Становление государственного управления в 1917 – 1935 гг

Вид материала

Документы

Содержание Всероссийскую чрезвычайную комис­сию по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Совет народных комиссаров. Конституция 1936 г. и реорганизация системы Прекратила существование прежняя система съездов Советов. Великой Отечественной войны Особенности и противоречия государственного управления Кризис политической системы сталинизма и Власть и управление в «эпоху Брежнева»

Подобный материал:

• 57. Становление советской системы государственного и местного управления (1917 – начало, 21.82kb.
• Концепция нового публичного управления, New Public Management: становление в мире, 34.37kb.
• Становление и развитие советской системы политического контроля в 1917-1953 гг. (на, 3494.02kb.
• Иван Владимирович Мичурин, 227.04kb.
• Октябрьская революция. Становление Советской власти События октября 1917 г. Захват, 366.88kb.
• Программа курса «История России. 1917-1990-е гг.» Программа курса по истории России, 966.22kb.
• Становление и развитие кредитных учреждений в тобольской губернии (1776 1917 гг.), 633.63kb.
• 2: Становление основных современных концепций организационной культуры. Типология организационных, 919.38kb.
• Становление и развитие единой государственной школы на Среднем Урале (1917-1931 гг.), 426.68kb.
• Становление института социального рынка, 417.53kb.

Становление государственного управления

в 1917 – 1935 гг.


Советское государство образовалось в результате победы организован­ного большевиками вооруженного восстания в Петрограде. II Всерос­сийский съезд Советов, состоявшийся 25—26 октября 1917 г., принял декреты о мире и о земле и образовал советское правительство — Совет народных комиссаров (СНК) во главе с В.И. Лениным. Съезд избрал также новый состав Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК). Таким образом, Всероссийский съезд Советов сыг­рал учредительную роль в образовании Советского государства.

В начале ноября 1917 г. советская власть была установлена в Моск­ве. Переход власти в руки возглавляемых большевиками Советов на территории России растянулся до марта 1918 г. Особенно острый, драматический характер носило установление новой власти в нацио­нальных районах России.

Большевики создали принципиально новую систему государст­венного управления, осуществив слом старого государственного ап­парата: были упразднены Государственный совет, Сенат, министерст­ва, земства и городские думы, ликвидирована старая система судопроизводства. Новыми органами власти и управления стали Со­веты рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и их исполнитель­ные комитеты. Формирование советской государственной системы происходило постепенно.

II Всероссийский съезд Советов объявил себя верховным законо­дательным органом. Юридически в стране была оформлена диктату­ра пролетариата в форме республики Советов. Однако вплоть до при­нятия Конституции РСФСР отсутствовала четкая регламентация порядка созыва и организации деятельности съезда.

Образованные II Всероссийским съездом Советов постоянно дей­ствующий орган государственной власти — Всероссийский центральный исполнительный комитет и временное рабоче-крестьянское пра­вительство — Совет народных комиссаров были подотчетны съезду. В середине ноября 1917 г. произошло слияние ВЦИК с исполнитель­ным комитетом, избранным на чрезвычайном Всероссийском кресть­янском съезде.

II Всероссийский съезд Советов положил начало формированию центрального государственного аппарата — системы народных комис­сариатов (наркоматов). Наркоматы, заменившие ликвидированные министерства, должны были принять аппарат бывших министерств.

Большое значение имело создание специализированных органов за­щиты революции и советского строя — милиции, суда, ВЧК, Красной армии и флота. Произошел слом прежней судебной системы.

Обострение классовой борьбы в стране заставило советское прави­тельство 7 декабря 1917 г. создать Всероссийскую чрезвычайную комис­сию по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Главой ВЧК был назначен Ф.Э. Дзержинский. На ВЧК возлагались пресечение и лик­видация контрреволюции и саботажа, предварительное расследова­ние по этим делам и предание виновных суду военно-революционно­го трибунала.

Согласно постановлению II Всероссийского съезда Советов выбо­ры в Учредительное собрание нужно было провести в сроки, опреде­ленные еще Временным правительством. Состоялись они 12 ноября 1917 г. и были первыми в истории нашей страны выборами, проведен­ными по демократическим правилам: всеобщими, прямыми, тайны­ми, по партийным спискам. В выборах участвовали и женщины.

Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Петрограде. Оно отказалось утвердить декреты советской власти — и 6 января 1918 г. официально было распущено декретом ВЦИК.

До 1917 г. Россия, несмотря на то, что на ее территории существо­вали отдельные автономные образования, являлась унитарным госу­дарством. Придя к власти, В.И. Ленин и его сторонники выбрали в соответствии с преобладавшим в начале XX в. пониманием этого принципа идею национальной федерации в качестве формы государственного устройства. Одновременно были подтверждены ра­венство и суверенность всех народов России, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятель­ных государств (Декларация прав народов России от 2 ноября 1917 г.).

Юридически Советская федерация была оформлена в январе 1918 г., когда III Всероссийский съезд Советов принял резолюцию «О феде­ральных учреждениях Российской республики». На основе добро­вольного союза народов учреждалась Российская Советская Федера­тивная Социалистическая Республика (РСФСР). Перестройка российской государственности на федеративных началах, осуществ­ленная большевиками на рубеже 1910—1920-х гг., позволила остано­вить дальнейший распад России и создать необходимые условия для восстановления единого многонационального государства.

На III Всероссийском съезде Советов произошло окончательное объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами кре­стьянских депутатов в единую советскую систему. Съезд принял Декла­рацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, ставшую фактиче­ски временной конституцией Советского государства. Декларация провозгласила Россию республикой Советов, установила всевластие этих органов в центре и на местах, закрепила принцип федерализма в государственном устройстве страны, подтвердила ранее принятые дек­реты советской власти, носившие учредительный характер: о социали­зации земли, национализации промышленности и банков, введении всеобщей трудовой повинности и др.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР, где было шесть разделов: I. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа; II. Общие положения Кон­ституции РСФСР; III. Конструкция советской власти; IV. Активное и пассивное избирательное право; V. Бюджетное право; VI. О гербе и флаге РСФСР.

Конституция провозглашала Советское государство диктату­рой пролетариата, закрепляла первые экономические преобра­зования советской власти: национализацию земли, ее недр, лесов, промышленности, транспорта, банков. Государственное устройство РСФСР носило федеративный характер. Высшим органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов. ВЦИК являлся полномоч­ным руководящим органом в период между съездами и формировал правительство — Совнарком, который составляли возглавлявшие от­раслевые наркоматы народные комиссары. Органами власти и управ­ления в губерниях, уездах, волостях и городах стали соответствующие съезды Советов и их исполнительные комитеты.

Конституция РСФСР 1918 г. стала первым в истории России пра­вовым актом, официально именуемым Конституцией. Согласно ей к высшим органам государственной власти и управления относились Всероссийский съезд Советов, Всероссийский центральный испол­нительный комитет (ВЦИК) и Совет народных комиссаров (Совнар­ком). Всероссийский съезд Советов Конституция назвала «высшей властью». Он был правомочен обсуждать любой общегосударствен­ный вопрос, т.е. его компетенция была ничем не ограничена. В ис­ключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, рати­фикация мирных договоров, изменение Конституции.

В период между съездами Советов высшим законодательным, рас­порядительным и контролирующим органом РСФСР являлся ВЦИК, который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, контролировал соблюдение основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал нарко­маты, руководил работой Советов на местах. По вопросам своей дея­тельности он издавал декреты и распоряжения.

До осени 1918 г. ВЦИК был постоянно действующим органом, затем перешел на сессионный характер работы. Постоянно действующим ор­ганом ВЦИК стал его Президиум. При ВЦИК и его Президиуме созда­вались отделы (военный, финансовый, хозяйственно-продовольствен­ный, крестьянский, казачий, национальный, пропаганды и т.д.) и различные (постоянные и временные) комитеты и комиссии.

Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Кон­ституция РСФСР 1918 г. закрепила ответственность СНК перед Все­российским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отме­нять или приостанавливать любое решение правительства.

В систему центральных государственных учреждений РСФСР вхо­дили наркоматы, которые являлись органами отраслевого управле­ния. Вскоре после II Всероссийского съезда Советов в системе нарко­матов произошли частичные изменения

Создание советского отраслевого аппарата управления завершилось к лету 1918 г. Конституция РСФСР утвердила систему центральных го­сударственных органов в составе 18 наркоматов. Одновременно она оп­ределила правовое положение наркоматов и их руководителей.

Политика «военного коммунизма» в годы Гражданской войны характеризовалась активным вмешательством государства в экономи­ческие процессы. Национализация промышленности, транспорта, банков потребовала создания специализированных органов по управ­лению народным хозяйством. Ключевая роль в управлении экономи­кой отводилась созданному 1 декабря 1917 г. Высшему совету народно­го хозяйства (ВСНХ).

Расширение масштабов Гражданской войны, переход к национали­зации целых отраслей промышленности обусловили дальнейшее усиление централизации управления. С конца 1918 г. началась перестройка аппарата ВСНХ. Значительную роль в нем стали играть главные управления и комитеты — главки, создававшиеся для руководства национализированными отраслями.

По мере укрепления советской власти система местных Советов становилась более упорядоченной организацией. Конституция РСФСР 18 г. узаконила наиболее целесообразные ее формы. Высшими органами власти в губернии, уезде, городе и волости являлись теперь соответствующие съезды Советов: губернский, уездный, городской и волостной. Местные Советы были наделены широкими полномочиями: они занимались выполнением постановлений вышестоящих советских органов, проводили мероприятия по экономическому и культурному развитию своей территории, участвовали в борьбе с саботажем и контрреволюцией, решали все вопросы местного значения. Помимо городских и сельских Советов и Советов административно-территориальных единиц (губерний, уездов, волостей) некоторое время существовали областные объединения Советов, основной задачей которых являлось проведение в жизнь предначертаний органов сшей и центральной советской власти.

В деревне создавались чрезвычайные органы власти — комитеты бедноты (комбеды), которые осуществляли учет и распределение про­довольствия, принудительное изъятие хлебных излишков, вели набор в Красную армию, занимались культурно-просветительной работой. Комбеды просуществовали до конца 1918 г.

С середины 1918 г. началось создание революционных комитетов (ревкомов). Это была третья по счету группа чрезвычайных органов диктатуры пролетариата на местах. Ревкомы образовывались ревво­енсоветами армий при участии местных советских органов в при­фронтовой полосе и на территории, освобожденной Красной армией от антибольшевистских правительств.

К началу 1920-х гг. на территории бывшей Российской империи су­ществовало несколько советских республик, находившихся в тесных договорных отношениях с РСФСР: Украинская, Белорусская, Азер­байджанская, Армянская и Грузинская ССР, Бухарская, Хорезмская и Дальневосточная республики. Между ними сложились военно-политический, хозяйственный и дипломатический союзы. Особенность го­сударственного управления этого периода заключалась в том, что управленческие структуры РСФСР выполняли роль общегосударст­венных органов для союза республик. Одновременно представители республик были включены в состав высших органов власти и управле­ния РСФСР.

В декабре 1922 г. во всех республиках состоялись съезды Советов, участники которых одобрили план федерализации и избрали делега­тов на Всесоюзный съезд. I Всесоюзный съезд Советов, состоявший­ся 30 декабря 1922 г., утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Декларация провозглашала принципы добровольности объе­динения, равноправия республик и право свободного выхода из Сою­за. Договор определял систему союзных органов власти, их компетен­цию и взаимоотношения с республиканскими управленческими структурами. На съезде был избран Центральный исполнительный ко­митет (ЦИК) СССР. Исполнительную власть вплоть до принятия со­юзной Конституции и создания общефедеральных органов управле­ния должны были осуществлять Совнарком и наркоматы РСФСР.

Решение о необходимости разработки и принятия союзной Кон­ституции было принято I Всесоюзным съездом Советов в декабре 1922 г., а 6 июля 1923 г. ЦИК утвердил Конституцию СССР и она фак­тически вступила в силу. Тогда же были образованы Совнарком СССР и общегосударственные наркоматы. Окончательно Конституция СССР была принята II Всесоюзным съездом Советов 31 января 1924 г.

Формально вся полнота власти в СССР находилась в руках Советов, представлявших собой строго централизованную систему высших и местных органов власти. И законодательная, и исполнительная власти соединялись в единую организацию органов власти и управления в ли­це Советов. Однако в силу ряда обстоятельств Советы не смогли полно­стью справиться с большим объемом управленческих функций и оказа­лись подменены у руля государственного управления большевистской партией — центральным звеном политической системы советского об­щества. Советские органы, как высшие, так и местные, являлись мно­гопартийными по составу, но постепенно все политические партии бы­ли вытеснены с политической арены. Окончательно же однопартийная система установилась в стране к 1922 г.

Формирование однопартийной системы породило процесс сращивания государственного, советского аппарата с партийным. Важнейшие политические и экономические вопросы сначала реша­лись на съездах партии, а уже затем проводились через съезды Сове­тов. Система партийных органов повторяла систему государственных органов. На высокие государственные должности назначались или избирались только члены партии. Со временем советские органы пре­вратились в рычаг управления государством со стороны партии.

Конституция СССР 1924 г. и разработанные на ее основе респуб­ликанские конституции закрепили систему высших, центральных и местных государственных органов. Верховным органом власти в СССР являлся Съезд Советов СССР. К исключительной компетенции съезда относились изменение Конституции и выборы Центрального исполнительного комитета (ЦИК) СССР.

Поскольку съезды Советов СССР собирались периодически, необ­ходим был постоянно действующий высший орган государственной власти. Эту роль выполняли ЦИК СССР и его Президиум. ЦИК из­бирался Съездом Советов СССР и состоял из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Обе палаты обладали одинаковы­ми правами и различались лишь порядком формирования. Союзный Совет состоял из представителей союзных республик, число которых было пропорционально численности населения каждой из них.

Правительство СССР — Совет народных комиссаров — было обра­зовано в июле 1923 г. Формально его возглавлял В.И. Ленин. Консти­туция СССР 1924 г. определила статус Совнаркома как исполнитель­ного и распорядительного органа — ЦИК.

Как и большинство реформ, проводимых в России, предпри­нятая большевистской властью в начале 1920-х гг. в рамках нэпа экономическая реформа оказалась незавершенной. В конце 1920-х гг. в результате сложной политико-идеологической борьбы среди партийных лидеров победила линия на свертывание нэпа, который оказался ненужным в условиях крепнувшей администра­тивно-командной системы управления. Эту линию отстаивал Сталин, сумевший благодаря умелой аппаратной игре укрепить свои позиции в высших эшелонах партийной элиты и потеснить других не менее известных «наследников» Ленина, боровшихся за власть.

Сталину удалось использовать в своих целях нараставшее в широких массах недовольство нэпом, вызванное ростом част­нособственнической стихии в условиях перехода к рынку, укреп­лением позиций новой советской буржуазии («нэпманов» или «совбуров»), господством частника в торговле. В ходе развернув­шихся в партии дискуссий по вопросу об источниках накопления я решения вставшей по окончании восстановительного перио­да проблемы развития промышленности и проведения модерни­зации была отвергнута позиция Н. И. Бухарина, который отстаивал необходимость продолжения нэпа в целях сохранения союза с крестьянством. Этой позиции Сталин противопоставил нахо­дившую поддержку в массах и в партии установку на быстрое построение социализма в одной стране, которое должно было сопровождаться вытеснением частного капитала из всех отраслей народного хозяйства и переходом к уравнительному распределе­нию.

Осенью 1927 г. для ликвидации возникшего хлебозагототовительного кризиса впервые после длительного перерыва были ис­пользованы чрезвычайные меры по отношению к крестьянству: в деревню для изъятия хлеба у крестьян были отправле­ны 30 тыс. членов партии, местным партийным работникам раз­решалось применять к крестьянам, не сдающим хлеб, меры уго­ловного воздействия. Несмотря на заявления Сталина о времен­ном характере принятых мер, эта акция повторилась в следующем году, что свидетельствовало о победе политики от­каза от нэпа. Состоявшийся в апреле 1929 г. пленум ЦК ВКП(б) поддержал сталинскую популистскую программу «наступления социализма по всему фронту» и ускоренного превращения стра­ны в передовую промышленную державу.

Введение нэпа скорее было вынужденной уступкой, нежели результатом пересмотра партией политико-иделогических основ учения: они оставались прежними — диктатура пролетариата, ру­ководящая роль партии и т. п. Из-за боязни своего, «почвенно­го» капитализма в отличие от иностранного власть сохранила не­зыблемым основной принцип своей политики – национализацию земли, крупной промышленности и внешней торговли.

По утвердившейся в литературе последних лет точке зрения политический режим, сложившийся в период нэпа, носил авто­ритарный характер со всеми присущими авторитаризму чертами: централизацией власти, ограничением роли представительных ор­ганов власти, командными методами руководства, усилением ре­жима личной власти, эволюционировавшего к концу 1920-х гг. в режим личной диктатуры Сталина. В годы нэпа практически ничего не изменилось во взаимоотношениях партии и государст­ва: Советы по-прежнему являлись простыми исполнителями пар­тийных решений. В условиях полного господства правящей пар­тии в стране отсутствовала политическая оппозиция, что ставило партийное и советское руководство вне критики и лишало власть возможности выработки и принятия эффективных полити­ко-управленческих решений, основанных на учете различных, в том числе альтернативных точек зрения и интересов.

Таким образом, в конце 1920-х гг. в результате отказа верхов правящей партии от нэпа советское общество вступило в новый период политического и экономического развития, итогом кото­рого явились командно-бюрократическая система и тоталитарный политический режим 1930—40-х гг. Именно в тоталитарной направленности теории и практики большевизма, в его стремлении насильственными методами соз­дать новое общество необходимо искать одну из главных причин установления тоталитарного режима в СССР.


Конституция 1936 г. и реорганизация системы

государственного управления на принципах

командно-бюрократического централизма

Отмеченные выше особенности развития советского государ­ственного строя, связанные с начавшимся в конце 1920-х гг. процессом формирования административно-командной системы управления и усилением тоталитарных тенденций, в полной мере проявились в 30-е гг., определив на многие десятилетия характер развития советского общества. Принятая VIII Чрезвычайным Всесоюзным съездом Советов (5 декабря 1936 г.) Конституция СССР объявила о завершении построения основ социализма, формировании единоукладной плановой экономики и утвержде­нии социалистической собственности как основы советского строя, разгроме кулачества и победе колхозного строя. Были отменены существовав­шие в первых советских конституциях ограничения в избиратель­ных правах, вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право, что, однако, не меняло существа дела в условиях сохране­ния однопартийной системы, не предполагавшей проведение аль­тернативных выборов.

Конституция 1936 г. внесла существенные изменения в систе­му высших органов власти. Прекратила существование прежняя система съездов Советов. Высшим органом государственной вла­сти стал Верховный Совет СССР, первые выборы в который были проведены в декабре 1937 г.

По аналогии с прежним Союзным ЦИКом Верховный Совет СССР состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Нацио­нальностей, в равной мере наделенных правом законодательной инициативы. Основной фор­мой работы Верховного Совета СССР являлись сессии, созывае­мые согласно Конституции два раза в год. Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе 37 человек (председате­ля, 11 заместителей в соответствии с числом союзных республик, секретаря и 24 членов Президиума).

Высшим исполнительным и распорядительным органом госу­дарственной власти и управления оставался Совет Народных Ко­миссаров СССР, осуществлявший управление отраслями народно­го хозяйства через наркоматы, комитеты и комиссии. К полно­мочиям правительства относились: контроль за выполнением народнохозяйственных планов и государственным бюджетом, обеспечение общественного порядка и др. СНК образовывался Верховным Советом СССР и в своей деятельности был подотче­тен Верховному Совету и его Президиуму.

В соответствии с Конституцией 1936 г. была изменена также система местных Советов. Прежние Советы рабочих, крестьян­ских и красноармейских депутатов были преобразованы в Советы Депутатов трудящихся. Упразднялись съезды Советов. Распоряди­тельными органами на местах, как и прежде, являлись исполко­мы Советов, в руках которых находилась реальная власть.

Конституция 1936 г. по сравнению с первой союзной консти­туцией существенно расширила полномочия общесоюзных орга­нов. У союзных республик было изъято право на издание своих Кодексов законов, равно как и право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде и административ­но-территориального устройства. Верховный Совет СССР благо­даря наделению его правом назначать следственные и ревизион­ные комиссии получал возможность контроля над всем государственным аппаратом.

Однако главным отличием новой Конституции было законо­дательное закрепление в ней положения о руководящей роли в по­литической системе советского общества Коммунистической пар­тии (ст. 126 Конституции), обладавшей теперь государственной властью не только де-факто, но и де-юре.

Все принимаемые высшими органами государственной власти нормативные правовые акты, будь то решения Верховного Сове­та СССР, указы его Президиума или постановления Совнаркома СССР, подлежали предварительному рассмотрению и санкциони­ровались Политбюро ЦК партии. Этой же цели закрепления мо­нопольного положения коммунистической партии в системе вла­сти и управления должно было служить придание нового статуса идеологии марксизма-ленинизма, которая объявлялась в новой Конституции не только партийной, но и одновременно офици­альной, государственной идеологией.

В 30-е гг. завершается процесс сращивания партийного и го­сударственного аппарата. Это выражалось не только в оконча­тельно утвердившемся в это время номенклатурном принципе подбора и расстановки кадров на руководящие посты в государ­стве, который обеспечивал личную зависимость назначаемых от тех, кто находился наверху управленческой пирамиды.

Специфику советского строя составляло при­нятие совместных партийно-государственных нормативных ак­тов — постановлений ЦК ВКП(б) и Правительства СССР, имев­ших силу закона. Наконец, приметой времени стало превраще­ние партийной символики — красного флага и партийного гимна «Интернационал» — в официальные государственные символы.

В то же время 30-е гг. были отмечены рядом новых явлений в системе управления обществом. Объявленный партией курс на ускоренную индустриа­лизацию и осуществленная в начале 30-х гг. коллективизация сельского хозяйства, которая привела к окончательной ликвида­ции рыночных отношений и замене их внерыночными механиз­мами изъятия хлеба у крестьян (колхозы), сопровождались стре­мительным ростом административно-управленческого аппарата.

В условиях складывания административно-командной систе­мы управления изменения происходили и в самой партии. К концу 30-х гг. она окончательно утратила остатки демократиз­ма и постепенно превращалась в полувоенную по своему устрой­ству и принципам организацию (в «орден меченосцев», по опре­делению Сталина), в которой все дела вершились узким кругом партийной элиты, а рядовые члены партии полностью были от­решены от выработки партийной политики. Под воздействием происходивших трансформационных процессов в советском госу­дарственном строе менялся и политический облик партии ком­мунистов.

Государственное управление в 30-е гг. функционировало на осно­ве пятилетних планов, имевших силу закона. Система государствен­ного управления строилась в это время, так же как и позднее, на сочетании функционального (Госплан, Рабкрин, Комиссия ГОЭРЛО, ГПУ и др.) и отраслевого (отраслевые наркоматы) принципов руко­водства с преобладанием одного из них. Для 30-х гг. характерно было усиление отраслевого принципа управления. Формально отказ от преобладавшего до этого функционального принципа построения партийного и государственного аппарата был объявлен на XVII съез­де ВКП(б) (январь — февраль 1934 г.). Тогда же (в марте 1934 г.), ис­ходя из указаний съезда, было принято специальное постановление ЦИК и СНК СССР, согласно которому органы государственного управления должны были быть перестроены на основе производст­венно-отраслевого и территориального принципов.

Особенностью проводимой в 30-е гг. перестройки органов управления являлось то, что большинство из вновь создаваемых наркоматов были общесоюзными. Это свидетельствовало о даль­нейшем процессе централизации государственного управления, и не только в областях народного хозяйства.

Концентрация власти в руках общесоюзных государственных и партийных органов вела к еще большему росту управленческо­го аппарата, сопровождалась бюрократизацией государственной жизни. В неменьшей мере этому способствовала также нехватка образованных, квалифицированных специалистов-управленцев, обусловливавшая низкий уровень качества и эффективности управления, который правящая элита пыталась компенсировать приданием государственному управлению жестко бюрократиче­ского, командно-административного характера. В этих условиях значительно возрастала роль контрольных и карательных органов в системе власти и управления. Помимо созданного в 1934 г. На­родного комиссариата внутренних дел СССР (НКВД СССР), осуществлявшего всеобщий административный надзор (к НКВД перешли от ОГПУ функции политической полиции), действовали различные узковедомственные органы контроля (финансового, планового и т. д.). Все они были строго централизованы и дейст­вовали в масштабах СССР, независимо от Советов.

В конце 30-х гг. с целью снижения отрицательного эффекта растущей бюрократизации и в связи с усилившейся внешней опасностью и угрозой военного нападения на СССР получает развитие практика создания чрезвычайных органов, не преду­смотренных Конституцией и наделяемых особыми полномочия­ми. Как правило, эти органы формировались самой партией пре­имущественно из коммунистов. К числу таких органов относи­лись, в частности, политические отделы и институт парторгов ЦК, получившие широкое распространение после принятия в 1939 г. на XVIII съезде ВКП(б) нового Устава партии.