены: Комитет по вопросам местного самоуправления, Комитет по делам Федерации и региональной политике, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, Комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству (протокол № 239). При обсуждении законопроекта в комитетах были получены предложения, направленные на совершенствование отдельных его положений, которые затем нашли свое отражение в поправках, поступивших от субъектов законодательной инициативы.
В первом чтении законопроект был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 10 декабря 2010 года.
В Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности поступило более 600 поправок от различных субъектов законодательной инициативы.
Наибольшее количество поправок поступило от рабочей группы из числа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в составе Г.В. Гудкова, А.Д. Куликова, Б.Л. Резника, А.Г. Аксакова, А.Я. Лебедева, С.П. Горячевой, В.И. Илюхина, А.К. Лугового, А.Е. Хинштейна, а также от депутата Государственной Думы А.М. Макарова.
От депутатов фракции КПРФ (А.А. Андреев, А.В. Корниенко, А.Е. Локоть, С.П. Обухов) поступило более 250 поправок, направленных на изменение наименования «полиция» на «милиция».
Значительная часть поступивших поправок касалась вопросов прохождения службы в полиции и социального обеспечения сотрудников. В связи с тем, что эти поправки не относились к предмету указанного законопроекта, а являются предметом специальных законодательных актов, они были отклонены. В то же время они использовались в ходе работы над соответствующими законопроектами – проектами федеральных законов «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации».
Обсуждение представленных поправок осуществлялось на заседаниях Комитета по безопасности 20 и 24 января 2011 года, а также в ходе проведенных во фракциях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации совещаний.
С учетом состоявшегося обсуждения часть поправок к проекту федерального закона «О полиции» была переработана и уточнена. В итоге Комитетом по безопасности было рекомендовано к принятию на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 144 поправки, к отклонению – 398.
Закон принят во втором и третьем чтении Государственной Думой
28 января 2011 года, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2 февраля 2011 года, подписан Президентом Российской Федерации 7 февраля 2011 года.
Федеральный закон «О полиции» вступил в силу с 1 марта 2011 года.
2. Исторические истоки формирования полиции в России
Формирование полиции в качестве основного органа охраны правопорядка в Российской Федерации имеет давние исторические предпосылки.
В Древнем Риме милиция означала службу солдата-пехотинца. С созданием в государствах Западной Европы постоянных, регулярных вооруженных сил в противоположность им милицией стало именоваться войско, создаваемое только на период войны, то есть ополчение, вооруженный народ. В подобной трактовке понятие «милиция» и сейчас используется в конституциях и законодательстве ряда развитых государств (например, США).
В Российской Федерации милицией названо правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как «полиция». Этот термин произошел от греческого «полис» («город, государство») и на первых порах означал все государственное управление.
Позднее, в новых государствах Европы, после того как государственная власть, преодолев центробежные элементы феодализма, окрепла настолько, что могла расширить свою деятельность дальше заботы об одной лишь внешней безопасности, для деятельности в сфере внутреннего управления в Германии и найден был подходящий термин «полития» или «полиция», в отличие от деятельности той же государственной власти в сфере внешнего управления, то есть политики.
С течением времени объем данного понятия сужался, и вот уже более 100 лет общепринятым является представление о полиции в целом как органе, охраняющем жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность.
В России полиция, с этим названием и как государственная структура, возникла в 1718 г., когда Петр I создал регулярные и военизированные органы власти и управления. Полиция, организуемая на штатных, постоянных началах, должна была должна осуществлять контроль над жизнью и деятельностью жителей страны, а также заниматься многочисленными функциями. Первоначально она была создана лишь в столицах, а в других городах ее задачи выполнялись армейскими чинами. В Санкт-Петербурге была введена должность генерал-полицеймейстера.
С течением времени в России, как и в странах Западной Европы, объем данного понятия сужался, вопросы благоустройства и управления постепенно передавались администрации и вот уже почти полтора века в большинстве стран мира полиция представляет собой специализированный правоохранительный орган, призванным охранять жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность.
На протяжении более полувека, начиная с 60-х годов XIX столетия, в России делались попытки проведения реформы полиции, суть которой заключалась в специализации деятельности полицейских органов.
Полиция просуществовала в России почти 200 лет вплоть до 1917 г. Созданное в ходе февральско-мартовских событий 1917 г. Временное правительство осознавало, насколько низок был авторитет полиции среди населения, и поэтому одним из мероприятий по ее реформированию должна была стать «смена вывески».
К этому времени весьма широкую популярность приобрела ленинская идея так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чиновничество. 17 апреля 1917 г. Временное правительство учредило вместо наружной полиции милицию, децентрализовав прежний аппарат, демократизировав службу в нем, но по сути оставив в стране профессиональную, регулярную полицию.
Созданная Временным правительством после Февральской революции народная милиция в силу негативного отношения населения к царским органам охраны правопорядка вынуждена была функционировать в условиях фактического отсутствия нормативно-правовой базы, необходимого кадрового и материального обеспечения.
Принятый за основу принцип децентрализации милиции привел к образованию множества различных органов на местах и создал необходимые условия для образования альтернативных органов охраны правопорядка и силовых подразделений. При этом отмечалась некоторая преемственность милиции Временного правительства по отношению к царской полиции. В ряде случаев от царской полиции были унаследованы профессиональные кадры, при расследовании преступлений основой продолжало оставаться царское законодательство.
В целях ослабления власти Временного правительства партия большевиков выдвинула лозунг ликвидации созданной им милиции и замены ее «всеобщим вооружением народа», т.е. «действительно народной», как говорил В.И. Ленин, милицией.
В соответствии с Постановлением НКВД РСФСР от 28 октября
(10 ноября) 1917 г. «О рабочей милиции» первые месяцы рабочая милиция, Постановление носило скорее политико-юридический характер, поскольку устанавливало лишь то, что все советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милиции (пункт 1), «рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов» (пункт 2), а «военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием (пункт 3). Ни структура, ни компетенция, ни порядок комплектования милиции в постановлении НКВД не оговаривались, также, как не оговаривалась и судьба милиции Временного правительства.
Первые месяцы рабочая милиция, Красная гвардия действовали как добровольческие отряды.
Но уже в октябре 1918 г. согласно Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей стал придаваться статус государственной структуры, действующей на профессиональной основе.
Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просуществовала в Советском государстве немногим более года, приобретя к концу 1918 г. все необходимые правовые и организационные признаки полиции. Разумеется, к прежнему названию возврата не было, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социалистического государства.
В 90-х годах XX века государства бывшего социалистического лагеря, а также большинство бывших советских республик уже осуществили переименование милиции в полицию. Милиция сохранилась лишь в Украине, республиках Беларусь, Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан.
Фактически и российская милиция с организационно-правовой точки зрения была, по существу, не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией.
До принятия Закона о полиции в России уже выдвигались предложения о необходимости преобразования милиции в полицию, но ни на момент принятия Закона «О милиции», ни в 1993 г., когда была учреждена налоговая полиция, ни в 1999 г., когда в Закон о милиции вносились обширные изменения и дополнения эти предложения поддержки не получили.
Политические и юридические предпосылки переименования российской милиции в полицию связаны с реализацией Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», в котором констатировалось не только то, что они выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения милиции.
3