Geum.ru

Введение в теорию военного права (монография)

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16
§ 2.4. Кодификация военного права

Институционализация военного права в качестве самостоятельной комплексной отрасли российской правовой системы неизбежно выводит на необходимость осуществления кодификации военного законодательства (кодификация — от позднелат. codifiсatio, от лат. codex — собрание законов и faсio — делаю — форма систематизации законодательства230). Применительно к кодификации военного права можно сказать, что это одна из форм систематизации его норм, содержащихся в федеральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, нормативных постановлениях Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актах, имеющая целью создание нового, сводного унифицированного кодифицированного акта, направленного на укрепление правовых основ военной политики Российского государства. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Как справедливо указывает Л.С. Явич, кодификация отрасли права значительно ее стабилизирует, усиливает возможности автономного регулирования, очищает свойственный данной отрасли права нормативный материал от всего постороннего и наносного, устаревшего и бездействующего, устраняет несогласованность между нормами231. Говоря о значении кодификации, С.С. Алексеев указывает, что «систематизация нормативного материала, осуществляемая в виде кодификации (рассматриваемой, как правило, с прагматической стороны — в качестве юридико-технического способа «просто систематизации», необходимой для обеспечения надлежащего применения норм действующего права, его большей ясности, доступности, удобства в пользовании и изучении), это вместе с тем и акт правотворческого порядка… Нормативные обобщения имеют в этом случае существенное значение и для придания позитивному праву значительной интеллектуальной, духовной силы»232.

Систематизация военного законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действующие нормативные правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений в сфере военной деятельности государства. Систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом233.

Теорией права давно доказано, что кодексы, соответствующие отраслям правовой системы, являются самой совершенной из всех существующих форм систематизации законодательства, обеспечивающей оптимальное внутреннее единство, согласованность и полноту правового регулирования данного вида общественных отношений. Достигается это не только строгим подбором юридических норм, но и благодаря значительной степени абстрагирования при разработке единых для данной отрасли права юридических понятий, принципов и терминов, систематическому изложению целых институтов права234. По мнению Е.А. Лукашевой, кодекс — это акт самодостаточный, призванный укреплять системность нормативных актов, их единство и согласованность, своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования235. Именно кодекс может обеспечить единообразное понимание и действие правовых норм, касающихся военной деятельности государства, на территории всей страны. «Назначение кодексов, — писал известный американский юрист Р. Паунд, — состоит не только в фиксировании в авторитарной форме итогов прошлого развития права, а в значительно большей степени в том, чтобы дать юристу и суду основу для введения новых норм»236.

Оценка особой роли, которую играют в правовой системе Российской Федерации кодифицированные нормативные правовые акты, осуществляющие комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений, содержится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 г. № 13-П: «Федеральный законодатель в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в определенной области отношений, кодифицируя соответствующие правовые нормы, призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики, чем и обусловливается приоритет кодекса перед другими федеральными законами в данной области правоотношений. Такие установления, не нарушая прерогатив федерального законодателя вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, в то же время облегчают работу правоприменителя, поскольку законодательство становится обозримым и тем самым в правоприменении существенно снижаются риски искажения аутентичной237 воли законодателя».

Следует отметить, что мы имеем достаточно богатый отечественный опыт как в выработке теории кодификации военного права, так и в области практической деятельности по разработке кодифицированных актов в данной сфере. Важность изучения этого опыта обусловлена тем, что «военное законодательство опирается на духовный потенциал русского военного права, позитивные традиции и научные исследования, что позволяет ему указывать правильные пути военного развития и наилучшие правила военного поведения. Представляя собой единство юридических норм, научных идей и принципов военной политики, Военный кодекс оптимально отражает потребности народного правосознания в упорядоченном и «истинном» развитии военной сферы российского общества»238.

Необходимость и возможность кодификации военно-правовых норм отечественной военно-юридической мыслью осознана достаточно давно. Более того, кодификация норм военного права в нашей стране осуществлялась практически. Так, в итоге громадной работы по систематизации военного законодательства Российской империи в 1838 г. был принят Свод военных постановлений. В дальнейшем такой Свод составляли дважды — в 1859 и 1869 гг. Принятием Свода военных постановлений была разрешена имеющая более чем вековую историю проблема систематизации военного законодательства, что имело прогрессивное значение для создания нормативной основы строительства вооруженных сил239.

Объективная необходимость осуществления кодификации военного законодательства в тот период была обусловлена множественностью и противоречивостью военно-правовых норм, разбросанных в бесчисленном множестве различных правовых актов. Известный специалист в области истории кодификации российского военного права П.С. Заусцинский, обосновывая необходимость осуществления кодификации норм военного права, указывал, что «беспорядочность военного законодательства служит одной из причин нашей отсталости в военном деле»240. Взгляды указанного автора по проблемам теории и практики кодификации норм военного права, высказанные в начале ХХ в., представляются настолько актуальными для современного этапа развития военного права, что заслуживают более подробного рассмотрения.

П.С. Заусцинский рассматривает кодификацию законодательства гораздо шире, нежели чисто техническую процедуру, направленную на совершенствование формальной стороны права. Он указывает, что в жизни народов бывают такие моменты, когда составление кодекса является необходимым условием для беспрепятственного развития культурных и экономических сил народа и когда отсутствие кодекса может повлечь за собою весьма неблагоприятные для него последствия. Если в правосознании народном произошла по какой бы то ни было причине резкая перемена; если почему-либо правовые устои, слагавшиеся в течение предыдущих веков, подверглись сразу беспощадной критике под новым углом зрения, и как результат такого отношения к существующему правовому строю общества возникла переоценка юридических, а иногда и нравственных понятий и институтов; если народные массы усвоили себе новый взгляд на вещи и на общественные отношения, имеющий мало общего с отцовскими и дедовскими воззрениями на них, — в таком случае составление кодекса является делом безусловной необходимости. Только кодекс, как логически последовательное развитие новых правовых идей, может быть в таких случаях объединяющим, связующим звеном между старым и новым правом. Сохранив в неприкосновенности все то, что не противоречит новым началам, кодификатор устранит из действующего законодательства все то, что не согласуется с этими началами, а взамен их даст положения, логически вытекающие из них по своему содержанию.

В полной мере указанные суждения относятся и к военно-правовым нормам. Военное право, пишет П.С. Заусцинский, имеет самостоятельное бытие, и каждая отдельная отрасль его стремится к осуществлению определенной идеи, причем задача военного права состоит в возможно более полном согласовании этой идеи с правосознанием народа, выделившего из своего состава данное войско. Отсюда указанный автор делает логический вывод, что в принципе кодификация военного права возможна точно так же, как возможна кодификация права гражданского, уголовного и т. д. Конечно, кодификация права военного как права публичного представляет гораздо больше трудностей, чем кодификация права частного, так как право частное, предоставляя огромный простор воле каждого отдельного индивидуума, входящего в состав данного общества, несравненно легче воспринимает в себя общие черты народного духа и ярче воспроизводит их, чем право публичное, в значительной степени искусственное, созданное законодателем под давлением требований данного момента времени. Но все-таки народное миросозерцание, народное представление о правде и неправде, с большими или меньшими усилиями, проникает и в национальное войско и, рано или поздно, получит там подобающее ему значение. И если законодатель не заметит этого явления своевременно и не постарается приспособить конструкцию военного организма к народному правовоззрению, то в войске зарождается внутренний разлад, который подтачивает силу войска гораздо больше, чем даже недостаточное обучение. Этот разлад проявляется, прежде всего, во взаимном недоверии подчиненных и начальников: они кажутся друг другу чужими, связанными только по внешности, формально, но живут они каждый совершенно самостоятельною жизнью, нередко враждебною одна другой, увлекаются разными идеалами, стремятся к разным целям. И если только такое явление обнаружится в войске, то это обстоятельство служит наилучшим доказательством того, что действующее военное право уже отстало от народного миросозерцания и, во всяком случае, с ним не согласовано. Конечно, дело согласования даже только некоторых отделов военного права с требованиями военной техники — дело необычайно трудное, и потому-то оно встречается в истории человечества так редко, составляя удел великих военных талантов (например, реформа Петра Великого), а систематическая кодификация военного права во всей его совокупности нигде до сих пор вовсе не была произведена241.

В советское время практическая реализация идеи кодификации военного законодательства нашла воплощение в Кодексе о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей, утвержденном постановлением ВЦИК СССР от 29 октября 1924 г. В последующем указанный Кодекс подвергся значительной переработке, в результате которой он под новым названием — Кодекс о льготах военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей — был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 апреля 1930 г.242

Основным фактором, обусловливающим необходимость осуществления кодификации норм российского военного права, является множественность нормативных правовых актов, содержащих нормы военного права.

По подсчетам специалистов, в настоящее время правовое регулирование вопросов безопасности государства осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов и 200 указов Президента Российской Федерации, около 500 постановлений Правительства Российской Федерации, а также иных подзаконных актов, число которых исчисляется тысячами. Многие из них носят фрагментарный характер, касаются частных вопросов и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм243. В научной литературе данное явление получило очень меткое название «правовая инфляция»244, т. е. обесценивание нормативных актов в силу их непомерного количества. Налицо правовая зарегулированность, неизбежным следствием которой являются коллизии, противоречия, несогласованности и т. п. Правовое поле в сфере обороны и военной безопасности государства перенасыщено различными, подчас взаимоисключающими предписаниями. Принятые за последнее десятилетие сотни законов и иных нормативных правовых актов по военной проблематике «изображают» движение вперед, не продвигая нас ни на шаг к правовому государству. Как известно, «правовое государство не определяется количеством имеющихся в нем законов; главное — уважение к ним, их авторитет, исполнение и непререкаемость»245.

Наличие множества нормативных правовых актов, причем различной юридической силы, различных по источнику издания, многие из которых содержат нежизненные нормы, противоречат друг другу и иным нормативным установлениям, — все это существенно снижает их доступность, затрудняет пользование ими в процессе регулирования общественных отношений в военной организации государства, создает почву для злоупотреблений в правоприменительной деятельности. Уместно в этой связи напомнить мудрое пожелание законодателям, высказанное известным английским философом и теоретиком права Д. Локком: «Не старайтесь создавать много законов, но старайтесь следить за тем, чтобы они исполнялись, ибо в наиболее испорченном государстве наибольшее количество законов»246.

Опыт российского прошлого от Петра I до наших дней свидетельствует о том, что накопление разрозненных, многочисленных нормативных актов подрывает основы законности и правопорядка в государстве. Вот что писал об этом М.М. Сперанский, крупный русский юрист и государственный деятель: «...многосложность, раздробленность, неизвестность — затруднение равное, а может быть еще важнейшее, чем сам недостаток закона: ибо здесь гнездятся ябеда, неправые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности, здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений как в свою череду, рождает новую многосложность»247. Множественность нормативных актов существенно снижает их доступность для граждан, а это, в свою очередь, ведет к снижению законности в обществе.

На исключительную важность доступности права для утверждения законности в обществе указывали многие ученые. Так, видный русский философ И.А. Ильин в своей книге «О сущности правосознания» указывает: «Нелеп и опасен такой порядок жизни, при котором народу недоступно знание его права, когда, например, среди народа есть неграмотные люди, или когда право начертано на чуждом языке, или когда текст закона остается недоступным для народа, или же смысл права выражается слишком сложно, запутанно и непонятно. Тогда, в лучшем случае, между народом и правом выдвигается иерархия корыстных посредников, взимающих особую дань за «отыскание» правоты и обслуживающих народную темноту в свою пользу, им выгодно затемнить ясное дело, а не уяснить темное, спасти «безнадежное» дело и внести кривду в суд, под их «опытными» руками толкование права быстро превращается в профессиональный кривотолк»248.

Другим фактором, обусловливающим актуальность постановки вопроса о создании единого кодифицированного акта в сфере обороны и военной безопасности государства, является высокий удельный вес отсылочных правовых норм в законодательных актах, содержащих нормы военного права. Данный фактор небезосновательно относится экспертами к числу коррупциогенных факторов законодательства, поскольку, оставляя более конкретное регулирование органу исполнительной власти, законодатель провоцирует данный орган на создание условий, удобных ему, зачастую в ущерб интересам и удобству граждан249. Как известно, отличительной чертой кодекса как вида законодательного акта является то, что содержащиеся в нем нормы подробно и напрямую регламентируют конкретную сферу общественных отношений, что исключает необходимость их дальнейшей конкретизации в других правовых актах250.

К числу отрицательных сторон сложившейся системы источников военного права следует также отнести подверженность нормативных правовых актов частым изменениям251. «Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все — и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители — одержимы идеей подготовки и принятия законов, — отмечает по этому поводу профессор Ю.А. Тихомиров. — Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства. Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется»252.

Анализ законодательной деятельности Федерального Собрания России за последние годы показывает, что новых законов, регулирующих военно-правовые отношения, принимается все меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы. Создается обманчивое впечатление, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. В действительности же изменения законов происходят в большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Недостает обобщения правотворческой и правоприменительной практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому эти законы адресованы. Никогда нельзя быть уверенным, учтены в том или ином случае последние нормативные правовые акты или нет. Проблема состоит в том, что сам законодатель не вносит изменений в действующие акты, «сопредельные» с тем, в который только что внесли изменения253.

Вот наглядный пример на этот счет. Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 29-ФЗ ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» дополнена нормой, в соответствии с которой военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, приобрели право внеконкурсного поступления в гражданские образовательные учреждения с освоением образовательных программ по очно-заочной (вечерней) или заочной форме обучения. Вполне логичным было бы ожидать от законодателя одновременного внесения соответствующих дополнений в специальные законодательные акты, регулирующие вопросы реализации гражданами России конституционного права на получение образования. Однако этого сделано не было, что на практике привело к существенным трудностям в пользовании военнослужащими указанной льготой, поскольку гражданские образовательные учреждения в своей деятельности руководствуются, прежде всего, Законом Российской Федерации «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Указанные законы содержат исчерпывающий перечень категорий граждан, имеющих льготы при поступлении в образовательные учреждения. Такой категории, как военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, в данном перечне не значится. Лишь в июле 2006 г. в Государственную Думу внесен законопроект, устраняющий указанную коллизию.

Вполне очевидно, что нестабильность военного законодательства порождает ряд негативных явлений, последствия которых для военной организации государства порой могут быть весьма серьезными. Во-первых, подрывается сам авторитет закона. Во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому военнослужащему, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться в данный момент времени254.

Еще одним существенным изъяном военного законодательства является тот факт, что вследствие быстрой динамики целые пласты общественных отношений оказываются вообще юридически не урегулированными, хотя объективно нуждаются в этом. В военном законодательстве имеются многочисленные пробелы, или, по образному выражению Н.И. Матузова, «черные дыры», в которые устремляются разного рода любители легкой наживы255. Белые пятна в военном праве, юридическая неграмотность и неосведомленность большинства военнослужащих усугубляют проблему. Очень часто возникают ситуации, когда люди не могут сориентироваться в том, как себя вести, поскольку нет ни прямого запрета, ни прямого разрешения. Довольно часто получается ситуация, когда можно делать все, что не запрещено законом, а закона просто нет, он еще не принят на этот случай.

Вопрос о необходимости кодификации военного законодательства ставится в нашей юридической науке не впервые. Еще в советский период отечественной истории к такому выводу приходили военные ученые-юристы Н.В. Артамонов, Ю.М. Бирюков, Г.Н. Колибаба, И.Ф. Побежимов256, другие авторы. Предложения о необходимости разработки военного кодекса России высказывают и современные российские военные ученые-правоведы257. Рассмотрению теоретических аспектов данной проблемы был посвящен научный семинар — «круглый стол», состоявшийся в Военном университете 20 октября 2004 г.258

Важно отметить и то обстоятельство, что проблема кодификации норм военного права является актуальной и для ряда других государств, возникших после распада СССР. Так, например, Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь рассматривает принятие военного кодекса Республики Беларусь как завершающий этап реформирования законодательства об обороне. Указанный кодекс должен составить основу правового регулирования в военной сфере государства259.

Итак, вопрос о кодификации военного законодательства можно считать сегодня одним из самых актуальных в законотворческой практике в сфере военно-социальной политики. Кодекс является наиболее приемлемой формой систематизации законодательства, поскольку только в кодексе могут быть объединены и систематически изложены нормы, которые относятся к нескольким отраслям права, происходят из различных по своей форме и юридической силе нормативных правовых актов, посвященных подчас совсем другим вопросам. В процессе кодификационной деятельности осуществляется пересмотр действующего военного законодательства. Кодификация означает качественный скачок от старого к новому состоянию в развитии того или иного социального явления или процесса.

Успех деятельности по созданию кодифицированного нормативного правового акта в сфере обороны и военной безопасности государства в значительной мере зависит от правильного понимания и уяснения принципов кодификации. Современные исследователи выделяют следующие принципы кодификации законодательства, которые в силу их универсальности применимы и к кодификации норм военного права260:

1) принцип конституционности и законности, который означает, что все действия уполномоченных органов по подготовке и принятию кодификационных актов, а также сами эти акты должны основываться на Конституции Российской Федерации и соответствовать ей;

2) принцип объективности, который неразрывно связан с предыдущим принципом. Именно объективные обстоятельства вызывают необходимость создания акта кодификации, а не субъективное усмотрение того или иного органа или должностного лица. Только учет объективных закономерностей развития военной организации государства и умелое их использование в правовом регулировании могут дать положительные результаты;

3) принцип системности на всех уровнях кодификации норм военного права. Согласно данному принципу каждая военно-правовая норма должна быть соотнесена с другими нормами военного права, с нормами иной отраслевой принадлежности, прежде всего с конституционными и международными нормами;

4) принцип преемственности и обновления. Развитие военного законодательства неразрывно связано с такими понятиями материалистической диалектики, как отрицание и преемственность. Каждый новый этап законодательства представляет собой отрицание предыдущего, но вместе с тем учитывает и воспринимает имеющиеся достижения, а также создает новые правовые ценности, отвечающие современным условиям социального развития. Кодификация норм военного права представляет собой реальное средство решения поставленных задач приведения в порядок правовой системы, сокращения количества подзаконных актов, не всегда соответствующих Конституции Российской Федерации. А правовые предписания, прошедшие проверку временем, доказавшие свою жизнеспособность, соответствующие сложившимся общественным отношениям, органически включаются в состав нормативного правового акта, который создается в результате кодификации законодательства261;

5) принцип демократизма предполагает вынесение на обсуждение общественности проектов кодифицированных актов, привлечение граждан, прежде всего научной общественности, к непосредственному участию в выработке новых актов кодификации;

6) принцип комплексности и оптимальности означает, что в процессе кодификации норм военного права должны быть учтены все стороны функционирования и развития таких важнейших государственных институтов, как оборона и военная безопасность государства. Этот принцип включает в себя также требование оптимального соотношения между военным правом и военной политикой, военным правом и экономикой, военным правом и моралью и т. д.;

7) принцип научного подхода к подготовке и принятию кодифицированного акта призван обеспечить его соответствие потребностям поступательного развития военной организации государства, учет технико-экономических и статистических данных, возможных социальных, экономических и юридических последствий его применения;

8) принцип плановости. Спонтанно принятые законы, как известно, не отличаются высоким качеством. Принцип плановости в кодификации норм военного права предполагает четкое определение целей, задач, сроков разработки проекта кодифицированного акта, определение государственных органов и должностных лиц, ответственных за его разработку, сроки согласования проекта, его внесения в Государственную Думу и т. д.

Вместе с тем при осуществлении кодификации норм военного права нельзя не учитывать и высказываемые в среде ученых сомнения в том, сможет ли кодификация сама по себе в нынешних условиях становления и развития права привнести новое содержание в правовые отношения. Так, например, Л.Н. Завадская отмечает, что «...сегодня есть все основания говорить о кризисе традиционной для нашего права кодификационной формы. Кодекс хорош для регулирования, опосредования устойчивых общественных отношений... Кризис обусловливается двумя общественными тенденциями: отмиранием прежних отношений и появлением новых. С точки зрения развития права, эволюции правовых отношений и идей, кодификационная форма является результатом, готовым продуктом правового развития. Она лишь фиксирует развитие права, но никак не реформирует его (при условии, если мы не отождествляем право и закон)»262. Однако все это, по мнению данного автора, вовсе не означает отказа от использования кодификационной формы. Это связано с тем, что нельзя не учитывать и законодательные традиции, и существующую юридическую практику, в том числе и правоприменительную, юридические кадры, подготовленные к восприятию именно кодексов.

Приведенные суждения, безусловно, должны учитываться при осуществлении кодификации военного законодательства. Теоретической (научной) основой систематизации законодательства, особенно кодификации, должны быть вскрытые объективные закономерности формирования и развития правовых систем, их дифференциации на отрасли права. Если систему законодательства нельзя смешивать с правовой системой, то их нельзя и отрывать друг от друга, так как «кодификация осуществляется соответственно сложившейся отрасли права, а не отрасль права определяется предпринятой кодификацией»263.

Однако при этом важно заметить, что проблему создания военного кодекса не стоит абсолютизировать. Дело в том, что независимо от того, проведены кодификационные работы в данной отрасли права или нет, эта отрасль существует, и в этом случае разница заключается только в том, что ее юридические нормы окажутся выраженными либо в отдельных нормативных правовых актах государства, либо в едином кодексе. Никто не будет отрицать большого значения кодификации, но в течение длительного времени наряду с военным правом ряд отраслей права (например, финансовое право, право социального обеспечения) остаются некодифицированными, но от этого отнюдь не исчезают. То же самое происходит и с военным правом.