Обращение Председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ в. И. Зоркальцева. Ссодоклад
| Вид материала | Доклад |
Содержание6. Совершенствование нормативно-правовой базы благотворительности |
- -, 749.64kb.
- Новое измерение с. А. Попов – председатель Комитета Государственной Думы РФ по делам, 102.34kb.
- Протодиакон Андрей Кураев биография, 1737.4kb.
- Нную помощь (далее государственная услуга) определяет сроки и последовательность действий, 193.23kb.
- Постановление от 20 марта 2003 г. N 198 о государственной (областной) поддержке молодежных, 90.15kb.
- С. С. Собянин, 618.97kb.
- Коми региональная общественная организация «ассоциация детских общественных объединений, 296.02kb.
- Комитета Государственной Думы но международным делам -комитет Государственной Думы, 536.92kb.
- Положение о XIV международном фестивале, 633.66kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 75.46kb.
6. Совершенствование нормативно-правовой базы благотворительностиИзменения в законодательстве являются ключевым направлением развития благотворительности, поскольку нормативно-правовая база регулирует действия всех субъектов благотворительности и ее партнеров и, прежде всего, государственных структур. Без обновления правовой основы остальные направления развития благотворительности будут юридически затруднены. Необходимо нормализовать правовую среду, ликвидировав имеющуюся неурегулированность многих вопросов и содержащиеся в законодательстве противоречия. Правовые нововведения должны соответствовать предполагаемым изменениям в государственной политике. Переход к субсидиарному государству невозможен без создания нового правового пространства для независимых гражданских инициатив, включая и благотворительную деятельность. Нужно исключить все необоснованные помехи на пути реформ в социальной сфере. В совокупности законодательство, регулирующее благотворительность, должно охватывать следующие вопросы:
Прошло более пяти лет с момента принятия основных федеральных законодательных актов, регулирующих деятельность общественных организаций. Свобода деятельности общественных объединений и право граждан на объединение гарантированы Конституцией Российской Федерации. С принятием первой части Гражданского Кодекса РФ нормы о некоммерческих организациях были сведены в единый раздел «Некоммерческие организации», где представлен перечень видов некоммерческих организаций, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью: включены основные характеристики гражданско-правового статуса разных видов организаций, порядок получения и использования ими имущества и прочие нормы. Основополагающие в этой сфере федеральные Законы «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях» создали важнейшую правовую базу для осуществления и развития некоммерческих организаций в России, в том числе благотворительных. За прошедшие годы сектор благотворительных организаций значительно вырос и укрепился, стал играть существенную роль в общественной жизни страны и решении насущных социально-экономических проблем. Отражая развитие некоммерческого сектора, был принят целый ряд дополнительных федеральных законов, развивающих базовое законодательство и регламентирующих деятельность различных видов некоммерческих организаций. Это такие законы, как «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О свободе совести, религиозной деятельности и религиозных организациях» и т.д. Кроме того, в этой области было принято значительное число нормативных актов на уровне субъектов федерации и органов местного самоуправления. За прошедшие с момента принятия базовых законов годы там накопился существенный опыт правоприменительной практики и использования действующего законодательства. Жизнь показала, что принятые базисные законы создали эффективную основу функционирования и правового регулирования деятельности общественных и некоммерческих организаций. В то же время расширение числа и многообразия благотворительных организаций, развитие различных видов их деятельности требуют новых подходов к их правовому регулированию. Общегражданское законодательство должно быть проанализировано на предмет необходимости внесения изменений с целью его модификации в интересах развития благотворительности в современных социально-экономических и общественно-политических условиях. В частности, изменения должны быть внесены в Гражданский кодекс РФ, определяющий гражданско-правовые отношения, договорные отношения, отношения наследования, организационно-правовые формы и другие вопросы, имеющие важное значение для благотворительной сферы. Следует внести уточнения в административно-процессуальный и уголовный кодексы, которые охватывают вопросы контроля за деятельностью участников благотворительности и применяемые в случае нарушений санкции. В них, в частности, должна устанавливаться ответственность руководящих лиц благотворительной организации за нарушение требований к управлению ее имуществом, расходованию средств. Законодательство, определяющее бюджетный процесс, должно не просто обеспечивать механизмы бюджетного финансирования благотворительных организаций, но и уровнять государственные, муниципальные и некоммерческие организации в возможностях доступа к бюджетным и другим государственными ресурсами для решения государством общественных задач. Распределение государственных ресурсов должно осуществляться только в рамках государственных и муниципальных целевых программ, на конкурсной основе и без ограничений для участия в конкурсе всех организаций вне зависимости от организационно-правовой формы и формы собственности. Государственные унитарные предприятия не должны обладать правом осуществлять благотворительные пожертвования и в любой форме расходовать свои ресурсы на благотворительность. Такой же запрет должен быть введен на часть прибыли смешанных предприятий, принадлежащей государству. Эти правила должны распространяться и на организации с муниципальной собственностью. На современном этапе развития благотворительного движения целесообразно юридически приравнять добровольцев к наемным работникам. Это обязывает благотворительную организацию заключать с ними трудовой договор. В нем должна фиксироваться стоимость труда и договоренность о его возможной частичной оплате. Это позволит упорядочить учет добровольческого труда, внести его эквивалент в доходы и расходы организации, защитить трудовые права добровольцев, даже, если их труд не оплачивается. Стоимость добровольческого труда и сумма всех расходов, которые возникали бы, если бы этот труд оплачивался, должны отражаться в балансе организации. Благотворительным организациям нужно будет более строго и профессионально подходить к привлечению и управлению добровольцами. На добровольцев должны распространяться все положения Трудового кодекса. В нем же можно и отразить все особенности добровольчества и трудовых отношений, возникающих в связи с ним. Такой подход неизбежно приводит к росту отчетности. Хотя учет добровольческого труда может не производиться для лиц, которые участвуют в разовых мероприятиях. Очевидно, что государство не может законодательно поддерживать все, что признается обществом в качестве благотворительности. Установление оснований для поддержки участников благотворительной деятельности должно связываться с определением целевых групп и проблем, которые решаются в результате благотворительности, т.е. с результатом деятельности. Благотворительная организация в соответствии с законодательством должна являться единственным субъектом, который гарантирует результат. В связи с этим на нее возлагается необходимая ответственность, она наделяется и соответствующими льготами и привилегиями. По факту взаимодействия с ней и другие участники благотворительности пользуются этими льготами. Специальный закон о благотворительности при таком подходе не требуется. Все необходимые особенности могут содержаться в Гражданском кодексе, законе о некоммерческих организациях, в Налоговом кодексе. Наибольшие проблемы, решение которых требует существенных изменений и уточнений, наблюдаются в налоговом законодательстве. Существующее в России налоговое законодательство не предусматривает системного подхода к налогообложению благотворительных организаций и, тем самым, создает множество трудностей как для самих организаций, так и для жертвователей, что ограничивает приток средств в социальную сферу в качестве благотворительных взносов. В настоящий момент в Российской Федерации действует более сорока типов различных налогов, которые в той или иной степени распространяются на российские некоммерческие организации, в том числе благотворительные. Вся предпринимательская деятельность некоммерческих организаций облагается налогом на прибыль, эквивалентным налогу с коммерческих организаций. При этом в практике российского налогообложения прибылью считаются все самостоятельно полученные средства, в том числе вырученные в результате выставки-продажи детских поделок или взносы участников конференции, идущие на компенсацию расходов по ее организации и на поддержание уставной деятельности организации. На сегодняшний день не разработана налоговая политика, учитывающая особенности и неприбыльный характер деятельности благотворительных организаций, работа которых направлена на достижение общественного блага. В результате благотворительные организации вынуждены доказывать свое право на получение отдельных льгот, что противоречит стратегии реформирования налоговой системы в России и создает условия для коррупции при выделении льгот отдельным организациям. Сегодня в налогообложении, учете и отчетности некоммерческих организаций нет достаточно четкого разделения основной некоммерческой и разрешенной законом предпринимательской деятельности, что приводит к многочисленным проблемам как для некоммерческих организаций и их подопечных, так и для государства. При осуществлении даже одной платной услуги в течение года организации попадают в иную категорию налогоплательщиков, которые в данном случае могут подвергнуться налогообложению. Такой подход приводит к тому, что некоммерческие организации вынуждены отказываться от оказания возмездных услуг. В результате этого существенно сокращаются их экономическая база и возможности для самофинансирования основной некоммерческой деятельности, что подрывает их финансовую устойчивость и вынуждает переходить на непрофессиональную, полностью добровольческую деятельность. Соответственно, потенциал благотворительных организаций в решении социальных проблем страны существенно снижается. При этом государство теряет средства от недополученных налогов, которые могло бы собирать с разрешенной предпринимательской деятельности, с зарплаты сотрудников и консультантов. Исключение составляют лишь некоторые категории организаций, деятельность которых освобождается от уплаты таких, например, налогов, как налог на прибыль. Кроме того, налогообложение самой некоммерческой деятельности благотворительного сектора, такое как обложение налогом на добавленную стоимость безвозмездной передачи товаров, работ и услуг в другие организации, а также взимание подоходного налога с безвозмездно полученной натуральной помощи нуждающимися людьми подрывает само существование и противоречит смыслу существования благотворительных организаций. С другой стороны, неурегулированность налогообложения и нечеткости в учете и отчетности позволяют недобросовестным людям, использующим правовой статус благотворительности, уходить от налогов с предпринимательской деятельности и таким образом дискредитировать весь благотворительный сектор. В развитых странах благотворительные организации играют значительную роль в экономике. При их налогообложении действует особый механизм, учитывающий благотворительный характер и социальную значимость. Российское законодательство подобного системного подхода к налогообложению не предусматривает, что тормозит дальнейшее развитие сектора, сокращая возможные объемы денежных поступлений в социальную сферу и парализуя отечественную филантропию. Стратегическое направление развития налоговой политики в отношении благотворительных организаций должно предусматривать не льготирование отдельных организаций или видов деятельности, а необложение налогами их уставных операций, четкое разделение основной и предпринимательской деятельности, отнесение части прибыли от платных услуг к целевым поступлениям при повышении контроля за целевым расходованием средств и повышения прозрачности отчетности. Имеющееся налоговое законодательство обладает двумя принципиальными недостатками. Во-первых, некоторые льготы определены таким образом, что допускают превращение благотворительности в источник доходов доноров. Во-вторых, льготы отсутствуют для некоторых ситуаций, где они очевидно должны присутствовать. Практически это означает, что в таких случаях государство рассматривает благотворительную деятельность как источник поступлений в бюджеты. Общенациональная кампания, проводимая некоммерческим сектором в 1999-2001 гг. во время разработки и принятия Налогового кодекса, направленная на справедливое налогообложение некоммерческих организаций, не привела к успеху. Развитие благотворительного сектора, повышение его эффективности требует внесения принципиальных поправок и в нормативно-законодательную сферу, регулирующую налоговое поведение благотворительных организаций. Благотворительные пожертвования не должны осуществляться вместо налоговых платежей в бюджеты, наоборот, косвенное бюджетное финансирование через налоговые льготы должно осуществляться только в том случае, если имеет место пожертвование из частного источника. Одновременно государство должно отказаться от налогообложения ресурсных потоков после того, как они попали в благотворительную сферу. Налоговый статус частных благотворительных организаций должен быть не хуже, чем государственных бюджетных организаций или других юридических лиц, имеющих налоговые или другие льготы. Получение налоговых льгот следует увязывать исключительно с операциями, осуществляемыми благотворительными организациями, имеющими соответствующий статус. Бухгалтерский учет и отчетность должны быть построены таким образом, чтобы обеспечивать простую проверку правильности использования льгот, в том числе независимыми наблюдателями. Нарушение условий льготного налогового режима должно приводить к компенсации налоговых недоплат в бюджет, но не являться причиной или поводом изменения налогового режима и прекращения деятельности благотворительных организаций. Такая мера применяется в случаях, когда будет доказано умышленное выстраивание благотворительной деятельности для эксплуатации налоговых льгот. Доходы, полученные благополучателем от благотворительной организации, не должны включаться в налогооблагаемую базу домохозяйства при исчислении налога на доходы физических лиц. Если установлено, что благотворительная организация неверно выбрала благополучателя, тогда она сама выплачивает ту сумму налога, которую он недоплатил. Серьезное совершенствование должно коснуться и налогообложения физических лиц. Все перечисленные в благотворительную организацию пожертвования должны освобождаться от налога на доход, т.е. налогооблагаемая база уменьшается на сумму, перечисленную в благотворительную организацию. Перечисление средств должно осуществляться безналичным путем, в том числе через работодателя, который вычитает по просьбе дарителя сумму пожертвований из его зарплаты и переводит ее на счет благотворительной организации, указанной жертвователем. Соответственно сокращается и подоходный налог. Удержания из заработной платы в благотворительных целях не должно влиять на исчисление единого социального налога и других обязательных платежей, которые работодатель уплачивает исходя из фонда заработной платы. Таким образом, фонд заработной платы и платежи единого социального налога не уменьшаются. При самостоятельном переводе средств в благотворительную организацию (не через работодателя), жертвователь в любой момент может обратиться в налоговую инспекцию с декларацией своего пожертвования. Государство обязано вернуть жертвователю сумму причитающейся ему льготы в течение следующего за датой обращения налогового периода. Недвижимое имущество, находящееся в собственности физического лица и переходящее благотворительной организации по завещанию, не должно подлежать налогообложению с момента оформления завещания и регистрации его в налоговых органах. В случае изменения завещания или непоступления имущества в благотворительную организацию его собственник уплачивает всю, не выплаченную завещателем сумму налога на имущество. В налогооблагаемую базу физических лиц не следует включать доходы, представляющие собой компенсацию их расходов, осуществляемых в связи с выполнением работ для благотворительной организации в качестве добровольца. Не выступая благополучателями, сотрудники, члены руководящих органов благотворительной организации, ее добровольцы, доноры и даже случайные лица могут получать доходы, участвуя в ее мероприятиях. Если эти доходы получены не в денежной форме, они не должны включаться в налогооблагаемую базу. Размеры налогов и обязательных платежей, связанных с выплатами заработной платы сотрудникам благотворительной организации, не подлежат льготному налогообложению. Вклады учредителей в уставной фонд благотворительной организации и членские взносы ее членов, уплачиваемые физическими лицами, приравниваются к благотворительным пожертвованиям. Они могут осуществляться только в форме безналичного денежного платежа. Налоговые льготы должны предоставляться донорам только по факту осуществления благотворительных пожертвований в виде безналичного перечисления денег на счет благотворительной организации. Такое предприятие может осуществлять пожертвования только из прибыли предприятия. Сумма благотворительных пожертвований не может превышать объема прибыли, полученной предприятием за предыдущий период своей деятельности. Льготному налогообложению подвергается не более законодательно установленной доли всей прибыли предприятия и благотворительные пожертвования, сумма которых не превышает этой доли прибыли, не включаются в налогооблагаемую базу при исчислении налога на прибыль. Корпоративные доноры, если они осуществляют благотворительные пожертвования, обязаны делать такие пожертвования не менее чем в 5 благотворительных организаций. Доля пожертвований в любую из них не может превышать 20 процентов от общей суммы пожертвований в соответствующий период. Нарушение этого правила должно повлечь полную уплату донором всех налогов. Любые другие формы участия в благотворительности не обеспечиваются налоговыми льготами, в том числе пожертвования в натуральной (не денежной форме), направляемые в благотворительную организацию или непосредственно благополучателю. Пожертвования в виде грантов могут поступать в благотворительные организации из других частных некоммерческих организаций, включая фонды и другие благотворительные организации. Эти расходы должны законодательно освобождаться от любых налогов. Такое же правило распространяется и на гранты государственных и муниципальных структур. Благотворительная организация освобождается от уплаты налога на добавленную стоимость независимо от того, кто является получателем платежей. Сумма превышения доходов над расходами фонда развития благотворительной организации подлежит обложению по ставке налога на прибыль предприятий. Благотворительные организации не должны уплачивать единый социальный налог и все обязательные платежи, возникающие в связи использованием труда, если этот труд не оплачивается, т.е. является добровольческим. Компенсация добровольцу его денежных расходов, вызванных его добровольческой деятельностью, не рассматривается как его доходы. Соответственно, эта компенсация не должна подвергаться налогообложению по налогу на доходы физических лиц. Налогообложение коммерческих организаций, находящихся в полной или частичной собственности благотворительных организаций, не отличается от методов налогообложения других юридических лиц. Таможенные сборы и налог на имущество уплачиваются благотворительными организациями на общих основаниях. Изложенные выше принципиальные изменения в налоговом законодательстве потребуют государственной и общественной экспертизы, обсуждения в законодательных структурах. Для их реализации необходимы и позитивные изменения в социально-экономическом развитии страны. Однако, ряд существенных поправок в налоговое законодательство должны быть внесены уже в ближайшее время, чтобы способствовать развитию благотворительности. Тактическими задачами в системе налогообложения благотворительных организаций являются изменения и уточнения в исчислении и уплате единого социального налога, оптимизация налогообложения имущества благотворительной организации, упрощение отчетности по налогу на добавленную стоимость, налога на прибыль и на доходы физических лиц. Наиболее острые проблемы налогообложения благотворительных организаций могут быть решены с помощью изменений в Методические рекомендации Министерства по налогам и сборам РФ. В частности, порядок взимания единого социального налога по выплатам сотрудникам некоммерческих организаций не должен распространяться на благополучателей (лиц, получающих помощь в форме бесплатных услуг, товаров, работ, денежных средств), как того прямо требуют Методические рекомендации Министерства. Существующий порядок создает неразрешимые технические и значительные экономические проблемы для благотворительных организаций, которые должны платить единый социальный налог с материальной помощи деньгами, продуктами, одеждой, оказываемой людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, оплаты питания, лечения, обучения, отдыха, средств реабилитации для детей-инвалидов и т.п.; призов за участие в конкурсах и соревнованиях (учебных олимпиадах, спортивных состязаниях, конкурсах по искусству, профессиональному мастерству); стипендий на учебу от благотворительных фондов; премий за достижения в области науки, искусства; индивидуальных грантов для участия ученых в конференциях и проведение исследований и т.д. Значительная часть благотворительных организаций экономически не способна платить единый социальный налог с такого рода выплат, так как они вообще не имеют денежных средств. Требование налоговых органов платить этот налог с безвозмездных выплат благотворительных организаций приводит к дезорганизации их деятельности. Также затруднено выполнение требований налоговой службы о представлении ИНН по ряду категорий благополучателей (беженцы, бездомные, наркоманы и т.д.). Предоставление ИНН и начисление единого социального налога по широкому кругу помощи (цветы для ветеранов, компьютеры для школьников, телефонные консультации и т.д.) делает бессмысленными сами виды помощи, поскольку это связано с огромными дополнительными материальными и организационными издержками. Финансовые издержки, связанные с необходимостью выплаты единого социального налога, значительно сокращают объем помощи и создают отрицательную мотивацию для доноров. Благотворительная организация не должна являться налогоплательщиком единого социального налога в отношении тех сумм, которые не предполагают со стороны их получателей выполнение каких-либо работ или услуг для организации, в связи с чем суммы благотворительной или безвозмездной помощи лицам, не выполняющим работы для данной организации, не должны включаться в объект налогообложения для исчисления единого социального налога. Необходимо внесение ряда изменений в действующее законодательство, касающееся уплаты налога на добавленную стоимость. Хотя Налоговый кодекс РФ предусматривает ряд льгот, которыми могут воспользоваться благотворительные организации, существуют проблемы, связанные с теми видами безвозмездной деятельности, на которые не распространяются эти льготы (просветительские лекции и семинары, юридические консультации, услуги библиотек и многое другое). У этой категории налогоплательщиков при отсутствии выручки (дохода) от оказанных услуг имеется значительный в стоимостном выражении объект налогообложения. Для них НДС из косвенного налога превратился в налог на доходы, изменив тем самым свою экономическую сущность. Значительная часть благотворительных организаций будут не в состоянии заплатить этот налог. Изменения в Налоговом кодексе РФ должны исключить безвозмездную передачу товаров, результатов выполненных работ, безвозмездное оказание услуг благотворительными организациями в рамках их уставной деятельности из объекта налогообложения. Особая проблема возникла в связи с отчетностью по НДС у тех благотворительных организаций, которые могут воспользоваться налоговыми льготами по НДС, предусмотренными Налоговым кодексом. Благотворительные организации обязаны теперь составлять счета-фактуры, вести журналы учета полученных и выставленных счетов-фактур, книги покупок и книги продаж, определять рыночную стоимость безвозмездно переданных товаров или оказанных услуг, рассчитывать налоговую базу, ежемесячно составлять и подавать налоговую декларацию. Только проделав все эти трудоемкие операции, организация может заявить, что оказываемые ею услуги освобождены от НДС. В итоге затраты на налоговый учет и отчетность могут превысить расходы на уставную деятельность. Благотворительные организации в большинстве случаев сопоставимы по масштабам с субъектами малого бизнеса и не имеют штатного состава бухгалтерии. Введение сложного порядка отчетности по НДС создает не только технические, но и финансовые потери, которые ведут к ограничению и свертыванию деятельности. Следует законодательно установить возможность применения упрощенного порядка отчетности (включая упрощенную форму налоговой декларации) для тех организаций, которые не имеют выручки, так как все их операции осуществляются только на безвозмездной основе. Необходимо также внесение изменений в главу Налогового кодекса по налогу на доходы физических лиц – благополучателей. Сейчас от налога на доходы физических лиц – получателей благотворительной помощи, оказываемой благотворительными организациями, освобождены только те из них, кто включены в перечень, утверждаемый Правительством РФ. Интересам общества и благотворительных организаций и принципу социальной справедливости будут соответствовать такие изменения, которые распространили бы эту льготы на все организации благотворительного сектора. Нуждаются в упорядочении нормативные акты, касающиеся порядка использования имущества благотворительных организаций с целью поиска оптимальных подходов к налогообложению. Действующее законодательство не содержит норм, позволяющих со значительной точностью определить, какое именно использование имущества следует считать соответствующим целям деятельности благотворительной организации. Вопрос целевого (не целевого) использования имущества особенно остро встает в сфере налогообложения. В налоговом законодательстве ясно прослеживается тенденция стирания различий между использованием имущества коммерческими и благотворительными организациями. Такая тенденция может в конечном счете привести к ослаблению деятельности благотворительного сектора. В случае принятия данных поправок и изменений в существующее законодательство создадутся правовые условия для повышения стабильности и качества работы благотворительных организаций, более эффективно будут решаться многочисленные социальные проблемы и уменьшаться нагрузка на государство, социально-экономическое развитие получит дополнительный импульс, основанный на инициативе частного сектора и отдельных граждан. Проект концепции размещен на официальном сайте Союза благотворительных организаций России ссылка скрыта |