Geum.ru

Комментарий к федеральному закону от 10 января 2002 Г. N 7-фз

Вид материалаЗакон

Содержание


Государственный экологический мониторинг)
Экологический контроль)
Подобный материал:
1   ...   14   15   16   17   18   19   20   21   22
Глава X. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МОНИТОРИНГ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

(ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ)


Статья 63. Организация государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)


Комментарий к статье 63


1. Глава Х комментируемого Закона посвящена государственному экологическому мониторингу как одной из основных мер, направленных на обеспечение экологического благополучия состояния окружающей среды и предупреждения его нарушений. В ст. 1 настоящего Закона содержатся определения мониторинга окружающей среды (экологического мониторинга) и государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга). Мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В свою очередь, государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) определяется как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Исходя из приведенных выше определений, можно сделать вывод, что данные понятия соотносятся как часть и целое, и государственный экологический мониторинг представляет собой одну из составляющих экологического мониторинга.

Комментируемая статья посвящена государственному экологическому мониторингу. Можно дать следующее определение государственного экологического мониторинга - это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

Различают следующие виды мониторинга: федеральный, региональный, локальный, которые осуществляются на основе федеральных, региональных и местных программ.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи, государственный экологический мониторинг осуществляется на основании законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ. Например, в Законе Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов Самарской области" <*> в ст. 18, называемой "Система экологического мониторинга" предусмотрено, что экологический мониторинг на территории Самарской области осуществляется территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти Самарской области в порядке, определенном федеральным законодательством. В Саратовской области Постановлением Саратовской областной Думы от 16 июля 2003 г. N 14-522 утверждена областная целевая программа "Государственный мониторинг земель Саратовской области" <**>.

--------------------------------

<*> Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов Самарской области" (с изм. и доп. от 13.11.2001 г., 08.11.2002 г., 06.11.2002 г., 07.10.2003 г., 26.12.2003 г., 06.05.2004 г., 28.12.2004 г., 01.04.2005 г.) // "Самарские Известия". 2001. 5 мая. N 81.

<**> "Информационный бюллетень Саратовской областной Думы". 2003. N 7 (54). С. 236.


В соответствии со ст. 5 комментируемого Закона, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды, а также формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в ст. 6 настоящего Закона. К ним относятся организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственного мониторинга окружающей среды, а также формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов РФ.

К целям осуществления государственного экологического мониторинга относятся:

- наблюдение за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

- оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;

- обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.

Таким образом, помимо экологической и социальной, государственный экологический мониторинг выполняет предупредительную и информационную функции.

При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:

- организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

- оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;

- информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния окружающей среды;

- формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;

- обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.

Объектами государственного экологического мониторинга являются как окружающая среда в целом, так и ее отдельные составляющие: компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, антропогенные объекты. Особо выделяется в качестве объекта наблюдения состояние окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействие этих источников на окружающую среду. В соответствии с Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) <*>, государственный экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации. Например, мониторинг земель осуществляется не только на основании комментируемого Закона и названного Положения, но и на основании Земельного кодекса Российской Федерации и Положения об осуществлении государственного мониторинга земель <**>. Приказом МПР РФ была утверждена Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, в которой в качестве одной из организационных основ сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов называется их мониторинг <***>. Все это указывает на комплексный характер государственного экологического мониторинга.

--------------------------------

<*> Постановление Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" // Собрание законодательства РФ. 07.04.2003. N 14. Ст. 1278.

<**> Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 49. Ст. 4882.

<***> Приказ МПР РФ от 6 апреля 2004 г. N 323 "Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов".


2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи, порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга устанавливается Правительством РФ. В соответствии с Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) <*>, обеспечение организации и осуществления экологического мониторинга возложено, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ, на специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти: Министерство природных ресурсов РФ, Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное агентство по рыболовству и другие органы исполнительной власти, которые действуют в пределах своей компетенции.

--------------------------------

<*> Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга). Утв. Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 14. Ст. 1278.


Необходимо отметить, что вышеперечисленные органы взаимодействуют при осуществлении государственного экологического мониторинга с Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; с Министерством здравоохранения и социального развития РФ - в рамках ведения социально-гигиенического мониторинга; с Федеральным космическим агентством - при предоставлении и использовании методов и средств дистанционного зондирования Земли в интересах обеспечения экологического мониторинга. Определение компетенции того или иного государственного органа зависит от объекта наблюдения. Так, мониторинг земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Кроме того, от объекта наблюдения зависит порядок его организации и осуществления. Рассмотрим его на примере мониторинга земель, и мониторинга редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов. Мониторинг земель включает в себя:

- сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

- непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

- анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием: дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов); сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных); соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:

- базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);

- периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период - раз в 3 года и более);

- оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).

Мониторинг редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов осуществляется на основании таких параметров, как факт присутствия (или отсутствия) вида и его численность (первоочередные и наиболее важные параметры), а также параметры, связанные с биологическими критериями оценки состояния редких видов. Мониторинг редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов ведется на основе данных учета и кадастра этих видов. Он является частью государственного мониторинга объектов животного и растительного мира и осуществляется на двух уровнях: федеральном - для всей территории России, и региональном - для субъектов РФ и их отдельных административных единиц.

В 2003 г. в целях совершенствования работы по ведению государственного экологического мониторинга было принято решение создать на базе федеральных государственных учреждений, осуществляющих деятельность в области анализа состояния компонентов и объектов окружающей среды и измерения параметров воздействия на окружающую среду и входящих в систему МПР России, федеральную сеть лабораторий анализа и мониторинга окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ (ФСЛАМ МПР России) <*>.

--------------------------------

<*> Приказ МПР РФ от 28 октября 2003 г. N 957 "О совершенствовании работы по ведению государственного экологического мониторинга" (с изм. от 13.02.2004 г.).


Необходимо отметить, что действующее законодательство предусматривает ответственность за нарушение требований при осуществлении работ в области мониторинга загрязнения окружающей природной среды (например, административная ответственность за данные нарушения предусмотрена ст. 8.40 КоАП РФ).

Что касается международного сотрудничества при осуществлении экологического мониторинга, то его можно рассмотреть на примере Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву, подписанной в Монтего-Бей 10 декабря 1982 года. Раздел 4 данной Конвенции посвящен мониторингу и экологическим оценкам. В соответствии со ст. 204 (Мониторинг риска и последствий загрязнения), государства, действуя совместимым с правами других государств образом, стремятся, насколько это практически осуществимо, непосредственно или через компетентные международные организации осуществлять с помощью признанных научных методов наблюдение, измерение, оценку и анализ риска и последствий загрязнения морской среды. Это выражается, в частности, в постоянном наблюдении за последствиями любой деятельности, которую они разрешают или которую они осуществляют, с целью определить, может ли такая деятельность привести к загрязнению морской среды. По результатам проведенных мероприятий государства публикуют доклады или представляют такие доклады через подходящие промежутки времени компетентным международным организациям, которые будут предоставлять их в распоряжение всех государств.

В Софии 19 октября 2004 г. между Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Российская Федерация) и Национальным институтом метеорологии и гидрологии Болгарской академии наук было подписано Соглашение о научно-техническом сотрудничестве в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, в ст. 2 которого стороны взяли на себя обязательства по обеспечению организации и координации работ, в том числе и по мониторингу загрязнения окружающей среды, включая радиоактивное загрязнение.

В 1999 г. в Саратове было подписано Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга <*>. Выполнение международных обязательств РФ, вытекающих из данного Соглашения, возложено на МПР РФ <**>.

--------------------------------

<*> Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга от 19 апреля 2000 г.

<**> Постановление Правительства РФ от 22 января 2001 г. N 46 "О федеральном органе исполнительной власти, ответственном за выполнение Соглашения о сотрудничестве в области экологического мониторинга" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 5. Ст. 398.


3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена характеристике информационной функции экологического мониторинга. Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при:

- разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;

- разработке федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;

- осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;

- прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;

- подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.

В МПР России создано Федеральное государственное учреждение "Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России" (ФГУ РФИ МПР России), в которое поступает информация о природопользовании и состоянии окружающей среды, полученная в ходе проведения государственного экологического мониторинга <*>.

--------------------------------

<*> См.: Приказ МПР РФ от 13 февраля 2004 г. N 120 "Об организации фонда экологической информации Министерства природных ресурсов Российской Федерации и утверждении Регламента представления информации о природопользовании и состоянии окружающей среды".


Информация, полученная по результатам проведения экологического мониторинга, может быть оперативно-прогностической, аналитической, режимно-справочной и подразделяется на информацию общего значения и специализированную информацию. Данная информация может предоставляться Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) за плату или бесплатно пользователям (потребителям) независимо от их организационно-правовой формы.

Бесплатно информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Другим пользователям (потребителям) информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи.

Специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды предоставляется пользователям (потребителям) в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги по информационному обеспечению <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 49. Ст. 4882.


Глава ХI. КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

(ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ)


Статья 64. Задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля)


Комментарий к статье 64


1. На обеспечение благополучия состояния окружающей среды и предупреждения его нарушений, кроме государственного экологического мониторинга, направлен экологический контроль. Данной мере, обеспечивающей благоприятное состояние окружающей среды, посвящена глава 11 комментируемого Закона, в которой определяются цели проведения экологического контроля, характеризуются виды экологического контроля, определяются полномочия инспекторов в этой области. Необходимо отметить, что экологический контроль способствует укреплению экологической безопасности Российской Федерации, которую можно определить как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также их последствий.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) представляет собой систему мероприятий, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Целями проведения контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) являются:

- обеспечение исполнения законодательства в области охраны окружающей среды;

- соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды;

- обеспечение экологической безопасности.

Надо отметить, что в комментируемой статье названы лишь основные и наиболее общие цели экологического контроля. Их перечень можно дополнить следующими: обеспечение своевременного и правильного внесения платежей за природопользование, обеспечение рационального использования бюджетных средств, обеспечение законности выдачи разрешительных документов на природопользование.

Мероприятия в рамках экологического контроля осуществляются на основе определенных принципов. Принципы экологического контроля перечислены в ст. 3 настоящего Закона. Наиболее значимыми из них являются:

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;