Анализ реформы межбюджетных отношений и проблемы обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях разграничения расходных полномочий Анализ развития межбюджетных отношений и сбалансированности консолидированных бюджетов регионов в 2007 году

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 29 30 31 32 33 34 35 36 37

Заключение

Проведенный анализ показал, что потери доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ из-за изменения налогового и бюджетного законодательства в 2006 году по одним видам налоговых доходов должно быть компенсировано высокими темпами роста по другим видам налоговых, неналоговых доходов и доходов от предпринимательской деятельности. Таким образом, в 2006 году общий прирост доходов субфедеральных бюджетов составит около 4,2% к поступлениям 2005 года в сопоставимых ценах. Потери субфедеральных бюджетов из-за изменения налогового и бюджетного законодательства в 2007 годах по оценкам составят около 0,6% от объема налоговых поступлений в условиях законодательства 2006 года, в основном за счет изменений по налогу на прибыль предприятий, налогу на добычу полезных ископаемых и налогу на доходы физических лиц. Дополнительно в 2007 году ожидается горизонтальное перераспределение налоговых доходов между субъектами РФ из-за изменения порядка уплаты акцизов на нефтепродукты. В 2006 году налоговые доходы местных бюджетов снизились почти на 10%, в основном, из-за изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В 2007 году динамика доходов местных бюджетов будет сильно зависеть от динамики доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, особенно в части налога на доходы физических лиц.

По оценке, собственные расходные обязательства субъектов РФ в 2006 году выросли в номинальном выражении на 17,9% (практически нулевой рост в реальном выражении с учетом индексации на номинальные показатели роста). Кроме этого, в 2006 году продолжало происходить существенное горизонтальное перераспределение расходных обязательств между статьями. На фоне существенного (почти 100%) роста в 2005 году по сравнению с 2004 годом, уже в 2006 году расходные обязательства субфедеральных бюджетов по статье «Социальная политика» в номинальном выражении выросли всего на 10,4%, а их доля в общем объеме расходов субфедеральных бюджетов снизилась. При этом существенно выросли расходы по статьям «Здравоохранение и спорт» и «Образование», что, в первую очередь, связано с выделением финансирования в рамках приоритетных национальных проектов, а также с высокими темпами роста заработной платы в бюджетной сфере в 2006 году. В 2007 году не ожидается существенных изменений расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов РФ, связанных с законодательным перераспределением расходных полномочий между федеральным и субфедеральным уровнями. Однако, осуществляемые федерацией «опережающие» индексации минимального уровня заработной платы, и объема «социальных» выплат будут продолжать вынуждать регионы наращивать объемы своих расходов по соответствующим статьям. Кроме того, у субъектов РФ вырастают затраты на администрирование исполнения переданных им с федерального уровня расходных полномочий, поскольку финансирование таких затрат не предусматривается в составе Федерального Фонда компенсаций, а объем переданных с федерального уровня расходных полномочий ежегодно возрастает. Дополнительных затрат от консолидированных бюджетов субъектов РФ потребует и продолжающаяся реформа местного самоуправления, особенно в части выравнивания с регионального уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов, то есть обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов муниципальных районов (городских округов) и поселений.

По оценкам, расчетный дефицит (без безвозмездных перечислений из федерального бюджета) субфедеральных бюджетов в 2006 году снизился в 2 раза по сравнению с 2005 году (с 10,8% от объема расходных обязательств до, приблизительно, 5,2% от объема расходных обязательств). Снижение расчетного дефицита, в первую очередь, обусловлено сокращением реальных расходов субфедеральных бюджетов, связанных как с введением жесткого режима экономии по «незащищенным» статьям расходов, так и с повышением эффективности расходования средств, в частности, с оптимизацией сети бюджетных учреждений. Помимо этого на уменьшение расчетного дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ повлияло и увеличение размера Федерального Фонда компенсаций в 2006 году (более чем в два раза), которое позволило субъектам РФ исполнять переданные им федеральные полномочия именно за счет средств федерального бюджета, не за счет собственных доходов. В 2007 году ожидается некоторый рост расчетного дефицита до 5,7% из-за снижения налоговых доходов субфедеральных бюджетов.

В условиях существующей вертикальной несбалансированности большое значение играет объективная и эффективная система распределения федеральной финансовой помощи, объем которой на 2007 год прогнозируется на уровне около 460 млрд. рублей (без Федерального Фонда компенсаций), что позволяет установить вертикальную сбалансированность бюджетной системы на уровнях федерация – субъекты РФ. Однако в условиях очень высокого горизонтального неравенства регионов, даже такой объем федеральной финансовой помощи не может обеспечить сбалансированность бюджетов всех субъектов РФ. При этом, еще раз стоит отметить, что доля трансфертов, распределяемых на формализованной основе, продолжает снижаться и в 2006 году на долю таких трансфертов приходится только около 68% от общего объема федеральных трансфертов. Это может создавать негативные стимулы для регионов и снижать их финансовую дисциплину. Одновременно с эти система распределения трансфертов на региональном уровне с 2006 года становится более формализованной, прозрачной и объективной, что несколько повышает заинтересованность местных бюджетов в наращивании своих налоговых и прочих видов доходов.

1 Здесь и далее субфедеральными бюджетами называются консолидированные бюджеты субъектов РФ

2 В полном объеме вступают в силу с 1 января 2006 года, дополнительно субъекты РФ могут закреплять за местными бюджетами любые налоговые доходы от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в субфедеральные бюджеты. В бюджеты городских округов налоги зачисляются как сумма ставок, зачисляемых в бюджеты муниципальных районов и поселений

3 Нормативы отчислений от уплаты акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, установленные пунктом 2 статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации, применяются в следующем порядке:

1) 10% отчислений направляется в бюджеты каждого субъекта РФ;

2) 50% отчислений направляется для распределения указанных доходов в бюджеты субъектов РФ в соответствии с нормативами, рассчитываемыми по формуле

4 Нормативы отчислений от уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25 процентов (за исключением вин), производимую на территории Российской Федерации, установленные пунктом 2 статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации, применяются в следующем порядке:

1) 20% отчислений направляется в бюджеты каждого субъекта РФ;

2) 80% отчислений направляется для распределения указанных доходов в бюджеты субъектов РФ в соответствии с нормативами, рассчитываемыми по формуле

5 Так как в отчетах об исполнении консолидированных бюджетов РФ за 2006 год доходы и расходы Эвенкийского АО и Таймырского АО консолидированы в бюджете Красноярского края, все оценки также проводились консолидировано для этих трех субъектов РФ

6 Все расчеты по местным бюджетам проводятся без учета Москвы и Санкт-Петербург

7 Здесь и далее кодом (ксф) обозначены листы, на которых приводятся данные и расчеты по консолидированным бюджетам субъектов РФ, кодом (м) обозначены аналогичные данные и расчеты по местным бюджетам

8 При расчете коэффициентов досчета до года проводится процедура сглаживания: если для отдельного субъекта РФ коэффициент досчета до годовых значения отличается от среднероссийского по данному виду дохода более чем в два раза, то значение для данного субъекта РФ устанавливается на максимально (минимально) возможном уровне (2-ух кратное среднее или 0,5 от среднего)

9 Подробно рассматривается в пункте 1.6.4

10 Здесь и далее Пермский край разделен на Пермскую области и Коми-Пермяцкий АО, поскольку в 2005-2007 годах указанные объединившиеся субъекты РФ имеют раздельную бюджетную систему

11 Оценка является «оптимистичной»

12 Дополнительно необходимо отметить, что в соответствии со статьей 222 Налогового кодекса РФ законодательные (представительные) органы субъектов РФ в пределах размеров социальных налоговых вычетов и имущественных налоговых вычетов, установленных статьями Налогового кодекса, могут устанавливать иные размеры вычетов с учетом своих региональных особенностей. То есть, субъекты РФ могут понизить установленные на федеральном уровне вычеты, тем самым, компенсировав свои выпадающие доходы. Однако на практике, на сегодняшний момент ни в одном субъекте РФ (по анализу законодательства) социальные и имущественные вычеты не уменьшены и вряд ли стоит ожидать этого в 2007 году

13 Нормативы отчислений от уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25 процентов (за исключением вин), производимую на территории Российской Федерации, установленные пунктом 2 статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации, применяются в следующем порядке:

1) 20% отчислений направляется в бюджеты каждого субъекта РФ;

2) 80% отчислений направляется для распределения указанных доходов в бюджеты субъектов РФ в соответствии с нормативами, рассчитываемыми по формуле (пропорционально поступлениям по акцизам предыдущего года)

14 Согласно Федеральному закону «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», с 1 июля 2006 года запрещена продажа алкоголя и спиртосодержащей продукции без новых акцизных марок, содержащих специальный штрих-код. Для оптовых поставщиков продукции было введено обязательное требование учета в системе ЕГАИС (единой государственной автоматизированной информационной системы), с внедрением которой существует много проблем. Из-за этого новые акцизные марки поставщики и производители получили с опозданием и не в полном объеме. Такая ситуация привела к тому, что резко снизилась реализация алкогольной продукции и, следовательно, поступления по акцизам

15 Нормативы отчислений от уплаты акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, установленные пунктом 2 статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации, применяются в следующем порядке:

1) 10% отчислений направляется в бюджеты каждого субъекта РФ;

2) 50% отчислений направляется для распределения указанных доходов в бюджеты субъектов РФ в соответствии с нормативами, рассчитываемыми по формуле

16 10% от контингента налога, взимаемого по упрощенной системе, единого налога на вмененный доход и единого сельскохозяйственного налога не распределяются по уровням бюджетной системы, а зачисляются во внебюджетные фонды – Пенсионный, Медицинского страхования и Социального страхования

17 С учетом особенностей, предусмотренных на переходный период

18 С учетом положений переходного периода

19 НДПИ является налогом с крайне неравномерной налоговой базой, поэтому снижение отчислений по нему в местные бюджеты представляется целесообразным

20 В основном такое резкое снижение доходов указанных субъектов РФ, как говорилось выше, связано с налоговой политикой крупных налогоплательщиков, в частности с перерегистрацией центральных офисов крупных ФПГ (так называемых «центров прибыли») в другие субъекты РФ

21 Связано с перерегистрацией крупной ФПГ на территорию АО

22 При расчетах проводилась процедура сглаживания. Когда повышающий коэффициент для субъекта РФ превосходил среднероссийский более чем в 3 раза, использовался среднероссийский повышающий коэффициент

23 Как уже отмечалось, двухуровневая система организации органов местного самоуправления вводится Федеральным законом № 131-ФЗ с 1 января 2006 года с учетом переходного периода

24 Поскольку расходы бюджета субъекта РФ по 11 разделу являются доходами местных бюджетов, то для избежания двойного счета 11 раздел не «консолидируется», то есть при оценке сбалансированности консолидированного бюджета субъекта РФ 11 раздел исключается из раздела «Итого расходы». Более подробно межбюджетные трансферты будут рассмотрены в Разделах 3-4 данного отчета.

25 Изменения налогового и бюджетного законодательства в 2006-2007 годах были подробно рассмотрены в Разделе 1

26 Под «защищенными» разделами расходов в данном отчете понимаются разделы, по которым реальные расходы в краткосрочной перспективе не могут быть сколь либо существенно сокращены как из-за требований федерального законодательства, так и в силу сложившейся в субъектах РФ инфраструктуры. Как правило, осуществление данных расходов производится для финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. К таким разделам относятся: «Образование», «Здравоохранение и спорт», «Социальная политика» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность».

27 Несмотря на то, что единая тарифная сетка (ЕТС) отменена, тем не менее, минимальная заработная плата не может быть ниже, чем на федеральном уровне. Поэтому увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы будет являться существенным фактором, влияющим на рост расходов.

28 Указанные средства могут передаваться в виде целевых трансфертов субфедеральным бюджетам либо непосредственно напрямую расходоваться федеральным бюджетом

29 Также как и по национальному проекту «Образование» указанные средства могут передаваться в виде целевых трансфертов субфедеральным бюджетам либо непосредственно напрямую расходоваться федеральным бюджетом

30 Субсидии Федерального Фонда софинансирования социальных расходов.

31 Как уже отмечалось выше, при оценке собственных расходных обязательств субъектов РФ субвенции из Федерального Фонда компенсаций исключались из расходов.

32 Это связано с существенным ростом доходов в 2006 году, о котором подробно говорилось в Разделе 1

33 Рост уровня цен, индексация заработной платы и т.п.

34 Подробно рассматривается в пункте 2.6.10

35 Подробно рассматривается в Разделе 4

36 Подробно рассматривается в Разделе 1

37 Регионами-донорами называются регионы, не получающие дотаций из Федерального Фонда финансовой поддержки регионов

38 Более подробно эти вопросы рассматривались в Разделе 1.

39 Кроме трансфертозамещающих нормативов отчислений

40 Далее – «Перспективный финансовый план».

41 Здесь и далее в качестве оценки на 2007 год используется прогноз объема дотации субъектам Российской Федерации из федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПСРФ) на 2007 год, проведенный Центром фискальной политики на основе материалов, размещенных на интернет-сайте Министерства финансов Российской Федерации по состоянию на 25.07.06.

42 Резкое сокращение объема ФРР в 2005 году произошло из-за того, что в составе Фонда перестали учитываться средства, передаваемые по федеральным целевым программам, в частности, средства, получаемые из федерального бюджета Республикой Татарстан и Республикой Башкортостан, которые получали более половины средств от общего объема Фонда до 2005 года.

Blog

Заключение