К. Л. Яковлев Актуальность темы исследования

Вид материала

Автореферат

Содержание Основное содержание работы В первой главе - «Теоретические и правовые основы регулирования паспортно-регистрационного режима Кыргызской Республики» Общий паспортно-регистрационный режим

Подобный материал:

• I. общая характеристика работы актуальность темы исследования, 263.23kb.
• Общая характеристика работы актуальность темы исследования, 305.28kb.
• Общая характеристика работы актуальность темы диссертационного исследования, 329.52kb.
• Введение актуальность темы, 342.09kb.
• Актуальность темы исследования в общероссийском масштабе обосновывается рядом объективных, 65.49kb.
• М. Н. руководитель клуба молодых педагогов «Педагогическая гостиная» Особенности представлений, 137.14kb.
• Задание по дипломной работе Студенту, 817.2kb.
• Т. В. Ганулина 2009 Категории оценки реферат, 32.52kb.
• Проблемы трудоустройства молодежи в России, 669.4kb.
• Доклад По технологии На тему: Проблемы, 80.17kb.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цель и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования. В первой главе - «Теоретические и правовые основы регулирования паспортно-регистрационного режима Кыргызской Республики» - исследуются: понятие паспортно-регистрационного режима, нормативные основы паспортно-регистрационного режима, а также его структура и виды. Проведенное автором исследование показало, что до 2002 года в Кыргызстане институт административно-правового регулирования в сфере паспортно-регистрационных отношений обозначался понятием «паспортная система», которое перешло в кыргызское законодательство из законодательства СССР. При этом до 1994 года в республике действовало Положение «О паспортной системе в СССР», а до 2002 года Положение «О паспортной системе в Кыргызской Республике». С принятием в 2002 году Закона КР «О внутренней миграции» термин «паспортная система» перестал употребляться в официальном обороте, вместе с тем другого термина для обозначения института регулирования рассматриваемых отношений в законодательстве Кыргызстана закреплено не было. Что касается паспортной системы, то ряд исследователей считают её институтом полицейского государства. Так, А.И. Елистратов ещё в 1911 году писал: «На почве недоверия к обывателю в полицейском государстве выработалась паспортная система: передвижение обывателей было поставлено в зависимость от предварительного разрешения со стороны правящей власти… Переход от полицейского государства к правовому везде приводит к отмене паспортной системы…». Автор обращает внимание на то, что в настоящее время в законодательствах ряда стран СНГ, таких как Российская Федерация, Республика Казахстан, Республика Беларусь и некоторых других, термин «паспортная система» не употребляется. В Российской Федерации термины «паспортная система», «прописка», были заменены понятиями «паспортный режим» и «регистрационный режим». На взгляд автора, правовую составляющую общественных отношений в паспортной и регистрационной сфере необходимо рассматривать через призму административно-правового режима. В работе обосновывается необходи­мость введения в официальный оборот понятия «паспортно-регистраци­онный режим Кыргызской Республики». Профессор С.С. Алексеев отмечает, что в самом общем понимании правовой режим представляет собой «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования». Правовой режим также рассматривается им как «особая, целостная система регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования – особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм». Д.Н. Бахрах определяет правовой режим как «совокупность юридических средств регулирования – отраслевой юридический инструментарий, опосредованный отраслевым методом правового воздействия и базирующийся на принципах, специфичных для данной отрасли». А.В. Малько и О.С. Родионов считают, что правовой режим – одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями. Цели раскрывают содержание и значение юридических средств, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики государства. Правовая цель паспортно-регистрационного режима должна выступать как образец, эталон, императивно заданный стандарт, к достижению которого должны стремиться все субъекты права и, по мнению автора, должна быть четко определена в законодательстве. Как показывают исследования, правовые цели искомого режима были нормативно закреплены лишь в постановлении ЦИК и СНК СССР от ссылка скрыта ссылка скрыта г. «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов», где указывалось, что единая паспортная система устанавливалась «в целях лучшего учета населения городов, рабочих поселков и новостроек и разгрузки этих населенных мест от лиц, не связанных с производством и работой в учреждениях или школах и не занятых общественно-полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров), а также в целях очистки этих населенных мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов». В Положении «О паспортной системе в СССР», утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г., правовые цели определены не были, вместе с тем данный нормативный акт, как и все предыдущие, основанные на разрешительном и запретительном типах регулирования, по своей сути выполнял роль средства, решающего политические, экономические, идеологические и другие задачи, стоящие перед государством. Положение «О паспортной системе в Кыргызской Республике» от 17 октября 1994 года основывалось на положениях Конституции КР 1993 года, провозгласивших Кыргызстан суверенным, демократическим и правовым государством. В нем говорилось, что «Положение призвано содействовать совершенствованию паспортной системы, реализации Закона «О гражданстве Кыргызской Республики» осуществлению учета миграции населения в интересах экономического развития республики, регулированию социально-экономических и демографических процессов, укреплению законности и порядка», тем самым определялась правовая цель, соответствующая становлению и развитию демократического государства. Со вступлением в действие Закона КР «О внутренней миграции» правовые цели исследуемого режима четко определены не были, закрепленные в ст. 2 общие задачи закона касаются регулирования миграционных процессов и напрямую с паспортно-регистрационным режимом не связаны. В Положении «О паспорте гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года» закреплено, что система документирования и регистрации граждан Кыргызской Республики призвана содействовать укреплению национальной безопасности, усилению охраны общественного порядка, борьбе с преступностью, выявлению разыскиваемых и иных лиц, совершивших правонарушения. Автор приходит к выводу, что указанные цели не в полной мере соответствуют характеру правового, демократического государства, коим провозгласила себя КР, нарушают принцип презумпции невиновности, поскольку фактически означают, что государство потенциально подозревает всех граждан в неблагонадежности, они более присущи «полицейскому» государству, где паспортная система выступает как институт контроля за проживанием и передвижением населения. Паспортно-регистрационный режим, основанный на общедозволительном порядке регулирования выбора места жительства и пребывания не может ставить своей основной целью регулирование внутренней миграции, как это было ранее при разрешительном порядке прописки. На основе анализа законодательства Российской Федерации, Республики Казахстан и других стран СНГ, научной литературы автор приходит к выводу, что в условиях демократического правового государства основной целью исследуемого режима является, прежде всего, введение унифицированного документа, позволяющего идентифицировать и официально удостоверить личность гражданина. Наличие паспорта позволяет гражданам от своего имени вступать в различные правоотношения, как публично-правового, так и частно-правового характера. Целью искомого режима является также учет населения для решения различных задач государственного управления. В определенных случаях он способствует целям охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности. Реализация целей режима осуществляется на определенных принципах - исходных, фундаментальных идеях, положениях, характерных для демократического, правового государства в соответствии с которыми строится и функционирует система правовых средств. Эти принципы условно можно подразделить на две основные группы: общеправовые и специальные принципы, характерные для паспортно-регистрационного режима. Первый вид принципов - это принципы, лежащие в основе формирования всей системы права КР. К ним относятся конституционные принципы, а также принципы, закрепленные в Законе КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»: соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц; законность; обоснованность; целесообразность; справедливость; гласность. Специальные принципы должны учитывать специфику предмета регулирования и закрепляться непосредственно в нормативных актах, составляющих его основу. Так, в Законе КР «О внутренней миграции» имеется отдельная статья, посвященная основным принципам регулирования внутренней миграции, при этом два из закрепленных в ней принципа, на наш взгляд, могут быть отнесены к искомым принципам, это: обеспечение прав на свободный выбор места жительства и места пребывания, свободу передвижения; недопустимость какой-либо дискриминации, ущемления прав и свобод по мотивам происхождения, пола, расы, национальности, языка, вероисповедания, политических и религиозных убеждений или по каким-либо иным условиям и обстоятельствам личного или общественного характера. Ряд принципов содержится в других статьях, и их можно вывести путем логического анализа текста данного документа, в том числе: принцип закрепления единым законом оснований ограничения права граждан на свободу передвижения, выбора места жительства и места пребывания в пределах Кыргызской Республики; принцип гарантированности прав и свобод граждан вне зависимости от регистрации. С учетом дальнейшего укрепления и расширения демократии, защиты прав и интересов личности в законодательстве, регламентирующем паспортно-регистрационные отношения, было бы целесообразно закрепить такие принципы, как: принцип развития паспортно-регистрационного режима с учетом современного социально-экономического положения республики, ее исторического прошлого и традиций; принцип максимального согласования публичного и частного интереса в паспортно-регистрационном режиме; принцип обеспечения защиты персональных данных граждан; принцип соответствия современным научно-техническим требованиям – использование технических подходов к производству документов, удостоверяющих личность. Достижение правовых целей паспортно-регистрационного режима обеспечивается правовыми средствами, которые классифицируются по различным основаниям. По степени сложности их можно подразделить на первичные (элементарные) – юридические факты, права, обязанности субъектов, санкции и комплексные (составные) – правоотношения, юридические составы, режимы осуществления отдельных действий. По выполняемой роли правовые средства делятся на регулятивные – средства позитивного регулирования и охранительные – меры принуждения. По характеру – на материально-правовые и процессуальные. По времени действия – на постоянные и временные. По форме правового регулирования – на нормативные и индивидуальные. По содержанию – на средства-установления (инструменты): субъективные права, обязанности, запреты, дозволения, предписания и т.д. и средства-деяния (технологии), направленные на использование инструментов — акты реализации прав и обязанностей. Проведенное исследование показывает, что в юридической литературе точки зрения ученых на перечень нуждающихся в урегулировании действий, совершаемых субъектами в рамках паспортно-регистрационных отношений, значительно разнятся. Так, Е.В. Додин и И.П. Голосниченко считают, что этими действиями являются прописка, регистрация и выписка граждан, обмен, сдача и изъятие паспортов». В.Ф. Корзан отнес к таким действиям только выдачу паспортов, прописку и выписку. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Ю.С. Рябов относят к таким действиям выдачу, обмен, изъятие паспортов, регистрационный учет граждан. По мнению Н.И. Буденко, это выдача, обмен, сдача и изъятие паспортов, учет и регистрация граждан; сходного мнения придерживаются И.В. Черепанова и Л.В. Иванова. Д.Н Бахрах ограничивается выдачей паспортов и регистрационным учетом граждан. Разница в перечне регулируемых в рамках паспортных отношений действий присутствует и в законодательстве стран СНГ. Так, в российском законодательстве регулируется выдача, замена паспортов и пользование ими, а также регистрация и снятие гражданина РФ с регистрационного учета, в узбекском – выдача и пользование паспортом, прописка и выписка, в казахском – к таким действиям относят выдачу, изъятие и пользование документами, удостоверяющими личность, а также регистрацию и снятие с регистрации граждан по месту жительства. Наиболее детально исследуемые вопросы урегулированы в нормативных актах Республики Беларусь, где регламентируются порядок выдачи, использования, обмена, признания недействительными, изъятия, хранения, уничтожения документов, удостоверяющих личность, а также регистрации и снятия с регистрации граждан по месту жительства. Что касается законодательства Кыргызской Республики, то первоначально Положение «О паспортной системе в Кыргызской Республике» в числе регулируемых действий в сфере паспортизации выделяло лишь получение и пользование паспортом гражданина Кыргызской Республики, а также регистрацию и снятие граждан Кыргызской Республики с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания в пределах Кыргызской Республики. С принятием Положения «О паспорте гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года» перечень таких действий был расширен. В настоящее время к ним относятся: оформление, выдача, замена и изъятие паспорта, учет и хранение паспорта, уничтожение паспорта и бланка паспорта, а также регистрация и снятие граждан с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания, которые регламентируются Положением «О правилах регистрации и снятия граждан Кыргызской Республики с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания». Помимо этих действий, по мнению автора, которое подтверждается проведенным им опросом, необходимо регламентировать также и такие действия, как использование паспортов и признание их недействительными, как это сделано в законодательстве Республики Беларусь. На взгляд автора, для удобства использования в юридическом обороте было бы целесообразным ввести в законодательство термин «паспортизация», под которым следует понимать установление формы и содержания паспорта, а также выдачу, оформление, замену и изъятие паспорта, учет и хранение паспортов, уничтожение паспортов и бланков паспортов, использование паспортов и признание их недействительными. С учетом вышесказанного в работе формулируется дефиниция понятия «паспортно-регистрационный режим». Центральным, организующим ядром всей системы правовых средств, составляющих содержание паспортно-регистрационного режима, являются нормы права, которые в своей совокупности должны представлять собой целостное образование, систему, в которой имеет место единство и согласованность образующих ее частей, что на практике не всегда соблюдается. Нормы права, определяющие содержание паспортизации и регистрационного учета граждан Кыргызской Республики, закреплены в различных источниках: международных правовых актах; Конституции Кыргызской Республики; законах; указах Президента Кыргызской Республики; постановлениях Правительства Кыргызской Республики; ведомственных нормативных актах органов исполнительной власти; нормативных актах представительных и исполнительных органов местного самоуправления. На международном уровне действуют: Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Кыргызской Республикой 7 октября 1994 года, и Всеобщая Декларация Прав человека от 10 декабря 1948 года. Конституции КР закрепляет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Кыргызской Республики (ст. 25). В отличие от предыдущих редакций Конституции, в действующей отсутствует ссылка на возможность ограничения данного права. Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 35 Конституции КР, граждане, их объединения вправе осуществлять любые действия и деятельность, кроме запрещенных и ограниченных Конституцией и законами. Таким образом, любые ограничения прав и свобод человека и гражданина в паспортно-регистрационной сфере должны быть согласованы с данным конституционным положением. Так, согласно ст. 8 Закона КР «О внутренней миграции» ограничения в свободе передвижения могут быть установлены в пограничной зоне, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где введены особые условия и режим проживания населения и хозяйственной деятельности из-за опасности распространения массовых инфекционных заболеваний и отравления людей. Данный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. К числу конституционных положений, составляющих основу паспортно-регистрационного режима, следует отнести также положение статьи 16 о неприкосновенности жилища. Данное положение устанавливает ограничения на осуществление контрольных действий органами исполнительной власти. Закон Кыргызской Республики «О внутренней миграции» устанавливает обязанность граждан Кыргызской Республики регистрироваться по месту жительства и пребывания на территории Кыргызской Республики, разграничивает такие основные понятия, как место пребывания и место жительства; закрепляет порядок постановки и снятия с регистрационного учета граждан Кыргызской Республики по месту жительства и по месту пребывания. Автор приходит к выводу, что на законодательном уровне право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства и пребывания закреплено в целом в соответствии с международными стандартами, чего нельзя сказать о подзаконных актах, в которых нами был выделен ряд коллизионных моментов и упущений. Так, Постановление мэрии города Бишкека «Об утверждении правил временной прописки граждан, фактически проживающих в Бишкеке», изданное в мае 1998 года, изобилует серьезными нарушениями: порядок получения временной прописки, указанный в этом постановлении, не соответствует требованиям Закона «О внутренней миграции». В самом тексте документа делаются ссылки на нормы Конституции КР и Кодекса об административной ответственности КР, которые давно утратили силу. Как показывают исследования, наличие нормы в Кодексе Кыргызской Республики об административной ответственности (Ко АО КР), предусматривающей административную ответственность должностных лиц предприятий, учреждений и организаций за прием на работу граждан без регистрации, препятствует реализации гражданами своего права на труд и также противоречит вышеназванному закону. Для разрешения данной проблемы в целях более полной реализации гражданами гарантированных им Конституцией КР прав необходимо привести все действующие в данной области нормативные акты в соответствие с положениями Конституции и Закона «О внутренней миграции». В структуре исследуемого режима автор выделяет относительно самостоятельные: паспортный и регистрационный режимы. Основу паспортного режима составляет комплекс правовых средств по паспортизации граждан Кыргызской Республики. Отличительной особенностью правового регулирования паспортизации является то, что согласно Положению «О паспорте гражданина Кыргызской Республики образца 2004 года» получение паспорта гражданином Кыргызской Республики является его правом, а не обязанностью. В связи с этим отмечается, что для Кыргызской Республики фактически установилась «легитимационная» система, признаками которой является то, что граждане могут удостоверить свою личность с помощью любого документа, удостоверяющего личность. Однако, при всем многообразии документов, удостоверяющих личность, основным из них для большинства граждан является паспорт, поскольку он является носителем идентификационной информации об индивидууме, обеспечивающим реализацию его субъективных прав. Автор обращает внимание на то, что в настоящее время нормы, являющиеся основой паспортного режима, закреплены лишь в подзаконных актах. В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования нормативного регулирования паспортно-регистрационного режима обосновывается принятие Закон «О паспорте и основных документах, удостоверяющих личность гражданина Кыргызской Республики». Регистрация состоит из процедуры внесения соответствующих сведений в реестр, иной установленный законодательством документ и выдачи акта, свидетельствующего о его регистрации. Сравнительный анализ режимов прописки и регистрации показал, что основным отличием регистрационного учета от прописки является определенное Конституцией КР и законодательно закрепленное положение об уведомительном характере регистрации. Замена прописки на регистрационный учет граждан по месту жительства и месту пребывания является одним из свидетельств становления правового, демократического государства. Исходя из действий, входящих в структуру паспортно-регистрационного режима, выделяются режимы: выдачи паспорта, замены паспорта, пользования паспортом, изъятия паспорта, регистрации граждан по месту жительства, снятия граждан с регистрационного учета по месту жительства, регистрации граждан по месту пребывания, снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания. В зависимости от реализации основных функций права следует разграничить регулятивный и охранительный режимы. Регулятивный режим устанавливает порядок позитивного регулирования, определяет субъективные права и юридические обязанности субъектов паспортно-регистрационного режима, условия их возникновения и реализации. Правоохранительный режим определяет условия и порядок применения к субъекту, нарушившему нормы позитивного регулирования, меры административно-принудительного воздействия. По целям – режимы, направленные на: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, обеспечению стабильного порядка в государстве и обществе, содействие обеспечению общественного порядка и безопасности. По месту действия: действующие на всей территории Кыргызской Республики или на территории определенной местности. По времени действия: постоянные и временные. В зависимости от характера норм, составляющих паспортно-регистрационный режим, можно выделить общий и особый (специальный) режимы. Общий паспортно-регистрационный режим действует на большей части территории Кыргызстана, для него характерно отсутствие каких-либо ограничений в регистрации по месту жительства или пребывания, проживании и передвижении граждан. Он распространяется на все категории граждан и регламентируется положениями Закона «О внутренней миграции» и Закона «О внешней миграции». Паспортно-регистрационный режим особого (специального) вида устанавливается в местностях и населенных пунктах с целью обеспечения усиленной охраны правопорядка, государственной безопасности и охраны здоровья населения. Его основной характерной чертой является введение системы ограничений на въезд, проживание и передвижение в этих местностях. Видами такого режима являются: паспортно-регистрационный режим на территории, где введено чрезвычайное положение; паспортно-регистрационный режим на территории, где введено военное положение; пограничный паспортно-регистрационный режим, которые регулируются специальными актами, регламентирующими данные отношения.