Финансовый контроль

Вид материала

Учебное пособие

Содержание 3.1. Международная организация высших контрольных 3.2. Регламентация декларацией, принятой в Лиме 3.3. Права высшего контрольного органа, методы контроля, персонал контролеров и международный обмен опытом 3.4. Классификация видов контроля и контрольные Статьи 19-25 3.5. Европейская организация высших контрольных Аудиторские стандарты интосаи 4.2. Основные постулаты и общие стандарты Организация государственного финансового контроля в зарубежных странах 5.1.2. Правовое положение и направления деятельности

Подобный материал:

• Планирование аудита в соответствии с федеральным аудиторским правилом (стандартом)., 21.14kb.
• Финансовый контроль, 457.73kb.
• Конспект предмет Финансы и кредит Тема: Финансовый контроль. Сущность финансового контроля, 115.97kb.
• Конкурсная работа на тему «Муниципальный финансовый контроль в условиях реформирования, 157.96kb.
• Среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования), 1751.93kb.
• Финансовый контроль за целевым и эффективным использованием государственного имущества, 156.35kb.
• Учебный план повышения квалификации по программе «Контроль и надзор в финансово-бюджетной, 21.72kb.
• Примерная тематика курсовых работ (по финансам), 41.48kb.
• Международные оффшорные системы: создание, управление, контроль, 1170.23kb.
• Финансовый анализ в аудите, 1561.43kb.

Г Л А В А 3


ЛИМСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ (1977 г.) МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ВЫСШИХ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ (ИНТОСАИ) – ОСНОВА РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРИНЦИПОВ КОНТРОЛЯ. ЕВРОПЕЙСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШИХ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ (ЕВРОСАИ)


3.1. Международная организация высших контрольных

органов (ИНТОСАИ), ее возникновение и назначение


Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) создана в 1953 г. для изучения и распространения положительного опыта в контрольной практике стран.

Эта организация неправительственная. В ее состав входят контрольные органы 130 государств мира. Через каждые 3 года проводятся конгрессы ИНТОСАИ, издается журнал.

В соответствии с программой деятельности организации проводятся семинары, конференции, осуществляется обмен стажерами. В рамках ИНТОСАИ действует Международный центр развития контроля, главной задачей которого является подготовка, переподготовка контролеров.

На IX Конгрессе, состоявшемся в Лиме в 1977 г., была принята «Лимская декларация руководящих принципов контроля», воплотившихся в других нормативных актах, разрабатываемых самой ИНТОСАИ и ее подразделениями.

В 1984 г. был создан Комитет по ревизионным стандартам (МОВРО). Была проведена большая работа по созданию аудиторских стандартов ИНТОСАИ для госконтроля в 1987-1989 гг.

В марте 1989 г. были окончательно согласованы основные постулаты государственного ревизионного контроля.

Весьма полезным является разработанный и опубликованный ИНТОСАИ в 1989 г. Глоссарий международных терминов контроля.


3.2. Регламентация декларацией, принятой в Лиме,

принципа независимости высших контрольных органов


Декларация содержит семь разделов, названных: I - Общие положения, II - Независимость, III - Отношения с парламентом, правительством и администрацией, IV - Права высшего контрольного органа, V - методы контроля, персонал контролеров, международный обмен опытом, VI - Отчетность, VII - Контрольные полномочия высшего контрольного органа. Все семь разделов поделены на 25 статей, также имеющих свои названия.

Независимость высших контрольных органов определяется ст.5 Декларации в том, что высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, гарантируемую Конституцией страны. Он должен быть независим от проверяемых им организаций.

Независимость высшего контрольного органа непрерывно связана с независимостью его членов (ст.6). Этому способствует процедура назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего контрольного органа и правила их продвижения по службе.

Финансовая независимость высших контрольных органов (ст.7) определяется выделением из национального бюджета сред-ств для их содержания и самостоятельного расходования.

Взаимоотношения с парламентом, правительством и администрацией определены ст. 8 и 9 Декларации также с позиции независимости высшего контрольного органа.


3.3. Права высшего контрольного органа, методы контроля, персонал контролеров и международный обмен опытом


Статья 10 Декларации определяет права расследования: доступ ко всей документации, относящейся к управлению финансами и материальными средствами; определение места проверки (на объекте или в офисе контрольного органа); установление сроков предоставления необходимой документации (в соответствии с законом или по инициативе контрольного органа).

Статья 11 определяет правила выполнения выводов высшего контрольного органа.

Статья 12 констатирует, что высшие контрольные органы в важных случаях могут оказывать услуги парламенту и администрации в проведении экспертиз проекта законов и других постановлений, относящихся к финансовым вопросам. Вопросы финансовой отчетности в стране тоже согласуются с высшим контрольным органом.

Статья 13 повествует о методах проверки: использование утвержденной программы самим контрольным органом (т.е. планирование его работы); применение метода выборочной проверки или по разработанным моделям проверочных действий; использование памятки и инструкции о проведении внутренних проверок.

Статья 14 содержит требования к уровню подготовки персонала высшего контрольного органа, деловым и моральным качествам, оплате труда, возможности привлечения экспертов со стороны.

Статья 15 информирует, что выполнение международного обмена опытом осуществляется путем созыва конгресса, семинаров, совещаний (с участием подразделений ООН), изданием специального журнала.


3.4. Классификация видов контроля и контрольные

полномочия высших контрольных органов


В разделе «Общие положения» дана классификация и приведены характеристики каждого вида контроля, к которым Декларация относит: предварительный контроль и контроль по факту; внутренний и внешний контроль; формальный контроль и контроль исполнения (ст. 2,3 и 4).

Статья 18 повествует, что Конституция должна определять контрольные полномочия высшего контрольного органа над управлением государственными финансами. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа.

Статьи 19-25 определяют контроль государственных органов и других организаций, находящихся за границей; контроль за уплатой налогов; за расходами по государственным контрактам; за расходами на оборудование по электронной обработке данных; за деятельностью промышленных и коммерческих предприятий с государственным участием; за организациями, субсидируемыми государством; за международными и многонациональными организациями, расходы которых покрываются за счет взносов стран-членов.

Статьи 16 и 17 содержат правила составления отчетности о деятельности высшего контрольного органа, представление ее парламенту и публикации.


3.5. Европейская организация высших контрольных

органов (ЕВРОСАИ)


В ноябре 1990 г. представители высших контрольных органов 32 европейских государств (т.е. все, кроме Лихтенштейна) собрались в Мадриде для учреждения международной организации высших контрольных органов континента.

Основываясь на целях и принципах развития сотрудничества государств с различными политическими, экономическими и социальными системами, провозглашенных ООН, участники конференции и I Конгресса обстоятельно рассмотрели вопросы, связанные с расширением контактов высших контрольных органов стран Европы. В этой связи были определены формы сотрудничества государственных контрольных органов, состоялся обмен опы-том по вопросам совершенствования их деятельности в современных условиях. Учредительная конференция выработала и приняла Устав ЕВРОСАИ.

Большую работу по подготовке I Конгресса контрольных органов европейских стран провела Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). Впервые по ее приглашению в подготовительных мероприятиях, касающихся создания ЕВРОСАИ, приняла участие советская сторона в лице Комитета народного контроля СССР.

Образование европейской организации контрольных органов открывает для всех стран широкие возможности в области совершенствования финансово-бюджетного контроля, бухгалтерского учета и отчетности в государственном секторе. Для этого она зафиксировала в своем Уставе следующие цели:

• способствовать углублению взаимопонимания и расширению профессиональной и технической кооперации между органами-членами ЕВРОСАИ и всеми остальными региональными группами ИНТОСАИ путем обмена идеями и опытом в области государственных финансов;
  
• поддерживать связи с национальными и международными органами, которые специализируются на изучении факторов, влияющих на контроль за государственными доходами и расходами;
  
• постоянно информировать всех членов ЕВРОСАИ как о всех изменениях в законодательствах каждого государства, связанных с областью контроля, так и об организации и функционировании соответствующих органов;
  
• способствовать теоретическому и практическому изучению всех проблем и задач, связанных с контролем;
  
• сотрудничать в обмене представляющими интерес техникой и методами обучения, а также поощрять проведение семинаров и курсов повышения квалификации для всех служащих органов-членов ЕВРОСАИ, равно как и всех институтов-членов ИНТОСАИ;
  
• способствовать и благоприятствовать обмену информацией и документацией между членами ЕВРОСАИ, а также распространению публикаций на входящие в их компетенцию темы;
  
• стимулировать создание центров, институтов и университетских кафедр, специализирующихся по тематике контроля за государственными доходами и расходами;
  
• способствовать внедрению в повседневную практику всех выводов и рекомендаций, принятых на конгрессах ЕВРОСАИ;
  
• обеспечить унификацию терминологии в области государственного контроля;
  
• осуществлять все мероприятия, способствующие достижению лучшего понимания всех задач и проблем, связанных с государственным контролем.
  

Участники учредительной конференции единодушно приняли принципы, которыми будет руководствоваться ЕВРОСАИ. Они провозглашают равенство всех высших контрольных органов, право на свободное вступление и выход, уважение к правовым нормам, в соответствии с которыми действует каждый высший контрольный орган, являющийся членом ЕВРОСАИ. Ее Уставом определены официальные рабочие языки организации - английский, испанский, немецкий, русский и французский.

Состоявшийся после учредительной конференции I Конгресс решил ряд организационных вопросов. Был утвержден Совет управляющих ЕВРОСАИ.

Конгресс отметил, что значимость ЕВРОСАИ будет возрастать, если эта организация станет активно развивать сотрудничество между контрольными органами европейских стран в целях улучшения качества организации контрольной работы и, прежде всего, в сфере обеспечения контроля за экономным, продуктивным и эффективным использованием государственных финансовых средств.

В качестве первого и главного направления развития связей члены ЕВРОСАИ отметили значимость расширения регионального сотрудничества, в рамках которого можно было бы осущест-влять мероприятия, представляющие общий интерес для групп стран.

Вторым направлением развития связей определено установление прочных и надежных двусторонних контактов контрольных органов.

Среди вопросов деятельности ЕВРОСАИ выделяются приоритетные формы обмена опытом контрольной работы.

Отмечена необходимость в том, чтобы в деле распространения прогрессивных форм контроля одно из ведущих мест занимали подготовка и переподготовка кадров.

В современных условиях деятельность контрольных органов подвергается влиянию ряда факторов.

Во-первых, общими для работы контрольных органов европейских стран оказались проблемы, связанные с изменениями функций самих государств по отношению к собственности.

Ныне почти все контрольные системы вынуждены заниматься контролем за приватизацией государственной собственности, так как правительства стран постоянно осуществляют продажи государственных корпораций и имущества.

Во-вторых,общими для многих контрольных органов стран Европы стали проблемы, вызванные децентрализацией управления, которые связаны с реформой государственной администрации. На Востоке Европы реформы ведут к кардинальным реорганизациям правительств.

Таким образом, внимательный выбор области контроля, применение хорошо зарекомендовавших себя методов проверок, предварительное и всестороннее изучение объекта, перспективное и гибкое текущее планирование являются важными инструментами в определении объекта контроля, повышения его эффективности.


Г Л А В А 4


АУДИТОРСКИЕ СТАНДАРТЫ ИНТОСАИ

ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ


4.1. Международная организация высших ревизионных

органов - инициатор разработки аудиторских стандартов

для госконтроля


В мае 1984 г. с целью выработки рекомендаций и программы проекта для ревизионных стандартов ИНТОСАИ был создан Комитет по ревизионным стандартам.

План работы Комитета был представлен на рассмотрение Правления ИНТОСАИ и одобрен на Сиднейском совещании в марте 1985 г.

Этот план предусматривал создание четырех исследовательских групп по направлениям:

• первая группа, включающая представителей от США (координатор), Коста-Рики и Филиппин, занималась «Основными постулатами государственного ревизионного контроля».
  
• вторая группа, в которую вошли представители Австралии (координатор) и Аргентины, разрабатывала «Основные стандарты государственного ревизионного контроля».
  
• третья группа, состоящая из представителей Швеции (координатор) и Японии занималась «Рабочими стандартами государственного ревизионного контроля».
  
• в задачу четвертой группы входила разработка «Стандартов отчетности государственного ревизионного контроля».
  

В мае 1987 г. на совещании Правления в Вене проекты отдельных групп были одобрены.

В июне 1987 г. в Лондоне в течение пяти дней работала группа экспертов Комитета и объединила варианты четырех групп в общий проект документа по стандартам, включая словарь терминологии.

На проходившей в Берлине 31-й встрече членов Правления ИНТОСАИ в марте 1989 г. был согласован окончательный документ по стандартам.


4.2. Основные постулаты и общие стандарты

государственного ревизионного контроля


Словарь терминологии расшифровывает слово постулаты как “закономерности, логические принципы и необходимые условия, представляющие общую основу ревизионных стандартов”.

Основные постулаты определяют следующие понятия: соответствие стандартам, беспристрастность суждений, общественная подотчетность, ответственность руководителя, доступность стандартов, согласованность стандартов, средства внутреннего контроля, доступ к информации, контроль деятельности, улучшение техники ревизии, столкновение интересов.

В словаре терминологии также дано следующее толкование постулата «общественная подотчетность». Это - обязанность лиц и организаций, в том числе общественных предприятий и корпораций, которым вверены общественные средства, отчитываться о выполнении возложенных на них задач.

В составе общих стандартов в государственном контроле изложены положения, определяющие:

• независимость ревизоров и высших ревизионных органов (ВРО) от органов законодательной власти (п.50-54), исполнительной власти (п.55-65) и ревизуемой единицы (п.66-71);
  

• компетентность ВРО и ревизоров (аудиторов), в соответствии с п.73-76;
  
• должностное внимание в части объективного отношения к обнаруженным недостаткам (п.78-79), в части принятия решения о приглашении для ревизии специалистов со стороны (п.81-83), в части неразглашения конфиденциальной информации (п. 84);
  
• другие общие стандарты (п.85-112) и требования к квалификации персонала ВРО, критерии оценки работы сотрудников, необходимость разработки инструкций и наставлений по проведению ревизионных материалов, осуществление надзора за проведением ревизий, оценку эффекта ревизии и гарантию качества ревизионной работы.
  

Рабочие стандарты ревизионного контроля pегламенти-руют:

• порядок планирования и подготовки ревизий (п. 117-119);
  
• надзор и проверку за работой состава ревизоров (п. 120-123);
  
• изучение и оценку средств внутреннего контроля (п. 124-127);
  
• ревизионные (сведения) доказательства (п.128-133);
  
• анализ финансовых документов (п.134-136).
  

Стандарты отчетности и словарь. Общие правила по «предоставлению отчета» о результате проведения финансовой ревизии регламентируются п.137-143.


Примерная схема отчетной формы (п.144) включает:

• заголовок;
  
• подпись и дату;
  
• цели и масштаб;
  
• полноту;
  
• адресат;
  
• предмет ревизии;
  
• законную основу;
  
• соответствие стандартам;
  
• своевременность.
  

Стандартные форматы выводов (п. 145-154):

• безоговорочный вывод;
  
• моменты, заслуживающие внимания, ограниченный вывод;
  
• неблагоприятный вывод;
  
• отказ от вывода.
  

Стандартные правила о содержании отчетов о ревизии хозяйственной деятельности, возможность наличия в них дискуссионных элементов, гибкость и осторожность в действиях аудитора отражены в п.155-160.

Небольшой словарь, разъясняющий содержание терминов, встречающихся в тексте самих стандартов, помещен в конце изложенных стандартов.


Г Л А В А 5


ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ


5.1. Организация государственного финансового

контроля в США и Канаде

1. Главное контрольное управление (ГКУ) США - орган Конгресса США, оказывающий помощь Конгрессу в его
   

законодательной и контрольной деятельности


История существования ГКУ насчитывает 79 лет. Его возглавляет Генеральный контролер США, избираемый на срок 15 лет. Штаты ГКУ насчитывают 5100 служащих.

Поддержка Конгресса является основной обязанностью ГКУ. Она реализуется путем предоставления Конгрессу разнообразных услуг, самой важной из которых является проведение ревизий, проверок и оценок (обзоров) реализации федеральных программ и деятельности федеральных органов.

Свои обзоры и проверки ГКУ выполняет в соответствии с поручениями Конгресса, председателей комитетов Конгресса, членов меньшинства в Конгрессе и даже по просьбе отдельных членов Конгресса.

Конечно, ГКУ выполняет обзоры и проверки в соответствии с законодательными обязанностями, т.е. независимые от заказов со стороны Конгресса.

Успешная работа ГКУ обусловлена его ведомственной культурой, высоким методологическим потенциалом и специальными знаниями его персонала. Десятки инженеров, экономистов, социологов, психологов, биохимиков, геологов, специалистов по статистике и компьютерам трудятся здесь вместе с финансистами и юристами, которые составляют костяк Управления.

Основными областями осуществления контроля ГКУ являются: бухгалтерский учет, финансы, сельское хозяйство, здравоохранение, жилищное строительство, оборона, страхование дохода, энергия, окружающая среда, транспорт, международная деятельность, служба в армии, межправительственные дела, налоги, управление информацией.

ГКУ также дает ответы на следующие важнейшие вопросы:

• выполняются ли правительственные программы в соответствии с существующими законодательными актами и достоверны ли данные, представляемые Конгрессу о ходе выполнения этих программ?
  
• существуют ли возможности для предотвращения потерь и не- производительных расходов государственных средств?
  
• правильно ли расходуются государственные средства и аккуратно ли ведется учет расходов?
  
• достигают ли программы желаемых результатов?
  
• необходимы ли изменения в политике и практической деятель- ности правительства?
  
• имеются ли пути достижения целей программ с меньшими затратами?
  
• какие возникающие проблемы должен рассматривать Конгресс?
  

Как видно, круг забот ГКУ шире, чем только государственный финансовый контроль. Они распространяются и на административную, и на политическую сферы деятельности Конгресса.

Основой надежности работы ГКУ является высокий профессионализм. Почти половина сотрудников ГКУ имеют высшее образование и около 10% имеют ученую степень. Они являются членами профессиональных обществ, следят за новинками по своей специальности и многие публикуются в профессиональных журналах.

Работа аппарата ГКУ организована таким образом, что позволяет сотрудникам концентрировать свои усилия на конкретных вопросах, в которых они имеют высокий уровень компетентности. Когда выполнение отдельных заданий требует специальных знаний, привлекаются эксперты со стороны в помощь штатным работникам.

Цель ГКУ - удовлетворить потребности Конгресса путем проведения проверок, ревизий, оценок, которые являются полезными, объективными, аккуратными, т.е. выполняются качественно и проводятся всякий раз, когда это необходимо. Эта цель реализуется путем использования высоких профессиональных стандартов контрольной работы.

Требования к работе сотрудников ГКУ заключаются в том, что она должна быть высококвалифицированна, не должна быть подвержена постороннему влиянию, опираться на достоверный фактический материал. Наиболее важным требованием к работе сотрудников ГКУ является независимость.

ГКУ организует брифинги и консультации для членов Конгресса, направляет им письменные доклады. Эти доклады различаются по форме и содержанию в зависимости от сложности поручения. Отчеты по результатам проверок должны быть своевременны, аккуратны и объективны.

Генеральный контролер США ежегодно направляет Конгрессу отчет о работе ГКУ за год. Этот доклад открыт для общественности и средств массовой информации. Кроме того, ежегодно публикуется доклад о рекомендациях, которые были даны ГКУ по результатам проведенных им проверок и не были одобрены.


5.1.2. Правовое положение и направления деятельности

Генерального ревизора Канады, его основные функции


Пост Генерального ревизора Канады был учрежден в

1878 г. по решению парламента с целью «освобождения ревизии государственных счетов от любого вмешательства со стороны администрации».

В 1931 г. произошло разделение функций между Генеральным ревизором и Генеральным контролером. Первый должен проводить ревизию государственных счетов, второй, подотчетный казначейству - выдавать разрешения на государственные платежи.

В 1977 г. был принят закон о Генеральном ревизоре Канады, согласно которому его функции были значительно расширены.

Основной обязанностью Генерального ревизора и его аппарата является проверка государственных счетов Канады. О результатах своей работы за год Генеральный ревизор представляет доклад парламенту.

Аппарат Генерального ревизора состоит из двух основных подразделений: отдела контрольных операций и отдела профессиональных и административных услуг. Общая численность аппарата - 620 человек, 470 из них - в отделе контрольных операций и 150 - в отделе профессиональных и административных услуг.

В составе отдела контрольных операций 12 групп, которые занимаются как проверками в закрепленных за ними ведомствах, так и отдельными функциональными вопросами, такими как капитальные проекты, компьютерный контроль, специальные исследования, экономические исследования, планирование и отчетность, эффективность программ и т.д.

Каждую группу возглавляет помощник Генерального ревизора. Непосредственное руководство работой групп осуществляется двумя заместителями Генерального ревизора. На этот отдел возложена ответственность за непосредственное проведение всей контрольной работы, которая возлагается на ведомство.

Офис Генерального контролера Канады, учрежденный в 1978 г., является органом финансового контроля в правительстве Канады. Он подчиняется непосредственно президенту Казначейства Канады и занимается вопросами управления финансовыми ресурсами, внутренней ревизией и оценкой программ.

В аппарате Генерального контролера Канады занято 180 человек. Годовой бюджет офиса составляет 17 млн долларов. В нем созданы четыре основных подразделения:

• финансово-административная информация и системы;
  
• учетная и калькуляционная политика;
  
• ревизионный контроль;
  
• оценка программ.