Российско-казахстанское приграничное сотрудничество (Конец XX начало XXI вв.)
| Вид материала | Диссертация |
- Кулькин. Реформирование науки в России: проблемы и тенденции конец XX начало XXI, 367.68kb.
- Формирование и реализация консервативной социально-политической стратегии в США (конец, 617.87kb.
- Социальное служение николо угрешского ставропигиального монастыря в контексте государственно, 760.99kb.
- «Санкт-Петербург и Хельсинки в контексте российско-финляндского сотрудничества: история,, 48.05kb.
- Символические и социо-нормативные аспекты современного этнополитического движения Республики, 365.78kb.
- Устная несказочная проза русских казаков забайкалья (конец XX начало XXI в.), 242.07kb.
- Эволюция института верховной власти в странах магриба (конец XIX начало XXI вв.), 766.86kb.
- В. Л. (Л) interview with prof. Victor L. Larin, 774.46kb.
- Уроки и методика их, 149.74kb.
- Хамзат Махмудович Исторические этапы и особенности распространения и укоренения ислама, 284.99kb.
II. Основное содержание работы.
В диссертации характеризуется история развития приграничного сотрудничеств России и Казахстана конца XX – начала XXI вв., анализируется исторический опыт сотрудничества, представляющий особый интерес, и дающий возможность выявить объективные предпосылки, закономерности формирования его направлений и институциональное содержание, которое в настоящий момент приобретает принципиально новое качество.
Во введении диссертации дается обоснование практической значимости темы исследования, ее актуальность, степени изученности, определяются хронологические рамки работы, характеризуется научная разработанность исследуемой темы, определена методологическая основа диссертации, дается обзор литературы и источников.
В первой главе диссертации «Трансграничное сотрудничество – новая реалия постсоветского геополитического пространства» рассматриваются теоретические аспекты диссертационного сочинения.
Рождение феномена российско-казахстанского трансграничного сотрудничества обусловлено объективными причинами, уходящими корнями в многовековую историю. Во-первых, традицией добрососедских отношений, неомраченных событиями межнациональной вражды, территориальными спорами, военными столкновениями и т.д. Во-вторых, общностью территорий, входящих в один природно-географический и культурно-хозяйственный ареал. В-третьих, совместным существованием в составе одного государства (в том числе в СССР). Все указанные обстоятельства (даже с учетом культурной и национальной самобытности народов) определили исторические черты идеологической, политической, экономической и культурной однородности, утрата которых, вне всякого сомнения, могла нанести ущерб, как России, так и Казахстану.
Высокий интеграционный потенциал сопредельных территорий послужил основанием рассматривать приграничную зону, «как феномен (или систему), имеющий самостоятельное по отношению к сопредельным государствам значение»31.
С другой стороны, границы в новых политических условиях являются «важнейшим атрибутом государственного суверенитета»32.
В этой связи видимое противоречие между необходимостью укрепления границы независимых государств и общностью сопредельных территорий находит свое диалектическое разрешение через углубление приграничного сотрудничества.
Попытка дифференцировать эти реалии могла привести не только к серьезным издержкам в развитии хозяйства и гуманитарной сферы территорий, расположенных вдоль границы, но и существенно повредить общенациональной безопасности. Так полное обустройство постсоветской границы России и Казахстана обошлось бы, по оценкам военных экспертов, в миллиард долларов США33, что при условии обоюдности такого шага неизбежно нанесло бы ущерб укреплению внешней границы на южных рубежах Казахстана, и в связи с этим национальным интересам обеих сторон.
Вместе с тем реальны и вполне ощутимы условия, действующие в противоположном интеграции направлении. Одним из главных факторов, негативно сказывающимся на процессах сближения приграничных территорий, является наркотрафик, вектор которого направлен с юга на север и проходит через территорию Казахстана. Сопоставление товарооборота стран СНГ в 1999 г., исчисляемого суммой в 25–30 млрд. долл. и стоимости афганского героина, направляемого по «северному пути» (130–140 млрд. долл.), красноречиво обосновывает точку зрения противников либерализации границ34. Ежемесячно на российско-казахстанской границе изымается около 100 кг героина35.
Другим фактором, отрицательно сказывающемся на политическом климате «пограничья», является незаконная миграция, общая тенденция распространения которой тождественна наркотической угрозе (с юга на север).
Ощутимым препятствием, усиливающим барьеризацию российско-казахстанской границы, в последнее время становится фактор конфессиональной дифференциации. В действиях местных властей прослеживается мотивация, исходящая из стремления аккумулировать население одного вероисповедания с титульной нацией36.
Кроме того, практика мировых отношений содержит в себе и другие общие противоречия, присущие, в том числе приграничным российско-казахстанским отношениям:
– противоречие между глобализацией экономики, опирающейся на широкую либерализацию межгосударственных экономических отношений, и протекционистской сущностью государств;
– культурной унификацией в рамках глобализма и национальной (региональной) культурной идентичностью;
– богатыми (центральными) и бедными (периферийными) странами и районами стран;
– международной региональной интеграцией (сотрудничеством стран и их суверенитетом);
– политическими центрами, стремящимися укрепить или сохранить свое влияние, и подчиненными им территориями, желающими расширения своих прав полномочий и, в частности, в международной сфере.
«По сути дела, эти противоречия можно свести к проблеме соотношения однородности и различий (континуальности и дискретности) в динамике мирового пространства, в которой ключевую роль играют государственные границы и приграничные территории»37.
Однако политическая воля России и Казахстана к сотрудничеству способствовала разрешению проблем, представляющих предмет обоюдных усилий. Укрепление национальных границ и борьба с глобальными вызовами современности ведет не к эффекту «расползающегося оврага», а к поиску путей решения имеющихся сложностей на основе дальнейшего расширения и углубления приграничного сотрудничества.
Вполне обосновано в этой связи предложение отдельных военных и политических экспертов о дополнении термина «пограничная безопасность» содержанием понятия «трансграничная безопасность»38.
Трансграничная безопасность, помимо уже перечисленных аспектов совместной деятельности сопредельных государств, включает в себя и координацию действий в контртеррористической борьбе, пресечении преступности и правонарушений, в преодолении экологических и техногенных катастроф и т.д.
Помимо общего исторического прошлого и однородности генерированной совместным существованием в рамках одной страны, российско-казахстанское трансграничное сотрудничество вобрало в себя мировой опыт порубежного взаимодействия, выработанный в Европе. И хотя этот опыт, как уже отмечалось, в значительной степени отражает специфически европейские процессы интеграции, тем не менее, именно его тщательное изучение легло в основу выработки общей концепции российско-казахстанского «пограничья»39.
Специальный раздел первой главы посвящен формированию политико-правовой основы российско-казахстанского сотрудничества.
Выражением политической воли сторон к построению двусторонних отношений на основе добрососедства стало заключение 25 мая 1992 года Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между республикой Казахстан и Российской Федерацией. В статье 10 Договора говорится, что «стороны признают и уважают территориальную целостность и нерушимость существующих границ» между странами.
Формирование политико-правового поля российско-казахстанского трансграничного сотрудничества с середины 90-х гг. осуществлялось в плоскости многих направлений: на региональном уровне между территориальными ведомственными и властными структурами, на уровне рабочих групп подкомиссии межправительственной Комиссии по приграничному сотрудничеству, высшем государственном уровне, межпарламентском и уровне общественных организаций и движений.
Такое многоканальное структурирование процесса, создание политико-правовой основы на первом этапе приграничного взаимодействия явилось целесообразным и отвечало условиям данного исторического периода, когда задействование всей вертикали властных и общественных учреждений могло инициировать, и даже, в известной степени формировать, генерацию утраченных с распадом СССР межгосударственных и межрегиональных связей.
Вместе с тем, необходимо отметить, что оправданное доминирование центрального государственного фактора в становлении российско-казахстанского трансграничного сотрудничества неизбежно потребует перенесения центра тяжести в дальнейшем углублении этого процесса непосредственно в регионы «пограничья», наделение их инициирующей функцией в осуществлении мероприятий, связанных с совершенствованием приграничного взаимодействия.
Во второй главе диссертации «Формирование условий российско-казахстанского трансграничного сотрудничества» освещаются условия становления приграничного сотрудничества. При этом уделяется внимание как факторам, способствующим интеграции сопредельных территорий, так и моментов деструктивного порядка, направленных на отторжение прежних политических, социальных и хозяйственных связей. Эти противоположные векторы новой политической реальности в межгосударственных отношениях России и Казахстана неизбежно сказались на формировании приграничного сотрудничества.
Во-первых, серьезным препятствием процесса налаживания связей приграничных территорий являлось ослабление центральной власти. Особенно это ощущалось в Российской Федерации, где мнимой формулой «раздачи полномочий и суверенитета на места» прикрывалась фактическая недееспособность власти Москвы. «Советский федерализм» подменялся системой личных договоренностей Кремля с местными правителями, формальных институтов – личными связями. Возник целый класс местных политиков, чье существование напрямую зависело от умения оградить регион от грабительской политики Центра или от умения договариваться с ним. Интересы местных элит, в том числе и в приграничном сотрудничестве, зачастую шли в разрез с национальными интересами и позиционировались от интересов населения приграничных районов.
Во-вторых, фактором, отрицательно сказавшимся на актуализации приграничного сотрудничества, являлось отсутствие определенности в установлении вновь образовавшейся границы России и Казахстана. Первый период суверенного существования вновь образованных государств проходил в условиях, когда граница не существовала, не только формально, но и номинально. При этом разорванность правового пространства делала сопредельные районы территориями повышенной криминогенности.
Кроме всего прочего, неопределенность границ и их необустроенность вела к всякого рода спекуляциям на потенциальных территориальных спорах.
В-третьих, не способствовала выстраиванию приграничного сотрудничества боязнь казахстанской политической элиты возможного побочного эффекта такого сотрудничества, в частности, этнополитической консолидации сепаратистских сил потенциального социального оплота, препятствующего суверенизации Казахстана.
Свою лепту деструкции в этом плане внесли массовые выступления казахстанского казачества в Восточно-Казахстанской области.
В-четвертых, налаживанию приграничья в новом формате политических отношений препятствовало частичное разрушение материальной основы сотрудничества. Резкое падение экономики сопредельных территорий и государств деактуализировало хозяйственные связи, сложившиеся в советский период развития.
Вместе с тем, помимо уже указанных выше обстоятельств позитивного плана, способствующих российско-казахстанской интеграции, становление этого процесса инициировала достаточно конструктивная внутренняя социальная политика казахстанского руководства.
Вопреки логике, генерирующей деструктивные явления в социальной сфере республики, некогда одного из значимых субъектов Советского Союза, серьезных потрясений удалось избежать. Это обстоятельство стало главной причиной успешного рыночного реформирования экономики. Вне всякого сомнения, социальная стабильность явилась результатом верной политической ориентации руководства республики. Вовремя осознав порочность культивирования приоритета титульной нации, администрация Казахстана выдвинула в качестве главной фигуры нового суверенного общества «казахстанца» с полиэтническим лицом – патриота, имеющего равные политические, социальные и экономические возможности, вне зависимости от принадлежности к родовым кланам, властным структурам. И хотя этот идеологический ориентир, в значительной степени, носил декларативный характер, тем не менее, сыграл свою положительную роль в сохранении внутренней стабильности в стране.
Спокойствию в межнациональных отношениях способствовала взвешенная языковая и национальная политика. Русский язык, на котором говорило более 50% населения и являвшийся родным для значительной части казахстанской интеллигенции, был объявлен наряду с языком коренных жителей официальным.
Однако было бы явным преувеличением считать, что согласия в Казахстане удалось достичь исключительно за счет политической воли руководства. Конечно, под влиянием «общенациональной» опасности русскоязычного сепаратизма клановые противоречия титульной нации временно отошли на второй план и заставили несколько уменьшить национальные амбиции представителей титульной нации.
Кроме того, межнациональной напряженности удалось избежать за счет естественного «ниппеля» – миграции русскоязычного населения приграничных областей Казахстана в прилегающие российские территории. Не последнее место в ряду причин, порождающих «вынужденное спокойствие» казахстанской диаспоры народов России, занимала неприятие большинство ее представителей политического курса тогдашнего российского руководства и, особенно, безразличия к судьбам соотечественников в ближнем зарубежье.
Серьезной теоретико-культурной опорой российско-казахстанского приграничного сотрудничества являлась концепция евразийства.
«Представляя собой особую часть света, особый континент, Евразия характеризуется как некоторое замкнутое пространство и типичное целое и с точки зрения климата, и с точки зрения географических условий. Этим и величиной ее определяются и ее экономические возможности»40.
Евразийство – историко-культурная и социально-философская концепция, отводящая России, Центральной Азии и Казахстану как особому геосоциополитическому пространству и этногеографическому миру «серединное» место между Европой и Азией»41.
Природа срединной части континента Евразии – сочетание зональных и азональных (речных долин) ландшафтов через разные типы хозяйств предопределила возникновение системной целостности, включающей в себя народы, нуждающиеся в результатах хозяйственной деятельности друг друга и находящиеся в постоянном контакте и взаимодействии.
Традиционные отношения и интересы России и Казахстана, строились на таких главных и вечных категориях, как география и история. Именно география предопределила единение на ее территории двух культурных миров: разных, непохожих, часто противоборствующих, но обреченных природой и судьбой на взаимодействие.
Безусловно, позитивную роль в новой архитектуре приграничного сотрудничества сыграл исторический опыт многовековых добрососедских отношений двух этносов.
Министр иностранных дел Казахстана К. Токаев писал: «В XVIII веке присоединение казахских жузов к Российской империи, продиктованное необходимостью выживания нации перед лицом джунгарской агрессии, происходило большей частью добровольно, по инициативе казахских правящих кругов»42.
Важнейшей составляющей фундамента приграничного сотрудничества – межгосударственному сотрудничеству России и Казахстана – посвящен второй раздел второй главы. В основу диалога двух стран были положены принципы, декларированные Н. Назарбаевым.
Первое. Основой сотрудничества может быть лишь экономический интерес сторон.
Второе. Сугубая добровольность любой формы интеграции. Насильственной интеграции сегодня никто не приемлет.
Третье. Безопасность как источник интеграционных устремлений. Суть процесса интеграции состоит в том, что национальные интересы во все большей степени детерминированы экономическими пространствами, а не формальными политико-административными границами.
Российско-казахстанские отношения пережили несколько этапов своего развития:
1. Формирование правовой основы межгосударственных отношений (август 1991 – май 1992 гг.).
2. Определение основных направлений и форм двустороннего
сотрудничества в политической, экономической и военной областях (май
1992 – конец 1994 гг.).
3. Расширение и углубление двустороннего сотрудничества в русле
интеграционных процессов в рамках СНГ (1995–1996 гг.)
4. Современный этап, когда отношения России и Казахстана стали оказывать системообразующее влияние на всем постсоветском пространстве и переросли в стратегическое партнерство.
Третья глава диссертации «Начальный этап сотрудничества приграничных территорий России и Казахстана» отражает формы и направления развития российско-казахстанского приграничного сотрудничества в конце XX – начале XXI столетий.
Одной из главных задач приграничного сотрудничества являлась преодоление диспропорций регионального развития внутри стран – партнеров за счет дополнительных возможностей, связанных с хозяйственной кооперацией с сопредельными территориями.
Другой важной задачей приграничного сотрудничества, проистекающей из объективной общности единого ареала проживания, являлось создание надгосударственных систем эффективно контролируемых взаимоотношения с экосистемой.
И, наконец, основным моментом конститулизации приграничного сотрудничества в современном мире стала необходимость сохранения единого гуманитарного пространства, призванного сохранить и приумножить традиционно культурные ценности, препятствием которым не могут быть государственные границы. Именно эти фундаментальные основания и должны, на наш взгляд, быть критерием оценки исторического опыта и практики трансграничных связей. Такой подход позволяет утверждать, что в этом плане российско-казахстанское «пограничье» в рассматриваемый период находилось на начальной стадии становления.
Географические, исторические, культурные особенности российских пограничных территорий и граничащих с ними областей Казахстана определили набор форм и направлений развития трансграничного взаимодействия России и Казахстана.
Основной чертой и главным фактором первого этапа российско-казахстанского приграничного сотрудничества явилась превалирующая роль государственных структур и общего политического климата межгосударственного диалога. Вместе с тем, в рассматриваемый период в полной мере проявили себя недостатки, связанные с «болезнью роста». Формализация и благоустройство границы, вопреки ожиданиям, создали дополнительные трудности в жизни населения приграничных районов. Несогласованность таможенной политики, страховых и трансграничных тарифов значительно затруднили хозяйственные связи предприятий. Товарооборот приграничных территорий на первом этапе был ориентирован, в основном, на общенациональные интересы, а не на потребности населения «приграничья». Гуманитарные связи, как правило, носили эпизодический характер и не имели системного, институционального значения. Для казахстанского руководства приграничное сотрудничество во многом служило «ниппелем» для преодоления критических значений уровня социальной и этнополитической напряженности.
Не удалось достичь на начальном этапе приграничного сотрудничества и нормализации экологической ситуации в сопредельных территориях, хотя первые шаги в этом направлении были сделаны.
Общественное мнение населения приграничных областей отразило все несовершенства трансграничного взаимодействия и не всегда позитивно интерпретировало цели и результаты его осуществления.
Одной из наиболее важных черт российско-казахстанского сотрудничества являлась и в полной мере проявляла себя на первом постсоветском этапе – непосредственные контакты населения сопредельных областей, основы которых были заложены еще в XVIII столетии, и получили значительный импульс в течение семидесятилетней истории совместного бытия в СССР.
Уровень миграции населения приграничных казахстанских территорий, как консолидированный индикатор положения представителей российской диаспоры, показал, что существенного улучшения и комфортности жизни простых людей в результате приграничных связей достичь не удалось. На первом этапе российско-казахстанского приграничного сотрудничества значительно сократилась его социальная база. Население приграничных территорий Казахстана уменьшилось за счет выезда русских на постоянное жительство в Россию.
Вместе с тем, недостатки и просчеты не могут умалять значения начального, постсоветского этапа взаимодействия сопредельных территорий России и Казахстана. В ходе осуществления начального этапа был определен интеграционный механизм, формы и направления его реализации.
Автор в заключение делает следующие выводы:
С начала 90-х годов прошлого столетия приграничное сотрудничество России приобрело новые стимулы развития. Этому обстоятельству способствовало появление, с распадом Союза, новых независимых государств, составлявших в недалеком прошлом единое хозяйственное и культурное пространство. Одновременно процесс демократизации российской политической системы значительно расширил полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере международной деятельности.
Создание механизма приграничного сотрудничества с Казахстаном, имеющим с Россией самую протяженную границу, играющим важную роль в территориальном и межгосударственном разделении труда, занимающим стратегическое положение на постсоветском пространстве и являющимся государством пребывания значительной диаспоры народов России, приобрело основополагающее значение в структуре нового геополитического миропорядка.
Создание и реализация нового феномена международных отношений двух братских государств носило противоречивый характер, диалектически сочетающий два противоположно направленных процесса:
– формализацию и обустройство границы как неотъемлемого элемента суверенизации страны и все вытекающие из этого последствия;
– интеграцию сопредельных территорий на основе либерализации и «прозрачности» границ.
Также противоречиво выглядели потоки настроений общественного мнения, интерпретирующие необходимость и возможность приграничного сотрудничества, обусловленные направленностью устремлений политических элит. Значительная часть функционеров была склонна считать главным вектором внешнеполитической деятельности направления, идущие в струю с процессами глобализации, в ущерб традиционно сложившимся связям. Однако объективная реальность (общность природно-географического прошлого, необходимость выравнивания региональных диспропорций) стала весомым «аргументом» в пользу реалистичного курса на приграничную интеграцию.
С середины 90-х годов складывание механизма и институтов российско-казахстанского взаимодействия происходило достаточно интенсивно. При этом «строителям» российско-казахстанского «приграничья» не пришлось создавать основы приграничного сотрудничества, что называется, с чистого листа. В ходе формирования направлений и методов этих отношений активно использовался позитивный опыт европейского и мирового сообщества.
Особенности и результаты приграничных связей в 90-е годы до середины первого десятилетия XXI столетия дают основание считать этот период начальным этапом российско-казахстанского сотрудничества, в течение которого создана архитектура нового здания будущего «стратегического партнерства».
Перспективы взаимодействия сопредельных территорий в условиях, когда политика по-прежнему не является выражением общенациональных интересов, во многом зависят от воли администраций двух стран. Равновесие и устойчивость политических устремлений в ландшафте многополярного мира не выглядит беспроблемно. Любая проблема в сложном диалоге двух государств немедленно отражается на уровне приграничных связей.
Вместе с тем, опыт первого постсоветского периода (причем в нем одинаково ценны как позитивные моменты, так и тупиковые направления, учет которых позволяет избежать напрасного распыления сил) позволил поднять на качественно новый уровень степень теоретического и правового осмысления перспектив приграничного сотрудничества в практике постсоветских международных отношений. Разработка направлений его совершенствования стала предметом комплексного межведомственного рассмотрения государственных структур.
Поручением Президента российской Федерации создана рабочая Группа Госсовета по развитию приграничного сотрудничества.
Проведенный рабочей группой Госсовета России анализ предложений субъектов Российской Федерации показал, что развитие приграничного сотрудничества определяется ими не только как механизм стимулирования регионального развития и повышения конкурентоспособности российской экономики, но и как эффективный инструмент реализации внешнеполитической стратегии России.
Заинтересованные федеральные органы исполнительной власти также высказывают мнение о том, что государственная политика по развитию приграничного сотрудничества не может реализовываться исключительно на уровне субъектов Российской Федерации. Основные направления развития, а также координацию приграничного сотрудничества должен определять Федеральный центр, поскольку данные вопросы находятся на стыке внешней и внутренней политики государства и являются эффективным инструментом обеспечения национальной безопасности России, а также социально-экономического развития приграничных территорий.
В предложениях органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обозначаются основные направления и необходимые организационно-правовые мероприятия в области приграничного сотрудничества, предлагаются конкретные межгосударственные проекты.
Составной частью приграничного сотрудничества рассматривается осуществление мер по обеспечению оборонной, социально-политической, экономической, экологической и информационной безопасности на внешних границах Российской Федерации.
Для решения указанных проблем на приграничной территории предлагается создание соответствующих органов по приграничному сотрудничеству, совершенствование бюджетных и других инструментов региональной политики Российской Федерации, координация конкретных налоговых, бюджетных, таможенных, пограничных и иных мероприятий, обеспечивающих развитие приграничных территорий Российской Федерации.
Ряд предложений касается развития региональной инфраструктуры евразийских транспортных коридоров, как необходимого условия развития регионов и экономики страны в целом, а также дополнительного источника инвестиций. Отмечается, что важнейшее место среди механизмов стимулирования развития приграничной территории может занять приграничная торговля.
В части формирования организационной и правовой базы приграничного сотрудничества предлагается внесение поправок в Уголовный процессуальный кодекс, иммиграционное законодательство, перераспределение функций между рядом министерств и ведомств, решение вопросов по обеспечению деятельности контрольных органов. Исходя из изложенного и учитывая, что 46 субъектов Российской Федерации являются приграничными, а также принимая во внимание присоединение России в 2002 году к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, полагаем целесообразным поручить Правительству Российской Федерации разработать систему мер по развитию приграничного сотрудничества в Российской Федерации на ближайший период и перспективу.