Ахинов Г. А., Калашников С. В. Социальная политика. Теория и практика Москва
| Вид материала | Документы |
- План Социальная политика как общественная теория и практика Взаимосвязь и взаимозависимость, 488.61kb.
- Тематика курсовых работ «Экономическая теория» Банковская система и особенности, 143.68kb.
- А. И. Турчинов Человек в социальной политике государства и организации Социальная политика, 110.86kb.
- Э. В. Васильев способ жизни в эру водолея теория и практика самопознания и самооздоровления, 3109.65kb.
- «Социальная политика в Ставропольском крае: проблемы, особенности, практика решений», 86.35kb.
- Программа вступительного испытания по предмету «Экономическая теория», 103.39kb.
- Теория и практика) москва братко А. Г. Банковское право (теория и практика), 5522.99kb.
- Международная научно-практическая дистанционная конференция «Современная психология:, 13.06kb.
- Учебная программа дисциплины социальная политика дисциплина Социальная политика, 575.83kb.
- Гречнева Е. Ф. Социальная политика: теория и современная практика, 325.86kb.
Таблица 9 . Распределение доходов, поступающих в консолидированный бюджет РФ между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ 1.
| | 1995 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 |
| | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 100 |
| (1) | 49,06 | 44,21 | 44,08 | 48,23 | 51,51 | 54,66 | 57,44 | 57,26 | 58,79 | 63,10 |
| (2) | 50,94 | 55,79 | 55,92 | 51,77 | 48,49 | 45,34 | 42,56 | 42,74 | 41,21 | 36,90 |
| (3) | 53,11 | 48,26 | 47,45 | 50,72 | 53,97 | 59,40 | 62,65 | 62,49 | 63,10 | 66,20 |
| (4) | 46,89 | 51,74 | 52,55 | 49,28 | 46,03 | 40,60 | 37,35 | 37,51 | 36,90 | 33,80 |
| (5) | 48,12 | 44,20 | 44,86 | 50,59 | 56,50 | 62,28 | 64,89 | 64,10 | 63,82 | … |
| (6) | 51,88 | 55,80 | 55,14 | 49,41 | 43,50 | 37,72 | 35,11 | 35,90 | 36,18 | … |
(1) – доходы федерального бюджета с учетом трансфертов
(2) – доходы региональных бюджетов с учетом трансфертов
(3) – доходы федерального бюджета без учета трансфертов
(4) – доходы региональных бюджетов без учета трансфертов
(5) – налоговые доходы федерального бюджета
(6) – налоговые доходы региональных бюджетов
Таким образом, доля федерального бюджета в объеме доходов консолидированного бюджета РФ соответствовала значению 66,2%, доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ без учета финансовой помощи, соответственно, 33,8%1.
Как уже отмечалось, начиная с 1999 года. происходит сокращение доли доходов региональных бюджетов, обеспечиваемых собственными источниками, в структуре доходов консолидированного бюджета. Во многом это связано с тем, что в ходе реформирования налогового и бюджетного законодательства определенное количество налогов было отменено, а порядок зачисления ряда налогов был изменен, что еще больше снизило возможности региональных, а также местных бюджетов по финансированию законодательно закрепленных расходных обязательств регионов и муниципалитетов. Фискальное значение налогов на имущество и доходы физических лиц, которые в основном поступают в региональные и местные бюджеты (в соответствии с федеральными законами), пока еще невелико.
Проведенный выше отдельные оценки социальных аспектов реализации бюджетно-налоговой политики показали, что наряду с огромной диспропорцией в региональном развитии в России отмечается весьма низкий уровень налоговой автономии региональных властей. Вступившие в последние годы в силу нормы нового Налогового кодекса в еще большей степени ограничили автономию регионов, установив крайне узкий перечень региональных (местных) налогов и возможности по управлению ими. В результате по степени налоговой самостоятельности регионов Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким развитым федерациям как Канада, Швейцария и США, где региональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. Среди других федераций лишь Германия и Мексика имеют сопоставимый с Россией и весьма низкий уровень налоговой автономии регионов. Однако, Германия и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными, как Россия государствами. Хотя и в этих странах многие специалисты указывают на чрезмерную централизацию налоговых полномочий как один из источников неэффективности и недостаточности стимулов для деятельности органов региональной и местной власти. Низкая бюджетная автономия регионов в этих странах находит своё продолжение в нечетких бюджетных ограничениях региональных властей, что является следствием недостаточно проработанных правил по распределению как трансфертов из вышестоящих бюджетов, так и собственных доходов. Это приводит, зачастую, к неэффективному расходованию бюджетных средств или к неисполнению социальных обязательств перед населением. В тоже время в РФ за последние годы на региональные и местные бюджеты были возложены значительные обязательства по многочисленным федеральным законам, касающимся в большинстве своем социальной сферы, не обеспеченным доходными источниками ("нефинансируемым федеральным мандатам"). Большинство этих мандатов предусматривают выплаты или льготы по оплате жилищно-коммунальных, транспортных и других услуг для определенных категорий населения.
В этих условиях, существующая громадная диспропорция в доходах и возможностях регионов не была ликвидирована применяющейся в РФ политикой межбюджетного выравнивания (межбюджетными трансфертами, субсидиями и т.д.). Что привело к провалу основных социальных задач, которые призваны обеспечить межбюджетные отношения в федеративной системе, в частности в РФ: - не была создана конкуренция на рынке социальных услуг между региональными органами власти и управления и не были заданы и обеспечены социальные стандарты на всей территории России.
Таким образом, кризис российской системы бюджетного федерализма объективно обусловлен. Его причины коренятся не только в сложной политической, экономической и социальной ситуации, но и внутри самой этой системы.
Осознавая необходимость решения вышеперечисленных социальных задач, Правительство России разрабатывает новую модель межбюджетных отношений, предполагающую предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами.
Это должно предотвратить возникновение "нефинансируемых мандатов" и повысить эффективность предоставления социальных услуг населению. В конечном итоге реформа ориентирована на построение модели бюджетного федерализма сходной с США. Модель будет опираться на принцип самодостаточности региона (в рамках текущего потребления), а федеральные трансферты будут носить целевой характер, направленный на стратегическое развитие региональных экономик.
Эти предложения были реализованы в проекте федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ряда федеральных законов, в том числе и закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом отмеченных выше тенденций в реализации налоговой политики и развитии межбюджетных отношений перейдем к рассмотрению объема и структуры социальных расходов в бюджетно-налоговой политики. В соответствие с данными Таблиц 10.1 – 10.2 можно проследить несколько временных периодов в изменении бюджетных расходов на отрасли социальной сферы в процентах к валовому внутреннему продукту. С начала реформ и по 1994 год был отмечен рост расходов государства на отрасли социальной сферы в процентном отношении к ВВП. Затем в 1995 году бюджетные расходы государства на отрасли социальной сферы снизились, но в 1996 – 1997 годах они возросли вновь. В 1998 – 1999 годах во многом из-за финансового кризиса социальные расходы государства в процентном отношении к ВВП снова снизились. Начавшиеся процессы экономического роста и повышения бюджетных доходов государства после финансового кризиса 1998 года привели к тенденции роста бюджетных расходов в социальной сфере.
Таблица 10.1. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на отрасли социально-культурной сферы (в % к ВВП)1.
| | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 |
| Здравоохранение | 2,9 | 2,5 | 3,7 | 3,9 | 2,9 | 3,1 |
| В т. ч. государственный бюджет | 2,9 | 2,5 | 3,1 | 3,2 | 2,4 | 2,5 |
| Обязательные страховые взносы юридических лиц | - | - | 0,6 | 0,7 | 0,5 | 0,6 |
| Образование* | 3,6 | 3,6 | 4,1 | 4,5 | 3,4 | 3,7 |
| Культура, искусство и средства массовой информации* | 0,5 | 0,6 | 0,6 | 0,8 | 0,6 | 0,5 |
* расходы из государственного бюджета
Таблица 10.2. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на отрасли социально-культурной сферы (в % к ВВП)1.
| | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 |
| Образование | 4,81 | 3,69 | 3,06 | 2,94 | 3,07 | 3,77 | 3,58 | 3,54 |
| Культура и искусство | 0,59 | 0,38 | 0,37 | 0,39 | 0,36 | 0,45 | 0,45 | 0,44 |
| Средства массовой информации | 0,15 | 0,11 | 0,11 | 0,16 | 0,15 | 0,17 | 0,17 | 0,14 |
| Здравоохранение и физическая культура | 3,29 | 2,45 | 2,15 | 2,10 | 2,01 | 2,34 | 2,24 | 2,21 |
| Социальная политика | 2,71 | 2,45 | 1,92 | 1,75 | 2,45 | 5,77 | 2,40 | 2,41 |
Несмотря на отмеченные периодические тенденции роста государственных социальных расходов в процентном отношении к ВВП, в то же время, по сравнению с периодом до начала реформ, они сократились в реальном выражении. Расходы государства на отрасли социально-культурной сферы с 1992 года по 1997 год снизились в среднем на 35% (в соответствии с данными Таблицы 11). В совокупности с падением уровня денежных доходов населения это обусловило уменьшение потребления социальных услуг гражданами РФ.
Если рассматривать отдельные отрасли социальной сферы, например здравоохранение, то объем государственного финансирования в этой отрасли социальной сферы в реальном выражении, стал увеличиваться с 2000 года, но все не достиг уровня 1991 года.
Таблица 11. Расходы государства в РФ на отрасли социально-культурной сферы в реальном выражении (в %)1.
| | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 |
| Здравоохранение | 100 | 80 | 108 | 98 | 72 | 71 | 79 |
| в т.ч. государственный бюджет | 100 | 80 | 91 | 81 | 59 | 57 | 65 |
| Обязательные страховые взносы юридических лиц | - | - | 17 | 17 | 13 | 14 | 14 |
| Образование* | 100 | 79 | 79 | 76 | 56 | 58 | 64 |
| Культура, искусство, средства массовой информации* | 100 | 91 | 81 | 87 | 63 | 54 | 60 |
*Расходы из государственного бюджета.
Согласно концепции обязательного медицинского страхования (ОМС), суть которой состоит в бюджетно-страховой модели финансирования здравоохранения, система ОМС должна иметь основное значение при государственном финансировании здравоохранения. Основным недостатком существующей системы ОМС является несбалансированность программ ОМС с размерами страховых платежей. По данным Института экономики переходного периода, система ОМС аккумулирует 46% совокупного объема государственного финансирования здравоохранения, в то время как стоимость базовой программы ОМС составляет 63% стоимости программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи, что в первую очередь связано с невыполнением субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления обязательств по уплате страховых взносов на неработающее население в полном объеме.
Интересен порядок распределения государственных социальных расходов. Как видно из данных, приведенных в Таблице 12. (как, в общем-то, и из данных Таблицы 10.2), в 2002 году в 1,5 раза выросли расходы консолидированного бюджета на социальную политику.
Таблица 12. Расходы консолидированного бюджета РФ на социально-культурные мероприятия в 1997-2004 годах1.
| | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 |
| Расходы на социальную сферу, всего: | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| В том числе: | | | | | | | | | | |
| Образование | 44,4 | 44,4 | 41,6 | 40,6 | 40,2 | 40,0 | 38,2 | 30,2 | 40,5 | 40,5 |
| Культура и искусство | 5,7 | 5,1 | 5,1 | 4,2 | 4,9 | 5,3 | 4,5 | 3,6 | 5,1 | 5,0 |
| Средства массовой информации | 1,9 | 1,1 | 1,3 | 1,2 | 1,4 | 2,2 | 1,9 | 1,4 | 1,9 | 1,6 |
| Здравоохранение и физкультура | 31,7 | 29,9 | 28,5 | 27,5 | 28,3 | 28,6 | 24,9 | 18,7 | 25,3 | 25,3 |
| Социальная политика | 16,3 | 19,5 | 23,5 | 26,5 | 25,2 | 23,9 | 30,5 | 46,1 | 27,2 | 27,6 |
Отклонения от общей картины составляют показатели за 2002 год. Анализ федерального бюджета России за 2002 год показывает, что расходы федерального бюджета на социальную политику составили 65,25% расходов на отрасли социально-культурной сферы2. Дальнейший анализ федерального бюджета показывает, что «субсидии из федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии за счет средств единого социального налога» стали основной целевой статьей раздела «Социальная политика» и составили 65,35% данного раздела3. Следовательно, рост расходов на социальную политику связан с вступлением в силу в 2002 году соответствующей главы Налогового Кодекса, посвященной единому социальному налогу (ЕСН) и с началом проводимой пенсионной реформы.
Как видно из данных, приведенных в Таблице 5 и 6, больший объем расходов на социальные нужды в консолидированном бюджете РФ приходится на бюджеты территорий. С 1997 г. по 2000 г. этот показатель составлял, в среднем 75 % от общего объема социальных расходов. В 2001 г. расходы на социально-культурные мероприятия были равны 71,9 %, снизившись в 2002 г. до уровня 54,4%. Данные показатели связаны с перераспределением бюджетных полномочий в рамках формирующейся российской модели бюджетного федерализма.
С учетом представленных выше оценок необходимо отметить, что, несмотря на то, что государственные социальные расходы составляют более 50% расходов сводного бюджета, предложения по их сокращению либо реструктуризация в пользу увеличения расходов на финансирование сети социальной помощи для смягчения последствий экономической реформы (при существующем объеме ВВП и уровне бюджетных изъятий) являются неоправданными. Основанием для данного предложения было то, что по удельному весу социальных расходов (15-16%) в ВВП Россия значительно превосходит почти все страны Латинской Америки, которые имеют аналогичный с ней показатель ВВП на душу населения. Сравнение России со странами Латинской Америки по уровню социальных расходов в ВВП, исходя из показателя валового продукта на душу населения, является не совсем корректным. В этой связи более корректным было бы сравнение социальных расходов не со странами Латинской Америки, а со странами ОЭСР, которые имеют аналогичные с Россией демографические характеристики общества и сравнимые по структуре социальные обязательства государства перед своими гражданами. В странах ОЭСР в начале 90-х гг. среднегодовые расходы на социальные цели составляли порядка 27,1% к ВВП, в том числе на социальное обеспечение и страхование 16,3% к ВВП.
Далее рассмотрим проводимую в настоящее время реформу социальной защиты населения в рамках предоставления социальных услуг социально-уязвимым слоям российского населения.
Основное направление реформы направлено на оптимизацию государственных расходов, обусловленных сложившейся в 1990-ые годы в России системой льгот. Система льгот, таким образом, была встроена в российскую систему социальной защиты, но по оценкам некоторых специалистов реально выполнялась лишь десятая часть принятых государством льгот, поскольку необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивалось в 15 % ВВП, что превышало расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз1.
Среди других негативных аспектов, которые были связаны с такой системой социальных льгот, особо выделим то обстоятельство, что существовавший порядок социальных льгот являлся помехой для развития всей системы социальной защиты населения РФ.
Во-первых, действовавшая система льгот не может рассматриваться как инструмент социальной помощи. Под социальной помощью, как известно, понимается предоставление социальных благ и услуг социально-уязвимым группам населения на основе проверки нуждаемости. Льготы, в частности на транспорт, предоставлялись не только по этому признаку, но и по профессиональной принадлежности: таможенникам, милиционерам, прокурорам, военнослужащим, судьям и т. д.
Во-вторых, на законодательном уровне действовавшая система льгот препятствовала развитию социального страхования, которое в современной рыночной экономике играет большую роль по сравнению с мерами социальной помощи.
В-третьих, отсутствие на практике выполнения государством принятых на себя социальных обязательств ставит под сомнение существование системы социальных гарантий, принятых в РФ, в которых реализуется принцип распределения с учетом ресурсных возможностей общества.
Существует два принципиальных положения, характеризующих, во всяком случае, как это было первоначально задумано, суть реформы.
Во-первых, предполагалось перенести акцент с субсидий производителям в форме компенсаций осуществляемым (или не осуществляемых) властями различных уровней в пользу предприятий транспорта, ЖКХ, компаний выпускающим или распространяющим лекарства и т. д. на субсидии потребителям социальных услуг, то есть бедным и малообеспеченным группам российских граждан, ранее входившим в льготные группы населения.
Во-вторых, перевести основную часть субсидий из натуральной в денежную форму, то есть осуществить так называемую монетизацию льгот. В частности, в соответствии с этим положением, инвалиды, лица, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС и другие категории граждан, которым согласно Федеральному Закону № 122-ФЗ от 22. 08. 2004 в дополнение к ежемесячной денежной выплате (ЕДВ) полагается социальный пакет, но они могут и отказаться от социального пакета и получать дополнительную ежемесячную денежную выплату.
В-третьих, отменить действие некоторых законов в части, формирующей льготные категории в соответствии с профессиональной принадлежностью, а не в соответствии с низкими доходами (например, частично сокращенный Закон «О милиции»). При этом в отношении лиц, право которых на получение денежных и натуральных выплат возникает после 01. 01. 2005 объявляется заявительный принцип, то есть выплата будет происходить не автоматически, а после проверки письменного заявления гражданина об осуществлении этой выплаты.
В заключении оценки социальных аспектов реализации бюджетно-налоговой политики в РФ следует отметить, что ход проводимой экономической реформы помимо вышеперечисленных проблем российского бюджетного федерализма будет осложняться проходящими параллельно реформой ЖКХ, налоговой реформой и монетизацией льгот населения. Так, например, в начале 2005 года неудачный старт реформы монетизации льгот продемонстрировал, что регионы не готовы принять на себя рост социальных обязательств перед населением. И в то же время, основной причиной неспособности региональных бюджетов обеспечить прежний уровень социальных гарантий населению, послужила не законченность реформы в системе межбюджетных отношений, в основу, которой должна быть положена система государственных социальных стандартов.