Geum.ru

И приватизации в воронежской области

Вид материалаДокументы

Содержание


Управления государственным имуществом
I. управление государственным имуществом
Ii. приватизация государственного имущества
Подобный материал:
  1   2   3   4


АДМИНИСТРАЦИЯ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 28 апреля 2001 г. N 441


О КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

И ПРИВАТИЗАЦИИ В ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ


В соответствии с законом Воронежской области "Об управлении государственной собственностью Воронежской области" постановляю:

1. Утвердить Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Воронежской области (приложение).


2. Главному управлению государственного имущества администрации области (Сысоев) организовать работу по реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Воронежской области.


3. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за собой.


Исполняющий обязанности главы

администрации области

С.М.НАУМОВ


Приложение

Утверждено

постановлением

администрации области

от 28.04.2001 N 441


КОНЦЕПЦИЯ

УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

И ПРИВАТИЗАЦИИ В ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ


Настоящая Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Воронежской области (далее - Концепция) определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Воронежской области как субъекта Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием имущества Воронежской области, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения (далее именуются - унитарные предприятия), областными государственными учреждениями на праве оперативного управления (далее именуются - учреждения), казны Воронежской области, а также имущественных прав Воронежской области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (акционерные общества, предприятия других организационно-правовых форм), за исключением государственного имущества области, вовлекаемого в соответствии с действующим законодательством в бюджетный процесс.


Не являются предметом рассмотрения настоящей Концепции земля, недра, леса и другие природные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и Воронежской области, и принадлежащие непосредственно Воронежской области объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.


Концепция содержит два раздела.

В первом разделе рассматриваются цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом Воронежской области.

Во втором разделе рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества области, включая систему взаимосвязанных целей, задач, принципов и мер а области приватизации государственного имущества, направленных на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы региональных производителей товаров и услуг.


I. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ


1. Цели, задачи и принципы управления


В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом Воронежской области, усиления контроля и регулирования в реальном секторе экономики.

Усиление роли Воронежской области в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности области. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью области.

Областная политика, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:

- увеличение доходов областного бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью Воронежской области;

- оптимизация структуры собственности с целью достижения максимально возможных результатов как экономического, так и социального характера;

- вовлечение максимального количества объектов государственной собственности области в процесс совершенствования управления;

- использование активов Воронежской области в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- улучшение финансово-экономических показателей деятельности предприятий Воронежской области, в том числе государственных унитарных предприятий, путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей органом исполнительной власти Воронежской области необходимо решить следующие задачи:

полная инвентаризация объектов государственной собственности в Воронежской области, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

повышение эффективности управления государственным имуществом Воронежской области с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

классификация объектов государственной собственности Воронежской области по признакам, определяющим специфику управления;

оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

обеспечение прав Воронежской области как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества области, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих, под которыми в настоящей Концепции понимаются руководители областных унитарных предприятий, учреждений и представители области в органах управления хозяйственных обществ;

обеспечение поступления дополнительных доходов в областной бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Задачи реализации настоящей Концепции являются приоритетными для всех исполнительных органов государственной власти Воронежской области.

Органом исполнительной власти области, исполняющим полномочия администрации области по управлению и распоряжению областной собственностью в соответствии со структурой администрации области является главное управление государственного имущества (далее - ГУГИ).

Оно же понимается в рамках настоящей Концепции под субъектом управления.


1.1. Построение системы управления


Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов Воронежской области должны быть детально регламентированы.

Действующая на настоящий момент в Воронежской области система управления государственной и муниципальной собственностью является несовершенной. Все 3 уровня управления являются разрозненными и невзаимосвязанными, отсутствует системность подхода.

Практика управления федеральной собственностью минуя областную администрацию, отвечающую за положение дел в области, ошибочна и вносит элементы неразберихи и волокиты в систему управления экономикой области. Затруднены процессы определения уровня собственности памятников истории и архитектуры, объектов гражданской обороны, что приводит к не допустимым во взаимоотношениях органов госуправления судебным процессам и к бесхозяйственности в использовании объектов недвижимости.

Муниципальные органы управления имущества действуют обособленно и подчинены порой только политической воле глав муниципальных образований.

На областном уровне органами исполнительной власти зачастую по вопросам, прямо или косвенно связанным с имущественным комплексом, принимаются решения без участия и согласования с ГУГИ. В результате, подготавливаются явно дилетантские документы, которые невозможно выполнить в рамках действующей законодательно - нормативной базы.

Важно не допускать дробления функций управления имуществом, необходимо обеспечить концентрацию всех вопросов, связанных с собственностью любых форм, в рамках одного ведомства. Для этого нужно вернуться к проверенной и действующей во всех регионах (за исключением Воронежской области) практике исполнения функций управления федеральной государственной собственностью, расположенной на территории области, областным органом управления, а также добиваться максимальной координации действий различных структур по управлению имущественными комплексами.

В конечном итоге - создание единой, взаимосвязанной и вертикально построенной системы управления имуществом (федеральная - областная - муниципальная) на территории области. Это позволит проводить единую политику в сфере управления собственностью всех видов, устранить "политические окраски" во взглядах на эти процедуры.

Кроме того, необходимо разработать и принять новую редакцию областного закона "Об управлении государственной собственностью Воронежской области", поскольку в нынешнем варианте он не отвечает требованиям дня и существу решаемых задач.


1.2. Обеспечение профессионализма управления


Воронежская область крайне заинтересована в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих.

С целью повышения уровня и качества менеджмента необходимо разработать и утвердить многоступенчатую систему повышения квалификации работников органов по управлению имуществом (получение дополнительного высшего образования; участие на курсах, проводимых Минимуществом, Высшей школой предпринимательства и приватизации в Москве и уполномоченными образовательными учреждениями в Воронеже; проведение региональных специализированных семинаров в Воронеже и в районах области).


2. Управление унитарными предприятиями и учреждениями


2.1. Оценка состояния управления унитарными предприятиями и учреждениями


В настоящее время в Воронежской области насчитывается 58 унитарных предприятий и 205 учреждений областного уровня собственности.

По действующему законодательству Воронежской области унитарные предприятия и учреждения создаются совместными постановлениями областной Думы и администрации области по предложению областных органов исполнительной власти.

Функции по управлению унитарными предприятиями четко разделены между областными органами исполнительной власти следующим образом.

ГУГИ наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к областной собственности, ведет их реестр, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом и автотранспортом, осуществляет действия по созданию, ликвидации и реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями.

Отраслевые органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий и учреждений, назначают на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителями, вносят обоснованные предложения по созданию, ликвидации и реорганизации унитарных предприятий и учреждений, определяют виды их деятельности, обеспечивают принятие унитарными предприятиями бизнес-планов, антикризисных программ и контролируют их выполнение.

Нормативно - правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточна. Отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:

а) переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы - спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

б) заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества;

в) отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

г) невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Порядка 80 процентов областных унитарных предприятий отвечают признакам неплатежеспособности, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны органов исполнительной власти Воронежской области. Отсутствует практика получения собственником части прибыли унитарного предприятия.

Основные выводы:

а) существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;

б) деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна:

в) отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;

г) низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в областной бюджет.

Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время Воронежская область несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба государству. Кроме того на практике достаточно часто встречаются случаи не целевого использования выделенного учреждениям имущества.


2.2. Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями


Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в:

а) повышении эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

б) оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений;

в) создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений;

г) погашении унитарными предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и, как следствие, - в увеличении поступлений в областной бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;

д) снижении расходов областного бюджета на содержание учреждений.


2.3. Механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями


Достижение поставленных целей и решение задач управления унитарными предприятиями и учреждениями связаны как с построением системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением государственными органами соответствующим государственным имуществом. Для этого могут приниматься решения о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям государства, приватизации государственного имущества, согласовании предложений по распоряжению государственным имуществом, осуществлению контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятию, а также иные решения в соответствии с полномочиями собственника, определенными законодательством. Реализация системы управления предполагает:

а) определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.

Для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно - правовой формы.

В случае принятия решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется:

- преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом;

- реструктуризация унитарных предприятий, включая при необходимости реализацию интеграционных механизмов;

- передача унитарных предприятий и учреждений в муниципальную собственность;

- ликвидация унитарных предприятий и учреждений;

б) определение цели Воронежской области применительно к каждому унитарному предприятию и учреждению, которое состоит в:

- установлении обязательных требований к представлению руководителями унитарных предприятий и учреждений в отраслевые органы исполнительной власти области сведений о текущем и перспективном планировании финансово - экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности унитарных предприятий и учреждений;

- утверждение государственным органом области цели деятельности унитарного предприятия (учреждения), программы (плана, бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достижения цели, что является основой взаимодействия между администрацией и руководителем. Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения к ответственности руководителя;

в) назначение руководителей только на конкурсной основе;

д) ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений и самих унитарных предприятий и учреждений, для чего:

- установить порядок утверждения уставов унитарных предприятий и учреждений, а также заключения контрактов с их руководителями ГУГИ по согласованию с отраслевыми областными органами исполнительной власти;

- осуществлять учет уставов унитарных предприятий и учреждений, а также контрактов с руководителями предприятий в ГУГИ в рамках ведения реестра областного имущества;

- провести проверки учредительных документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с типовым уставом;

- привести организационно-правовую форму всех унитарных предприятий и учреждений в соответствие с требованиями действующего законодательства;

- привести контракты с руководителями унитарных предприятий в соответствие с типовым контрактом;

- создать и поддерживать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии унитарных предприятий и учреждений;

- отраслевым органам исполнительной власти области устанавливать, по согласованию с Главным управлением экономического развития администрации области основные экономические и иные качественные показатели работы унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;

- отраслевым органам исполнительной власти области проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по результатам отчетов и данным проверок контролирующих органов;

- отраслевым органам исполнительной власти проводить обязательные ежегодные аудиторские проверки унитарных предприятий с привлечением аудиторов из числа уполномоченных органами по управлению имуществом.

е) определение размеров прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в областной бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления.

Практическая реализация изложенных подходов предполагает создание соответствующей им правовой основы. В связи с этим необходимо разработать и принять в установленном порядке следующие нормативные документы:

- положение об аудиторских проверках областных унитарных предприятий;

- положение о порядке создания и деятельности областных государственных предприятий и учреждений;

- положение о порядке реорганизации и ликвидации областных государственных унитарных предприятий и учреждений;

- положение о порядке проведения конкурса на замещение должности руководителя областных государственных унитарных предприятий:

- положение о проведении аттестации руководителей областных государственных унитарных предприятий;

- типовой контракт с руководителем областного государственного унитарного предприятия;

- типовой устав областного государственного унитарного предприятия:

- типовой контракт с руководителем областного государственного учреждения:

- типовой устав областного государственного учреждения;

- положение о порядке определения и перечисления части прибыли областного государственного унитарного предприятия в областной бюджет.