Финансовый контроль
| Вид материала | Учебное пособие |
- Планирование аудита в соответствии с федеральным аудиторским правилом (стандартом)., 21.14kb.
- Финансовый контроль, 457.73kb.
- Конспект предмет Финансы и кредит Тема: Финансовый контроль. Сущность финансового контроля, 115.97kb.
- Конкурсная работа на тему «Муниципальный финансовый контроль в условиях реформирования, 157.96kb.
- Среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования), 1751.93kb.
- Финансовый контроль за целевым и эффективным использованием государственного имущества, 156.35kb.
- Учебный план повышения квалификации по программе «Контроль и надзор в финансово-бюджетной, 21.72kb.
- Примерная тематика курсовых работ (по финансам), 41.48kb.
- Международные оффшорные системы: создание, управление, контроль, 1170.23kb.
- Финансовый анализ в аудите, 1561.43kb.
А.П. Зудилин, Ф.Н. Ахмедов
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
Москва
Издательство Российского университета дружбы народов
2000
ББК 65.05 У т в е р ж д е н о
3 - 92 РИС Ученого совета
Российского университета
дружбы народов
Р е ц е н з е н т ы:
доктор экономических наук, профессор Ю.М. Осипов
кандидат экономических наук, профессор В.С. Карагод
Зудилин А.П., Ахмедов Ф.Н.
Финансовый контроль: Учеб. пособие. - М.: Изд-во РУДН,
2000. - 124 с.
ISBN 5-209-01047-3
Рассматриваются вопросы, раскрывающие понятие и сущность государственного и независимого финансового контроля (аудита), законодательную регламентацию их функционирования в условиях рыночной экономики. Анализируется зарубежный опыт организации государственного финансового контроля и аудита как одного из видов большого бизнеса и формы его функционирования за рубежом и в России.
Учебное пособие адресовано студентам-экономистам, практическим работникам (бухгалтерам и аудиторам), а также широкому кругу лиц, интересующихся проблемами финансового контроля.
Подготовлено на кафедре статистики и финансов.
ISBN 5-209-01047-3 ББК 65.05
С Издательство Российского университета дружбы народов, 2000 г
С А.П. Зудилин, Ф.Н. Ахмедов, 2000 г.
О Г Л А В Л Е Н И Е
Введение...................…….….............................................. 8
Глава 1. Финансовый контроль - важнейший инструмент управ-
ления экономикой.................……………….......................……... 9
1.1. Определение и задачи финансового контроля.......… 9
1.2. Понятие предварительного и последующего финан-
сового контроля…………………………………………………… 10
1.3. Виды финансового контроля..................................…. 10
Глава 2. Сущность и назначение государственного контроля… 12
2.1.Необходимость контролирования поступления и рас-
хода финансовых средств публичного хозяйства в рамках конс-
титуционного государства..……………………………….….….. 12
2.2. Задачи и функции государственного финансового
контроля..............…………………………………………………. 13
2.3. Основные требования, предъявляемые к государст-
венному финансовому контролю..............................…………... 13
Глава 3. Лимская декларация (1977 г.) Международной органи-
зации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) - основа рег-
ламентации принципов контроля. Европейская организация
высших контрольных органов (ЕВРОСАИ)……………………. 16
3.1. Международная организация высших контрольных
органов (ИНТОСАИ), ее возникновение и назначение………. 16
3.2. Регламентация декларацией, принятой в Лиме, прин-
ципа независимости высших контрольных органов.........……… 17
3.3. Права высшего контрольного органа, методы кон-
троля, персонал контролеров и международный обмен опытом 17
3.4. Классификация видов контроля и контрольные пол-
номочия высших контрольных органов….……………………… 18
3.5. Европейская организация высших контрольных ор-
ганов (ЕВРОСАИ)…..…………………………………………….. 19
Глава 4. Аудиторские стандарты ИНТОСАИ для государствен-
ного контроля …………………………………………………….. 22
4.1. Международная организация высших ревизионных
органов - инициатор разработки аудиторских стандартов для
госконтроля...…………………...…………………………………. 22
4.2. Основные постулаты и общие стандарты государст-
венного ревизионного контроля…................................…………. 23
Глава 5. Организация государственного финансового контроля
в зарубежных странах.......................................…………………... 26
5.1. Организация государственного финансового конт-
роля в США и Канаде...........……………………………………… 26
5.1.1. Главное контрольное управление (ГКУ) США –
орган Конгресса США, оказывающий помощь Конгрессу в его
законодательной и контрольной деятельности.......……………. 26
5.1.2. Правовое положение и направления деятельности
Генерального ревизора Канады, его основные функции..……... 28
5.2. Организация государственного финансового конт-
роля в Англии и ФРГ.............………………..…………………… 30
5.2.1. Национальный ревизионный совет Великобрита-
нии (НРС) и его функции................................................................ 30
5.2.2. Роль бюджетного комитета бундестага ФРГ в осу-
ществлении контрольных функций в отношении правительства,
Федеральная счетная палата (ФСП) и другие контрольно-реви-
зионные органы.................……………...............…………………. 31
5.3. Государственный финансовый контроль во Франции 35
5.4. Система государственного финансового контроля в
Японии ……................…………………...………………………… 39
Глава 6. Становление государственного финансового контроля в
России и его современное состояние…......................…………… 43
6.1. Манифест от 28 января 1811г. об учреждении в Рос-
сии Главного управления ревизии государственных счетов.........43
6.2. Организация и функции ведомства «Государствен-
ный контроль» в соответствии с Законом от 28 апреля 1892 г. ...44
6.3. Министерство Государственного контроля СССР и
его функции в 1940 –1957 гг……………………………………… 48
6.4. Организация государственного финансового конт-
роля в современной России……………………..………………… 48
Глава 7. Специфические способы и приемы, используемые в
контрольно-ревизионной работе ............................................….... 54
7.1. Классификация способов и приемов, используемых
в контрольно-ревизионной работе ................................................. 54
7.2. Наиболее распространенные приемы ревизионных
действий ...............………………………………………………... 56
Глава 8. Действия контролеров - ревизоров в процессе провер-
ки исполнения приходной и расходной частей государственно-
го бюджета и бюджетов административных структур ..........…. 57
8.1. Государственный бюджет - основной документ, рег-
ламентирующий доходы и расходы государственной казны…. 57
8.2. Бюджетная классификация, счета и контроль отчет-
ности о кассовом исполнении государственного бюджета, запи-
сей на счетах и первичной документации…….…………………. 58
Глава 9. Документальное оформление результатов проведения
финансового контроля в соответствии со стандартами ИНТОСАИ для госконтроля .....………………………………….…………….. 60
9.1. Общие принципы «представления отчета» контроле-
ром (аудитором) ….……………………………………………….. 60
9.2.Стандартные требования к форме отчета контролера
(ревизора) .........…………………….………..……………………. 61
9.3.Возможные варианты выводов контролера ..........….. 62
Глава 10. Независимый финансовый контроль - аудит. Особен-
ности и назначение аудита ...............................................………... 64
10.1. Аудит, его определение и сущность .....................… 64
10.2. Исторические и законодательные предпосылки ау-
дирования бухгалтерской отчетности ...................................…… 65
10.3. Определение аудита как научной дисциплины ...… 67
10.4. Функции и виды аудита .........................................… 69
Глава 11. Метод и этика аудита .......................................………... 72
11.1. Определение методического подхода к проведению
аудирования с позиций требований общепринятых и междуна-
родных стандартов ……..………………………….............………. 72
11.2. Этика аудиторской деятельности.…........................... 74
11.З. Обязанности и права аудитора ........…....................... 76
11.4. Понятие аудиторского риска ...............…................... 77
Глава12. Организационные формы аудита за рубежом и в России 79
12.1. Аудиторские службы в различных странах - один из
видов большого бизнеса…………………………………………….79
12.2. Принципы формирования аудиторских фирм в
США, Латинской Америке и Западной Европе .......................... 81
12.3. Особенности организации аудита в условиях функ-
ционирования транснациональных компаний ....................……. 82
12.4. Организационные формы развития и функциониро-
вания аудиторских фирм в России …………….............. .......…. 83
Глава 13. Последовательность проведения аудирования клиен-
тов аудиторских фирм ............................…………………..…….. 85
13.1. Клиентура аудиторских фирм, функционирующих
в России, и правовое регулирование их взаимоотношений……. 85
13.2. Содержание договора подряда на аудит ...........…... 86
13.З. Общая схема процесса аудита ...........................…… 89
Глава 14. Методические способы и приемы получения доказа-
тельств при аудировании .............................................…………... 92
14.1. Понятие аудиторских свидетельств (доказательств),
их классификация и методологические приемы, применяемые
при этом .....…………………………………………………………92
14.2. Назначение и методика приемов инспектирования
и наблюдения ..... ………………………………………………… 94
14.3. Значение приема «запрос-подтверждение».......…... 96
14.4. Счетная проверка и проверка увязки обобщающих
учетных документов и отчетных форм ………………............... 96
14.5. Аналитическая проверка и ее применение на всех
стадиях аудита .......……………………………………………..… 98
14.6. Особенности инспектирования аудиторами России
своих клиентов, функционирующих в условиях становления и
развития рыночной экономики.............…………………………... 99
Глава 15. Аудиторские процедуры подтверждения достовернос-
ти внешней бухгалтерской отчетности..….............………………100
15.1. Источники информации о финансово – хозяйствен-
ной деятельности экономического субъекта при осуществлении
аудиторской проверки ……………......………………………… 100
15.2. Круг хозяйственных операций экономического субъ-
екта, подлежащий аудированию в целях подтверждения досто-
верности внешней бухгалтерской отчетности ………………… .103
15.3. Влияние на конечный результат деятельности эко-
номического субъекта объявленной им учетной политики .….. 105
15.4. Примеры выполнения аудиторских процедур .….. 107
Глава 16. Основные требования, предъявляемые к заключению
аудитора …………………………………………….……………. 110
16.1. Отчет о результатах аудиторской проверки и све-
дения, включаемые в него....................................................…….. 110
16.2. Понятие безоговорочного, условного (с оговорка-
ми) и неблагоприятного выводов аудитора и отказа от вывода 111
16.3. Стандартные форматы отчетов и сертификатов ау-
дитора ....…………………………………………………………....113
16.4. Формы аудиторского заключения, рекомендованные
аудиторам, практикующим в России........................................…..117
В В Е Д Е Н И Е
В связи с переводом экономики России на рыночные принципы организации, формирование частной собственности и прежде всего ее акционерных форм вызвало необходимость эффективного государственного контроля и управления экономикой с одной стороны, и создания хозрасчетных независимых органов финансового контроля, укомплектованных высококвалифицированными специалистами, с другой.
В условиях публичного хозяйства государственный финансовый контроль призван проследить за осуществлением в нем принципов законности и целесообразности, а также за эффективностью использования бюджетных средств и выполнением правительственных программ финансирования.
С другой стороны, организация независимого финансового контроля и создание аудиторской службы дает существенные гарантии защиты интересов инвесторов капитала в тех случаях, когда он эксплуатируется не самими инвесторами, а субъектами хозяйствования (например, акционерными обществами, коммерческими банками, инвестиционными и пенсионными фондами), использующими совместно индивидуальные капиталы.
Принципы информационной доступности к отчетности названных выше субъектов хозяйствования воплощаются в необходимости ее публикации. Эти публикации должны содержать также мнение аудитора о ее достоверности.
В пособии проанализирован зарубежный опыт организации государственного и независимого финансового контроля, а также особенности его становления в России. Особое внимание уделено методике аудита, требованиям профессионализма и этики работы аудиторов, оказывающих существенное влияние на аудиторские процедуры и формирование выводов по результатам аудиторской проверки.
Материалы, на основе которых написана данная книга, прошли апробацию в процессе подготовки специалистов в магистратуре Российского университета дружбы народов по специальности «Финансирование и кредитование».
Г Л А В А 1
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ - ВАЖНЕЙШИЙ ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
1.1. Определение и задачи финансового контроля
В условиях функционирования публичной хозяйственной системы организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.
Финансовый контроль – это комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, нормативной и другой информации в сочетании с исследованием фактического состояния хозяйствующего субъекта.
Финансовый контроль - это способ осуществления обратной связи управленческого звена с объектом управления, осуществляющим хозяйственные и финансовые операции и процессы.
Задачами финансового контроля являются:
- проверка фактического исполнения законов и нормативных актов контролируемыми субъектами и целесообразности принятых ими управленческих решений в сфере использования финансов;
- выявление недостатков, нарушений в использовании финансовых ресурсов, а также причин, породивших эти нарушения;
- изучение вопросов экономии финансовых средств и эффективности их использования;
- содействие улучшению финансовой работы контролируемых субъектов.
Финансовый контроль базируется на использовании нормативной и отчетной информации. Этим определяется взаимосвязь контроля с другими видами управленческой деятельности и, прежде всего с бухгалтерским учетом. Однако если в бухгалтерском учете контрольные функции осуществляются при непрерывной и сплошной регистрации совершаемых хозяйственных операций, то финансовый контроль основывается, как правило, на выборочных данных и производится контролирующими органами периодически или в разовом порядке.
1.2. Понятие предварительного и последующего
финансового контроля
Финансовый контроль осуществляется за исполнением хозяйственных и финансовых операций при подписании распорядительных документов ответственными лицами (для бухгалтерских документов управляющим фирмой и бухгалтером).
Контроль состоит в обязательном соблюдении требований исполнения действующих законов, нормативов, финансовых смет. Этот вид контроля классифицируют как предварительный контроль.
Однако фактическое исполнение хозяйственных и финансовых операций и процессов в результате производственной необходимости, конъюнктурных воздействий и корыстных устремлений исполнителей может сопровождаться отклонениями (а иногда весьма значительными), что требует необходимых корректировок, а иногда и применения соответствующих санкций.
Окончательная констатация и измерение отклонений от требований законов, нормативов, утвержденных плановых расчетов и финансовых смет производится в процессе последующего финансового контроля специальными контрольными службами (институтами), осуществляющими ревизию, экспертизу финансовой и хозяйственной деятельности контролируемых субъектов.
1.3. Виды финансового контроля
В рыночных условиях функционирования экономики система финансового контроля подразделяется на два уровня.
На первом уровне она должна защищать интересы всего общества в целом и регламентироваться государством, то есть контролировать поступления средств в федеральный и местные бюджеты и специальные фонды (пенсионный, дорожный и т.п.), обеспечивать соблюдение установленных законами и правительственными органами правил и методов ведения финансов и учета. Эти функции осуществляют налоговые инспекции, финансовые органы, инспекции по ценам, парламентские контрольные комитеты и комиссии. Этот контроль должен финансироваться за счет бюджетных средств и классифицируется как государственный финансовый контроль.
На втором уровне система финансового контроля должна защищать интересы собственника предприятия, которым может быть государство, акционеры или трудовой коллектив и частные лица. До недавнего времени эти функции в России выполнял ведомственный контроль.
В рыночной экономике значительный эффект достигается и с помощью независимых контрольных (аудиторских) служб.
Аудиторский контроль широко применяется в мировой практике и деятельность аудиторских служб финансируется не из бюджета, а оплачивается самими контролируемыми субъектами на договорных началах в соответствии с законодательством об аудите. Организация аудита позволяет доказать законность и эффективность финансовой деятельности предприятий и подтвердить достоверность бухгалтерского учета государству, вкладчикам капитала, банкам и другим партнерам по бизнесу, а также подтвердить эти положения и самим руководителям предприятий.
Г Л А В А 2
СУЩНОСТЬ И НАЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
2.1. Необходимость контролирования поступления и расхода финансовых средств публичного хозяйства в рамках
конституционного государства
Первые попытки ввести контроль в государственном хозяйстве относятся к далекому прошлому, к эпохе королевского хозяйства. В то время контроль был домашним делом короля и был лишен всякого публичного значения.
Публичный элемент внедрялся в контрольное дело с появлением сословного государства, когда право короля взимать налоги было обусловлено согласием на это сословий. Но в эту эпоху податной налог составлял лишь незначительную часть королевских доходов, а контрольные права сословий были очень ограничены.
Абсолютное государство не смогло организовать правильного государственного контроля над финансами, при нем казнокрадство и расхищение государственной собственности принимают чудовищные размеры (репрессии против министров финансов, плохо справляющихся с делом).
Государственный контроль (административный и финансовый) получает свое развитие с момента развития публичного хозяйства, т.е. вместе с появлением конституционного государства.
Появляется бюджет и необходимость финансового контроля за его исполнением в условиях возрастания размеров публичного хозяйства.
Кроме того, возрастает воздействие больших внешних финансовых долгов на необходимость контроля за ними.
2.2. Задачи и функции государственного
финансового контроля
Главная задача государственного финансового контроля в условиях публичного хозяйства заключается в том, чтобы проследить за осуществлением в нем принципов законности и целесообразности.
Задачи государственного финансового контроля определяют и его функции, к которым относятся:
- оказание помощи высшему органу власти в законодательной деятельности;
- контроль деятельности органов управления в части формирования и использования средств государственного бюджета;
- оценка эффективности использования бюджетных средств и контроль за выполнением правительственных программ финансирования;
- координация работы с другими контрольными органами и оказание им методической помощи.
Цель государственного финансового контроля определена статьей 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля.
Декларация определяет контроль как неотъемлемую часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях: привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
2.3. Основные требования, предъявляемые к
государственному финансовому контролю
К основным требованиям, предъявляемым к государственному финансовому контролю относятся:
- независимость (самостоятельное положение в ряду других государственных учреждений);
- публичность (отчеты контроля должны стать общественным достоянием);
- документальность (необходимость обоснования каждого действия власти, связанного с бюджетом, надлежащими документами и ссылками на соответствующий закон).
Независимость финансового контроля определяется организационным построением контрольно-финансовых служб. Они не входят, зачастую, в парламентские или правительственные структуры, имеют самостоятельный бюджет финансирования сво-ей деятельности. Большую роль в подтверждении независимости государственного контроля играет гарантия несменяемости персонала контрольных институтов.
Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля за расходованием государственных средств. В США - это Главное контрольное управление Конгресса во главе с Генеральным контролером, в Великобритании - Национальный ревизионный совет во главе с Главным ревизором, в Канаде - Генеральный контролер, в Японии - Контрольно-ревизионное управление, в Индии - парламентские комитеты государственной отчетности, бюджетных предположений, по делам государственных предприятий, в Финляндии - пять государственных ревизоров, в ФРГ, Франции, Венгрии - Счетные палаты.
Наряду с институтами парламентского контроля в большинстве стран действуют также правительственные контрольно- ревизионные системы. В США - это административно-бюджетное управление при президенте, система инспекторских служб в федеральных ведомствах, Президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях («Совет честности и эффективности»), в Индии - Служба генерального инспектора и ревизора (Департамент ревизий и счетоводства Индии), в Финляндии - Ревизионное управление государственного хозяйства, входящее в министерство финансов, в России – Министерство финансов (Контрольно-ревизионное управление), Счетная палата.
Отчеты высших контрольных институтов должны публиковаться, но в отношении полноты публикуемых сведений должны существовать определенные ограничения.
Законодательство должно определять взаимоотношения высшего контрольного органа с парламентом, правительством и администрацией.
Высший контрольный орган работает с высокой степенью инициативы и автономии, даже если он выполняет проверки по указанию парламента.
Ежегодно высший контрольный орган должен согласовывать отчет о работе, представляемый парламенту и также публикуемый.
Высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему органа. Но это не означает, что правительство подчиняется высшему контрольному органу.
С целью повышения эффективности государственного финансового контроля традиционные методы и процедуры контроля в настоящее время дополняются новыми инструментами: ориентация на конечные результаты, «программная оценка», принцип «сансет» и др.
В 60-х годах в Швеции зародился новый метод - контроль эффективности. Ученые Швеции определили 54 вопроса для оценки действительности и результативности государственных операций, которая является конечной целью контроля, базирующегося на бухгалтерской точности и законности.
Программная оценка выполняется путем применения механизма регулярного слежения за ходом программы, чтобы выявлять «узкие места», соизмерять результаты с затраченными ресурсами.
Принцип «сансет» предусматривает законодательное ограничение функционирования большинства федеральных ведомств 4-10 годами и автоматическое прекращение финансирования их деятельности, если до истечения этого срока не будет принято специального закона, продлевающего их полномочия.