Тема 11. Трудовая миграция в России и ее виды. Учебные вопросы

Вид материала

Документы

Содержание 3. Органы, ведающие вопросами трудовой занятости мигрантов и их полномочия.

Подобный материал:

• Профессиональная (трудовая) миграция в России. Анализ и прогноз, 107.22kb.
• Значение миграции в процессе кадрового обеспечения и экономического развития стран, 51.33kb.
• Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве, 355.45kb.
• С. Е. Метелёв международная трудовая миграция и ее роль в современном мире, 1275.84kb.
• А. Я. Лившин, А. Ю. Полунов, А. В. Каширова, Е. В. Батоврина, 498.22kb.
• Внешняя трудовая миграция в России: состояние, особенности регулирования и пути его, 445.11kb.
• Джамангулов К. Э, 90.58kb.
• Тема: «Особенности миграционных процессов на территории Астрахан­ской области в конце, 130.4kb.
• Международная трудовая миграция, 233.73kb.
• Тема 15. Мвд россии и Федеральная миграционная служба в системе органов исполнительной, 275.87kb.

3. Органы, ведающие вопросами трудовой занятости мигрантов и их полномочия.

Качественные оценки любого явления (есть оно или нет) имеют принципиально иной низкий уровень достоверности, чем количественные показатели, которые могут и не отражать реального положения дел.

Согласно Положению «О Федеральной миграционной службе», утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004г. № 928, ¹ ФМС России выполняет следующие основные функции в миграционных процессах:

-ведет работу в области внешней трудовой миграции, в том числе по разработке проектов соглашений и других международных документов по вопросам трудовой миграции граждан Российской Федерации за границей и иностранных граждан в Российской Федерации, реализует принятые решения с соответствующими фирмами, содействует гражданам Российской Федерации в поиске работы и трудоустройстве за границей, организует регистрацию этих граждан, учет и контроль за соблюдением условий их трудовых контрактов. ФМС осуществляет с участием Федеральной службы занятости Российской Федерации организационно – методическое обеспечение лицензирования деятельности негосударственных организаций, связанной с трудовой миграцией граждан Российской Федерации за границу.

- регулирует процессы миграции в области внешней трудовой миграции. Начиная с 1994 года через систему органов ФМС России осуществляется контроль за работодателями по привлечению и использованию на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы. Основная задача – предотвращение нелегальной трудовой миграции и, как следствие, использования демпинговой рабочей силы из-за границы; легализация ее въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы, принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с нарушением действующего законодательства. Контролирует соблюдение работодателями условий целевого использования иностранных работников, условий трудовых контрактов, норм трудового законодательства и международных норм в отношении трудящихся-мигрантов.

• участвует в установленном порядке в осуществлении лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, и контроле за этой деятельностью;
  
• осуществляет деятельность, связанную с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
  
• оформляет и выдает в установленном порядке подтверждения на право трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской Федерации, контролирует целевое использование иностранной рабочей силы.
  

Разрешения на привлечение иностранной рабочей силы являются основанием для выдачи консульскими учреждениями Российской Федерации за границей виз иностранцам, въезжающим в Россию с целью осуществления трудовой деятельности.

Работа по контролю за соблюдением установленного порядка привлечения иностранной рабочей силы проводится во взаимодействии с органами МИД России, МВД России, Минтруда России и Министерства по налогам и сборам России.

Начиная с 1994 года заложены основы системы надзора за организациями-лицензиатами, а также механизма пресечения указанной деятельности организациями, не имеющими лицензии. Работа в этом направлении проводится в тесном взаимодействии с правоохранительными органами. Следовательно, в работе с иностранной рабочей силой задействованы внешнеполитические, экономические, правоохранительные, силовые структуры, органы управления на местах.

Международная организация по миграции (МОМ) создана в 1951 г. и является межправительственной организацией, которая занимается всеми видами внутренней и внешней миграции. Цель МОМ состоит в обеспечении (совместно с партнерами по международному сообществу) безболезненной, упорядоченной миграции людей: беженцев, вынужденных переселенцев, внутриперемещенных лиц, а также людей, оказавшихся за пределами своей родины в трудном правовом и материальном положении. Деятельность этой межправительственной организации предполагает также оказание чрезвычайной помощи во время кризисных ситуаций.

Осуществление прямой помощи мигрантам для организации доходной деятельности также является направлением работы МОМ в России.

Права «рабочих-мигрантов» преимущественно определяются национальным законодательством. Международный закон только регулирует отношения между государствами и не касаются непосредственно индивидуума. Однако каждое государство может потребовать, чтобы права его граждан за рубежом уважались (иностранцы имеют право на отношение к ним в соответствии с международными стандартами юстиции) и чтобы отношение к ним было таким же, как и к коренным жителям. Иммигранты имеют также основные права человека, которые проистекают из их существования как личности, а не из принадлежности к какому-либо сообществу или государству. В обычном понимании сюда входят свобода от притеснений и пыток, а также свобода совести, мысли и убеждений.

МОТ и ООН имеют в настоящее время значительное количество конвенций и соглашений, которые касаются таких явлений, как рабство, дискриминация женщин и дискриминация в получении образования.

Впервые миграция в целях трудоустройства стала объектом международного правового регулирования более 80 лет назад. С тех пор под эгидой ООН был принят целый ряд актов, направленных на защиту прав, законных интересов и достоинств тех, кто осуществляет профессиональную деятельность за пределами страны происхождения.

Записанное в Уставе ООН положение о том, что одна из первых целей организации – это развитие прав человека, накладывает обязательство на правительства стран-членов не только соблюдать права человека, но и поддерживать деятельность ООН в этой области. В структуре организации была создана Комиссия по правам человека, уполномоченная разрабатывать стандарты в этой сфере. Наиболее важным документом стала Всеобщая декларация прав человека, разработанная Комиссией и принятая в 1948г. Генеральной ассамблеей ООН.

С момента ее принятия трудящиеся-мигранты наряду с другими группам лиц получил право на защиту от дискриминации, долгое время имевшую место во многих странах. Первая и вторая статьи Всеобщей декларации провозглашают, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах и должны обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Помимо гражданских и политических права, Декларация определяет также экономические, социальные и культурные права человека, в том числе право на труд, право на равную оплату за равный труд, право создавать профессиональные союзы и вступать в них, а также право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния.

Во Всеобщей декларации закреплено и право каждого человека свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах любого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страны (статья 13). При этом каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности (статьи 6).

В 60-х годах были приняты и в 1976 г. после подписания правительствами вступили в силу такие документы, как «Международный пакт о защите гражданских и политических прав» и Факультативный протокол к нему.

Императивный характер многих обязательств, накладываемых на государства Пактом об экономических, социальных и культурных правах, вызывает ряд вопросов. Согласно утвердившемуся в настоящее время подходу, право на труд не означает, что каждое лицо, пребывающее на территорию страны, автоматически его приобретает. Оно трактуется как обязанность государства принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы заботиться о людях, находящихся на его территории, и не мешать лицам реализовывать конкретные права.

Международный пакт о гражданских и политических права гласит, что мигранты не должны лишаться права поддерживать свою культуру, исповедовать свою религию и пользоваться своим языком. Пакт содержит и другие положения, касающиеся прав мигрантов. Так закрепляется ограничение на высылку иностранцев, законно находящихся на территории государств-участников Пакта (статья 13); запрещаются выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (статья 20).

Помимо общих документов, ООН были приняты нормативные акты, обеспечивающие защиты мигрантов от дискриминации в отдельных сферах. Так, в 1965г. была принята «Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации». При этом Комитет по ликвидации расовой дискриминации уделяет большое внимание тому, чтобы национальные законодательства и практическая деятельность стран-участников соответствовали Конвенции. В частности, применительно к мигрантам вызывала сложность трактовка статьи 1 (статьи 2), в которой говорится, что настоящая Конвенция не применяется к различиям, исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства-участники настоящей Конвенции проводят или делают между гражданами и не гражданами. Недавно Комитет подтвердил свою позицию относительно того, что государства-участники должны включать в свои доклады информацию о законах и политике, затрагивающих интересы не граждан. По мнению Комитета, дискриминация в отношении не граждан все же может подпадать под действие Конвенции в случаях, когда дискриминируется конкретная расовая, религиозная или этническая группа¹.

Целый ряд международных актов касается случаев, когда права человека нарушаются в связи с его принадлежностью к какой-либо социальной группе. При этом указывается, что группы людей, желающие сохранить свою идентичность, не должны подвергаться насильственной ассимиляции, сегрегации или дискриминации.

«Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него», вступившая в силу в 1961г., запрещает любые действия, направленные на «уничтожение, полное или частичное, национальной, этнической, расовой или религиозной группы».

Несмотря на многолетнюю мировую практику в сфере защиты мигрантов, до сих пор на международном уровне отсутствует универсальное юридическое определение термина «мигрант». В международно-правовых документах разного уровня даются различные по степени охвата определения понятия «трудящийся-мигрант».

18 декабря 1990г. Генеральная Ассамблея приняла «Международную Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», явившуюся результатом десятилетней работы специальной рабочей группы ООН. Конвенция еще не вступила в силу ввиду недостаточного числа присоединившихся к ней правительств и носит пока скорее декларативный характер. Для ее вступления в силу необходимо, чтобы она была ратифицирована 20 государствами; причем силу она будет иметь лишь для тех государств, которые ее ратифицируют. Затрагивая важнейшие социально-политические проблемы, связанные с присутствием в странах мигрантов, конвенция вместе с тем пока не получила широкого одобрения. Более того, официальные круги трех основных западных стран дали понять, что у их правительств нет намерений ее ратифицировать.¹

Международная Конвенция под термином «трудящийся-мигрант» понимает тех, кто собирается заниматься, занимается или занимался деятельностью, за которую выплачивается вознаграждение, в государстве, гражданином которого он не является (статья 2). Ею охвачены не только трудящиеся-мигранты, но и приграничные и сезонные работники, а также моряки, рыбаки, работники, занятые за границей на конкретных проектах, трудящиеся, работа которых связана с переездами, а также работающие не по найму (самостоятельно занятые). Конвенция, состоящая из 93 статьей, определяет основные права трудящихся-мигрантов и формирует принципы и меры их защиты в течение всего времени нахождения в другой стране, независимо от того, легально они приезжают или нелегально. Трудящиеся-мигранты трактуются не столько как экономические субъекты, сколько как социальные.

Конвенция констатирует, что трудящиеся-мигранты и члены их семей, занятые за рубежом, составляют незащищенную часть населения, чьи права часто не закреплены ни в национальном законодательстве принимающей страны, ни в стране их происхождения. Она устанавливает основные нормы обращения со всеми трудящимися-мигрантами независимо от их правового статуса. Некоторые из этих норм непосредственно связаны с трудоустройством (в частности, обеспечение не менее благоприятных, чем для граждан страны пребывания, условий труда, его оплату, права свободного вступления в любой профсоюз, права на социальное обеспечение).

Конвенция 1990г. предусматривает дополнительные права для трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют установленные документы или соответствующий статус. Эти права распространяются на свободное передвижение по территории государства трудоустройства; на создание ассоциаций и профсоюзов; на пользование политическими правами в государстве работы по найму (если это государство предоставляет им такие права); на равный с гражданами страны доступ к образованию, жилью, социальным услугам и здравоохранению, к защите от увольнения, пособиям по безработице. Предусмотрено также право (с некоторыми ограничениями) свободно выбирать вид оплачиваемой деятельности; в течение определенного срока оставаться на территории государства занятости в случае прекращения оплачиваемой деятельности.

Конвенция предполагает создание наблюдательного комитета экспертов за ее соблюдением, который должен рассматривать доклады государств о мерах, предпринятых для реализации положений Конвенции, о трудностях в ее реализации и о характерных для отдельных стран чертах миграционных потоков.

В рамках кампании за ратификацию данной Конвенции и в качестве признания общемировой значимости проблем миграции Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 18 декабря Международным днем мигранта.

В 1999г. Комиссия по правам человека ООН учредила пост специального докладчика по правам мигрантов. В круг его обязанностей входит изучение путей и средств преодоления препятствий на пути защиты прав мигрантов, включая лиц, не имеющих документов, и лиц, находящихся в стране незаконно (в нерегулируемой ситуации). Докладчик по правам мигрантов имеет право:

запрашивать и получать информацию от всех соответствующих источников, включая самих мигрантов, о фактах нарушения прав человека в отношении их или их семей;

вырабатывать соответствующие рекомендации по предотвращению и исправлению нарушений прав мигрантов, где бы они ни происходили.

Помимо международных договоров по правам человека в рамках ООН принято большое число так называемых норм «мягкого права»: деклараций, принципов, кодексов поведения и т.д., которые хотя и не носят обязательного характера, тем не менее играют важную роль в формировании общественного мнения и национальной политики по данным вопросам. К таким актам, в частности, можно отнести «Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений» (1981г.); «Декларацию о праве на развитие» (1986г.); «Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам» (1992г.) и ряд других.

Таким образом, сотрудничество государств в области международной трудовой миграции осуществляется на основе таких общепризнанных универсальных правовых принципов, как не отчуждаемость закрепленных в международных нормах основных прав и свобод человека и применимость этих прав и свобод ко всякому человеку, независимо от его расы, цвета кожи, пола, гражданства, языка, вероисповедания, этнического или социального происхождения. При регулировании вопросов миграции на межгосударственном уровне имеют значение также и принципы международного права, определяющие мирные и дружественные отношения между государствами, в том числе:

-принцип мирного урегулирования споров между государствами;

-принцип, согласно которому, как двусторонние, так и многосторонние отношения в связи с международными передвижениями людей должны осуществляться на основании законов;

-принципы международного сотрудничества, солидарности и разделения бремени в отношении больших потоков беженцев и мигрантов, нуждающихся в международной защите и помощи;

-принцип, в соответствии с которым вопросы, относящиеся к правам человека, фундаментальным свободам и верховенству закона, имеют международное значение. К обязательствам государств по соблюдению прав человека проявляют непосредственный и законный интерес все государства в сфере деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)¹.

Защита права на труд является важной областью деятельности не только ООН, но и ее специализированных учреждений. Одно из них - Международная организация труда (МОТ) и ее главный орган – ежегодно созываемая Международная конференция труда. Они устанавливает международные стандарты в этой области путем разработки и принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. Из всех правовых норм, разработанных государствами в рамках международных организаций для регулирования положения трудящихся-мигрантов, конвенции и рекомендации МОТ являются наиболее полными и всеобъемлющими. Приняты 181 конвенция и 188 рекомендаций.

Правительства стран - членов МОТ обязаны представлять на рассмотрение своих национальных законодательных органов конвенции МОТ для их ратификации или принятия иных мер. Конвенции носят обязательный характер для ратифицировавших их государств. Кроме того, государства обязаны представлять раз в два года доклады о принятых в стране мерах по выполнению положений конвенции. Даже если решение о ратификации не принято, правительства в этом случае обязаны сообщать в МОТ о состоянии законодательства и практики по затрагиваемым в конвенции вопросам. Рекомендации, в которых рассматриваются более конкретные аспекты, в отличие от конвенций, не подлежат ратификации и формально не налагают на государства международных обязательств, однако часто находят своей отражение в национальных законах и практике.

Комитет экспертов МОТ за применением конвенций и рекомендаций рассматривает, соответствуют ли законодательство и правоприменительная практика страны содержащимся в них нормам. Свои выводы в форме доклада он представляет специальному комитету Международной конференции труда, который рассматривает этот доклад и обсуждает с представителем соответствующего правительства конкретную ситуацию с соблюдением стандартов МОТ.

В настоящее время разработана целая система международных норм по всем областям трудовой деятельности: от производственных отношений, политики занятости, условий труда до защиты прав человека на рабочем месте и защиты прав особых категорий работников, например, трудящихся-мигрантов. Следует отметить, что защита иностранных трудящихся являлась одной из основных целей МОТ, провозглашенных ею с момента создания в 1919г. Это нашло отражение в преамбуле Устава МОТ, где говорится о необходимости срочного улучшения условий труда, в том числе путем защиты интересов трудящихся, работающих за границей.

Первые акты МОТ в этой области, принятые в 1939г., (Конвенция № 66 о миграции в целях трудоустройства; Рекомендация № 61 о трудящихся-мигрантах и Рекомендация № 62 о межгосударственном сотрудничестве в области труда трудящихся-мигрантов), не получили достаточной поддержки и не вступили в силу.

Некоторые Конвенции МОТ полностью посвящены трудящимся-мигрантам. Другие – регулируют различные трудовые права трудящихся, в том числе и трудящихся-мигрантов. В частности, они касаются проблем занятости, условий труда, отдыха, социального обеспечения, права трудящихся на объединение: Конвенция № 19 о равноправии в области возмещения при несчастных случаях (1925г.); Конвенция № 48 о сохранении за мигрантами прав на пенсию (1935г.); Конвенция № 102 о минимальных нормах социального обеспечения ( 1952г.); Конвенция № 111 о дискриминации в области труда и занятий (1958г.); Конвенция № 117 об основных целях и нормах социальной политики (1962г.); Конвенция № 122 о политике в области занятости ( 1964г.).

Рассмотрим некоторые конвенции о трудящихся-мигрантах.

Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (1949г.), вступившая в силу в 1951 году, дает следующее определение трудящимся-мигрантам: «для целей настоящей Конвенции термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу, иначе чем за свой собственный счет, и включает любое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта» ( статья 11, пункт 1).

Конвенция определяет права трудящихся-мигрантов в области оплаты труда, налогообложения, переводов личных накоплений. Она также устанавливает правила найма, трудоустройства, переезда в страны занятости и условия труда трудящегося-мигранта. Конвенцией предусматривается, что иммигранты, пребывающие на территории страны на законном основании, пользуются условиями, не менее благоприятными, чем те, которые предоставляются гражданам, в отношении заработной платы, принадлежности к профсоюзам, пользования преимуществами, предоставляемыми коллективными договорами, жилищных вопросов; социального обеспечения, налогов, сборов и судопроизводства по вопросам, отнесенным к компетенции данной Конвенции. Рекомендация № 86 (1949г.) с аналогичным названием содержит типовой договор между страной происхождения и принимающей страной, устанавливающий соответствующие административные правила, связанные с условиями въезда, трудоустройства, наблюдением за условиями жизни и труда мигрантов.

Конвенция № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев в области социального обеспечения (1962г.) касается всех отраслей социального обеспечения и применяется к гражданами государств-членов МОТ, в отношении которых действует законодательство по социальному обеспечению, а в случае потери кормильца распространяется на иждивенцев этих граждан, независимо от их гражданства. Конвенцией предусматривает суммирование стажа страхования, трудового стажа или периода проживания и приравненных к ним периодов в целях приобретения, сохранения или восстановления прав, а также определения размера пособий. По взаимному соглашению между заинтересованными государствами расходы на выплату пособий по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца либо распределяются между соответствующими государствами-членами, либо их несет государство, на территории которого проживает получатель (статья 7).

Конвенция № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975г.) под термином «трудящийся-мигрант» подразумевает «лицо, которое мигрирует иди мигрировало из одной страны в другую с целью получения работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качеству трудящегося-мигранта» (статья 11). Это определение не распространяется на: трудящихся приграничных районов, артистов, моряков, учащихся, служащих учреждений, допущенных в страну для выполнения специальных функций или задач на ограниченный период времени.

Конвенция обязывает государства-члены МОТ, для которых данная Конвенция находится в силе, соблюдать основные права человека в отношении трудящихся-мигрантов. Это один из первых международных актов, направленных на пресечение нелегальной миграции и незаконного найма мигрантов. В нем отмечается необходимость систематических контактов и обмена информацией по этому вопросу с другими государствами, а также принятие мер на национальном и международном уровнях.

Специальный раздел Конвенции посвящен трудящимся-мигрантам, находящимся в стране на законных основаниях; в нем закреплен принцип равенства возможностей трудящихся-мигрантов и граждан страны в отношении труда и занятий, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав, а также индивидуальных и коллективных свобод. Конвенция вступила в силу в 1978 г.

Конвенция № 157 о сохранении права по социальному обеспечению (1982г.) и Рекомендация № 167 (1983г.) также охватывают все виды социального обеспечения. При этом Конвенция предусматривает принятие на себя государствами определенного минимума обязательств.

Рекомендация № 169 о политике в области занятости (1984г.) содержит 6 статьей, непосредственно касающихся международной трудовой миграции. Последняя рассматривается как временная мера, которую следует избегать, пока в стране происхождения имеются хотя бы минимальные условия для занятости.

Таким образом, в течение XX в. ООН и МОТ проделали огромную работу; государства, которые ратифицировали их конвенции, обеспечивают достаточно высокий уровень международной защиты прав трудящихся мигрантов и их семей.