Доклад Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе в Российской Федерации»
| Вид материала | Доклад |
- Кдокладу Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе, 265.23kb.
- Кдокладу Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе, 217.9kb.
- Обращение членов Общественной палаты Российской Федерации, утвержденных Президентом, 39.32kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 1395.14kb.
- -, 1136.84kb.
- -, 1144.37kb.
- Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: утвердить в качестве, 110.73kb.
- Методические рекомендации по организации процедуры выдвижения и приема в члены Общественной, 305.01kb.
- Методические рекомендации по организации процедуры выдвижения и приема в члены Общественной, 305.01kb.
- Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению, 1884.48kb.
Возможность органов следствия и дознания справляться с имеющейся нагрузкой ограничивается недостаточными материально-техническими и организационными ресурсами, которые имеются в их распоряжении. В рамках экспертного опроса сотрудников правоохранительных органов,109 проведенного Центром «Демос» в 2005 году был выявлен целый ряд факторов, негативно влияющих на эффективность дознания и следствия. Так, отделения внутренних дел страдают от недостатка технических средств для фиксации следов преступлений. В сельских районах возможности ведения следствия и дознания существенно ограничиваются из-за нехватки транспортных средств и горючего для них. В условиях недостатка единых электронных информационных систем для получения сведений от других правоохранительных структур или государственных органов следователи и дознаватели должны проходить через процедуру направления официального запроса и в течение длительного времени ожидать ответ. Чрезвычайно сковывает следствие неразвитость экспертных учреждений. Следователи и дознаватели кроме собственно работы по сбору и фиксации доказательств несут большую нагрузку, связанную с составлением отчетных документов, а также копированием и направлением по назначению процессуальных документов. Административно-технический персонал, который мог бы взять на себя нагрузку по организации документооборота отсутствует.110
Притом, что следователи и дознаватели работают в условиях перегрузки и нехватки необходимых ресурсов, к ним предъявляются жесткие требования по части соблюдения процессуальных сроков. Однако эти требования предъявляются только по возбужденным уголовным делам, производство по которым детально регламентировано УПК. Соблюдение сроков и прав заявителей во время проведения предварительных проверок контролируется вышестоящими инстанциями не столь тщательно. В такой ситуации следователи и дознаватели будут стремиться, как можно дольше проводить проверки по заявлению о преступлении вместо начала полноценного расследования.
Еще одной причиной, подталкивающей правоохранительные органы к отказу от приема заявлений граждан о преступлениях и к отказу в возбуждении уголовных дел по этим заявлениям, является система оценки работы правоохранительных органов. В упомянутом выше Приказе «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений» в качестве причины «укрывательства преступлений» указывалась: «излишняя ориентация на количественные оценки работы служб, в том числе процент раскрываемости показатели, которые мало связаны с действительной криминальной обстановкой и задачами милиции по защите населения от преступных посягательств».111
Действительно, в правоохранительных органах принят стандарт, что каждое возбужденное уголовное дело должно доводиться до утверждения обвинительного заключения, передачи в суд и вынесения обвинительного приговора. Прекращение уголовного дела рассматривается как брак в работе. Такой подход предполагает, что на стадии возбуждения уголовного дела следователь и дознаватель уже точно знает, что преступление имело место, и твердо уверен в имеющихся возможностях сбора доказательств и в судебной перспективе дела. Такая ситуация противоречит здравому смыслу, поскольку уверенность в факте совершения преступления должна являться результатом расследования, а не основанием для его начала. Более того, даже если преступление имело место, расследование и дознание по объективным причинам далеко не всегда может собрать достаточно доказательств вины конкретного лица.
Принцип доведения каждого возбужденного дела до утверждения обвинительного заключения, передачи в суд и вынесения обвинительного приговора ранее реализовывался в оценке деятельности правоохранительных органов по проценту раскрываемости, который представлял собой соотношение между числом зарегистрированных преступлений и числом раскрытых преступлений. Для того чтобы получить лучшую оценку своей работы, правоохранительные органы стремились регистрировать как можно меньшее число преступлений, то есть принимать как можно меньше заявлений от пострадавших и возбуждать как можно меньше уголовных дел.
С введением в 2002 году новой системы отчетности органов внутренних дел от процента раскрываемости отказались. Тем не менее, принцип доведения каждого возбужденного дела до утверждения обвинительного заключения, передачи в суд и вынесения обвинительного приговора был закреплен в новой системе оценки. В частности, следственные органы должны демонстрировать каждый отчетный период положительную динамику (то есть – рост) числа расследованных уголовных дел, рост числа дел, направленных в суд, рост числа дел, направленных прокурору с обвинительным заключением. При этом от них требуется негативная динамика (уменьшение) числа лиц, уголовные дела, в отношении которых были прекращены в связи с отсутствием события преступления, отсутствием состава преступления или в связи с непричастностью к совершению преступления, или которые были оправданны судом.112 Таким образом, следователям не выгодно возбуждать уголовные дела до тех пор, пока они не будут уверены в факте совершения преступления, в виновности конкретного подозреваемого и в наличии соответствующих доказательств.
Таким образом, недостаточное кадровое и ресурсное обеспечение следственных органов и органов дознания, действующая система оценки их работы, а также пробелы в процессуальном законодательстве, приводят к нарушению права пострадавших от преступлений на доступ к правосудию. Представляется, что эта проблема требует скорейшего решения со стороны государства. Представляется, что первоочередного внимания требует дальнейшее развитие инфраструктуры, обеспечивающей работу органов дознания и следствия: усовершенствование каналов обмена информацией между различными подразделениями правоохранительных органов, предоставление правоохранительных органам технических устройств и материальных средств, необходимых для оперативной фиксации следов преступлений, развитие экспертных учреждений. Необходимо оптимизировать штатные расписания органов дознания и следствия с тем, чтобы снять со следователей и дознавателей обязанности, не связанные непосредственно с проверкой и расследованием сообщений о преступлениях.
Вместе с тем, увеличение ресурсной базы органов следствия и дознания может не принести существенного улучшения в реализации права граждан на доступ к правосудию, пока защита пострадавших от преступлений не станет приоритетом в деятельности правоохранительных органов. Приоритезировать задачу защиты пострадавших от преступлений можно только путем изменения системы оценки правоохранительных органов. В частности, необходимо уйти от ситуации, когда число совершенных в стране преступлений и, соответственно, эффективность их расследования, оценивается исключительно на основании ведомственной статистики, ведущейся правоохранительными органами. Данные ведомственной статистики должны дополняться и сравниваться с результатами социологических исследований степени виктимизации населения. Кроме того, необходимо включить в систему оценки правоохранительных органов критерии удовлетворенности граждан работой этих структур.
3. Вопросы совершенствования финансируемых государством программ оказания бесплатной юридической помощи113
- Эффективные программы бесплатной юридической помощи малоимущим как механизм реализации принципа равенства перед законом и судом и права на доступ к правосудию
Право на получение квалифицированной юридической помощи закреплено в части 1 статьи 48 Конституции. Как следует из содержания этой статьи, одной из гарантий доступа к квалифицированной юридической помощи является возможность получить ее бесплатно. Право на бесплатную юридическую помощь является важнейшей гарантией, позволяющей обеспечить равенство малоимущих и остальных граждан перед законом и судом, как того требует статья 19 Конституции.
Гарантии бесплатного доступа к юридической помощи для малоимущих нашли отражение в ряде международных документов. Так, статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах114 устанавливает: «Каждый имеет право при рассмотрении любого предъявленного ему обвинения … защищать себя лично или через посредство выбранного им защитника; если он не имеет защитника, быть уведомленным об этом праве и иметь назначенного ему защитника в любом случае, когда интересы правосудия того требуют, безвозмездно для него в любом таком случае, когда у него нет достаточно средств для оплаты этого защитника». Аналогичная норма содержится и в части 3 (с) статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.115
Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) в своей практике неоднократно обращался к вопросу о предоставлении бесплатной юридической помощи в рамках уголовного и административного судопроизводства.116 Из постановлений Европейского Суда следует, в частности, что юридическая помощь должна предоставляться бесплатно подозреваемому, обвиняемому или подсудимому при наличии двух оснований. Первое основание – отсутствие у подозреваемого, обвиняемого или подсудимого средств, необходимых для оплаты помощи защитника. Второе основание – насущная необходимость в профессиональной юридической помощи, которая, по мнению ЕСПЧ, возникает, если дело сложное с точки зрения фактов и применимого права, или в том случае, когда против лица выдвинуто серьезное обвинение, или если обвиняемый не в состоянии осуществлять защиту самостоятельно.
С точки зрения Европейского Суда, право пользования бесплатной юридической помощью распространяется на различные стадии уголовного или административного процесса. Такое право возникает с момента выдвижения против лица обвинений или подозрений в совершении противоправного деяния или с момента применения к нему мер пресечения или иных ограничений. Право пользоваться бесплатной юридической помощью распространяются не только на стадию предварительного расследования и рассмотрения дела в суде первой инстанции, но и в отдельных случаях на стадии пересмотра дела.117
Вопрос о предоставлении бесплатной юридической помощи по гражданским и иным категориям дел международными нормами детально не урегулирован. Вместе с тем, Европейский Суд по правам человека в ряде постановлений установил, что право на бесплатную юридическую помощь распространяется не только на уголовные дела. В постановлении по делу Эйри против Ирландии Суд указал, что «часть 1 ст. 6 [Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод] может в некоторых случаях понуждать государство предоставлять помощь адвоката [по гражданским делам], когда она необходима для обеспечения реального доступа к правосудию либо по причине того, что по определенным категориям дел юридическое представительство является обязательным по внутреннему законодательству некоторых государств-участников или в силу сложности процесса».118 В последующих постановлениях Европейский Суд признавал в качестве нарушения статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод непредоставление государством бесплатной юридической помощи по делам об установлении попечительства над ребенком, возмещении ущерба, защите деловой репутации и др. При этом Суд связывал возникновение права на бесплатную юридическую помощь с отсутствием средств у участника судебного разбирательства и со сложностью дела.
Очевидно, что бесплатность юридических услуг для нуждающихся не означает, что предоставление таких услуг не требует никаких затрат и усилий. Гарантированный доступ малоимущих к качественной юридической помощи требует финансовых и иных вложений со стороны государства. Эта концепция, в частности, нашла отражение в «Основных положениях о роли адвокатов», которые указывают: «Государства должны выделять достаточные финансовые средства и иные ресурсы на оказание юридической помощи бедным, а при необходимости и другим лицам, находящимся в неблагоприятном положении».119 Аналогичные положения содержатся в «Основных принципах, касающихся роли юристов»120 и ряде других международных документов.
- Основные подходы к организации программ юридической помощи малоимущим
Мировая практика показывает, что программы предоставления бесплатной юридической помощи малоимущим требуют от государства не только выделения определенного объема бюджетных средств. Во-первых, нормативные и институциональные основы программ бесплатной юридической помощи должны быть таковы, чтобы нуждающиеся, независимо от своего правового статуса и места жительства, могли на практике получить доступ к юридическим услугам. Во-вторых, качество юридической помощи, предоставляемой неимущим за счет средств государственного бюджета, должно быть не хуже, чем качество юридических услуг, оказываемых на коммерческой основе. В противном случае программы юридической помощи малоимущим не будут достигать своей основной цели – обеспечения равенства перед законом и судом. Вместе с тем, средства на реализацию этих программ выделяются из государственного бюджета, который также тратится на решение других значимых для общества социальных проблем. По этой причине программы юридической помощи малоимущим должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить разумную экономию и максимальную эффективность затраченных средств.
В разных странах мира задача обеспечить доступность и качество юридической помощи для малоимущих решается по-разному. Тем не менее, практически во всех странах, где действуют эффективные программы юридической помощи, к непосредственной реализации этих программ привлекается широкий спектр провайдеров юридических услуг. Важнейшим провайдером юридических услуг являются адвокаты (в индивидуальном качестве или в качестве адвокатских образований) и коммерческие юридические фирмы. Одновременно с ними к оказанию помощи малоимущим часто привлекаются специально создаваемые государственные юридические центры или бюро, которые либо заменяют адвокатов и юридические фирмы в малонаселенных местностях, либо оказывают так называемую «первичную» помощь в виде консультирования по простым вопросам и (или) становятся диспетчерами, которые после первичной консультации обратившегося гражданина и уточнения его имущественного статуса могут направлять его к адвокатам или другим частнопрактикующим юристам. Кроме того, многие страны привлекают к оказанию юридической помощи малоимущим юридические клиники учебных заведений и некоммерческие организации. Привлечение разнообразных провайдеров к реализации программ юридической помощи позволяет поддерживать конкуренцию за финансовые ресурсы, выделяемые государством, что в свою очередь является способом обеспечить наибольшую эффективность вложения государственных средств и поддерживать достаточно высокое качество оказываемых юридических услуг.
Развитые программы юридической помощи малоимущим также подразумевают существование развитой системы контроля, которая позволяет отслеживать порядок расходования бюджетных средств, качество юридических услуг, оказываемых каждым провайдером, а также эффективность программы юридической помощи малоимущим в целом. Ряд стран сочли целесообразным и эффективным создать специальные независимые структуры для осуществления контроля за реализацией программ юридической помощи, а также в целом для управления этими программами. Такие структуры, хотя и финансируются государством и подотчетны органам власти, сами не являются государственными органами. Занимаясь исключительно менеджментом и развитием программ юридической помощи, эти структуры не осуществляют властных полномочий. В свою очередь, органы власти не вмешиваются в решения о том, какие адвокаты, юридические фирмы или некоммерческие организации привлекаются к оказанию юридических услуг малоимущим, а также в решения относительно того, какому гражданину и в связи с каким делом оказывается юридическая помощь. Создание независимой структуры для управления программами юридической помощи позволяет защитить независимость юристов, оказывающих услуги малоимущим, что особенно важно, когда речь идет о защите по уголовным делам, где другой стороной процесса являются государственные органы, представляющие обвинение, а также при оказании помощи по делам об оспаривании решений или действий органов власти. Этим способом также снижается риск отказа в юридической помощи малоимущим по дискриминационным и политическим мотивам. Кроме того, создание специализированной независимой структуры для управления программами юридической помощи освобождает органы власти, чьей основной задачей является реализация государственной политики, от несвойственных им менеджерских функций, а также снижает риск коррупции при распределении государственных средств.121
- Реализация права малоимущих на доступ к квалифицированной юридической помощи в России
Вопрос обеспечения квалифицированной юридической помощью малоимущих является чрезвычайно актуальным для современной России. Борьба с бедностью и содействие росту уровня благосостояния населения, которые являются одной из важнейших задач, стоящих перед государством, не может быть сведена к выплате пенсий и пособий. Создание механизмов, позволяющих малоимущим защищать свои права и, тем самым, уменьшать риск их дальнейшей маргинализации и обеспечивать им возможность для социального роста, - существенный элемент общей стратегии борьбы с бедностью. Предоставление малоимущим квалифицированной юридической помощи, в свою очередь, делает систему правосудия эффективным гарантом защиты их прав, а также разгружает суды и иные органы государственной власти.
В последнее десятилетие юридическое сообщество и общественные организации выражали обеспокоенность недоступностью качественной юридической помощи для малоимущих нашей стране. Нормативное, финансовое и организационное обеспечение программ юридической помощи малоимущим вызывали много нареканий. Сейчас можно констатировать, что государство обратило внимание на эту проблему. В последние годы наметился ряд позитивных тенденций, позволяющих рассчитывать на то, что финансируемые государством программы оказания юридической помощи малоимущим будут развиваться и становиться эффективнее. Именно поэтому сейчас важно обратить внимание на проблемы и недостатки, существующие в этой области, и предложить пути и способы их решения.
А) Бесплатная юридическая помощь по уголовным делам: основные проблемы
Анализ состояния программ юридической помощи по уголовным делам позволяет назвать целый ряд существенных недостатков в этой области. Во-первых, действующее уголовно-процессуальное законодательство и иные нормативные акты не связывают право на получение бесплатной юридической помощи с имущественным состоянием подозреваемого, обвиняемого или подсудимого. Согласно статье 16 УПК, в случаях, предусмотренных Кодексом, обязательное участие защитника обеспечивается должностными лицами, осуществляющими производство по уголовному делу. При этом в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, подозреваемый и обвиняемый могут пользоваться помощью защитника бесплатно. Статья 48 УПК, описывающая статус обвиняемого, указывает, что в случаях, предусмотренных Кодексом, он может пользоваться помощью защитника бесплатно. Статья 50 УПК устанавливает, что «в случае, если адвокат участвует в производстве предварительного расследования или судебном разбирательстве по назначению дознавателя, следователя, прокурора или суда, расходы на оплату его труда компенсируются за счет федерального бюджета». При этом из совокупности статей 50 и 51 УПК следует, что защитник за счет государственных средств может быть назначен любому, независимо от того, может ли это лицо самостоятельно оплатить юридические услуги защитника, и желает ли оно вообще пользоваться помощью адвоката.
Органы дознания и следствия активно используют неограниченную законом возможность назначать защитника, оплачиваемого из средств государственного бюджета. Нередко защитник по назначению приглашается органами дознания и следствия для участия в первом допросе подозреваемого или обвиняемого. Однако на последующих этапах расследования или судебного разбирательства часто защиту осуществляет уже адвокат, приглашенный обвиняемым или его близкими за их собственный счет, а в некоторых случаях защитник вообще отсутствует.
Практика назначения защитника для проведения первых допросов подозреваемого и обвиняемого существует из-за целого ряда нормативных и иных ограничений, с которыми сталкиваются органы дознания и следствия. Так, показания подозреваемого и обвиняемого нередко являются основной составляющей доказательственной базы по уголовным делам, поскольку правоохранительные органы из-за недостатка материальных и кадровых ресурсов весьма ограничены в возможности сбора иных доказательств по делу. Вместе с тем, статья 75 УПК относит к недопустимым доказательствам показания подозреваемого и обвиняемого, данные в ходе досудебного производства по уголовному делу в отсутствие защитника, включая случаи отказа от защитника, и не подтвержденные подозреваемым, обвиняемым в суде. Приглашение защитника по выбору и за счет подозреваемого и обвиняемого или его семьи требует времени, которое органы дознания и следствия не желают тратить, поскольку это может сказаться на соблюдении процессуальных сроков. Желая застраховаться от признания результатов допроса неприемлемым доказательством и стремясь сэкономить время, следователи и дознаватели используют свое право назначить адвоката подозреваемому или обвиняемому.
Очевидно, что закон, не устанавливающий имущественного критерия как основания для назначения защитника за счет бюджета, накладывает на государство чрезмерно широкие обязательства по обеспечению граждан бесплатной юридической помощью.
Определенные возможности ограничить и уточнить обязанности государства по оплате помощи защитников по назначению предоставляет статья 132 УПК. В соответствии с частью 2 статьи 132 УПК, суд вправе взыскать с осужденного (в том числе освобожденного от наказания) процессуальные издержки, к которым могут быть отнесены бюджетные расходы на оплату труда защитника по назначению. Там же установлено, что взысканию не подлежат суммы, выплаченные защитнику в случае, если подозреваемый или обвиняемый заявил об отказе от защитника, но отказ не был удовлетворен и защитник участвовал в уголовном деле по назначению. Часть 6 статьи 132 указывает, что процессуальные издержки возмещаются за счет средств федерального бюджета в случае имущественной несостоятельности лица, с которого они должны быть взысканы. Суд вправе освободить осужденного полностью или частично от уплаты процессуальных издержек, если это может существенно отразиться на материальном положении лиц, которые находятся на иждивении осужденного.
Положения части 6 статьи 132 УПК способны в некоторой степени компенсировать отсутствие имущественного критерия как основания для назначения защитника за счет бюджета. Однако понятия «имущественной несостоятельности» и «существенного влияния на материальное положение иждивенцев» не определяются законом. Порядок, в котором суд должен устанавливать факт имущественной несостоятельности, также не определен. Эти пробелы в нормативном регулировании на практике приводят к тому, что суды освобождают осужденных от обязанности компенсировать бюджетные расходы на оплату труда защитников по назначению только в том случае, если подозреваемый, обвиняемый или подсудимый отказывался от назначения защитника. Как следует из определений и постановлений Верховного Суда по уголовным делам, вопрос об имущественной состоятельности редко исследуется судами при принятии решений о взыскании расходов на оплату труда защитников по назначению.122 А если этот вопрос и рассматривается, то оценка имущественной состоятельности проводится, не исходя из размера доходов и имущества осужденного, а с точки зрения его трудоспособности. Например, в кассационном определении Судебной Коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 8 февраля 2005 г. N 64-о04-19 сказано: «Осужденный Р. подал кассационную жалобу, в которой указывал, что расходы по осуществлению защиты должны быть возложены на государство, так как его материальное положение не позволяет ему компенсировать эту сумму. Судебная коллегия постановление судьи оставила без изменения, а кассационную жалобу осужденного - без удовлетворения. В соответствии с ч. 1 ст. 132 УПК РФ процессуальные издержки взыскиваются с осужденного или возмещаются за счет средств федерального бюджета. Процессуальные издержки возмещаются за счет средств федерального бюджета в случае имущественной несостоятельности лица, с которого они должны быть взысканы (ч. 6 ст. 132 УПК РФ). Суд кассационной инстанции указал, что имущественная несостоятельность осужденного имеет место лишь в настоящее время. Р. молод, является трудоспособным лицом, его материальное положение изменится, и он будет иметь материальную возможность погасить задолженность перед государством». Аналогичным образом, в кассационном определении Судебной Коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2007 г. N 76-О06-14 указывается: «Как видно из материалов дела, адвокат Л. был предоставлен подсудимому У. для защиты его интересов по назначению суда, ходатайств об отказе от защитника У. не заявлял, в судебном заседании от услуг адвоката не отказывался, а также У. является трудоспособным, холост, т.е. суд обоснованно признал расходы, связанные с оплатой труда адвоката процессуальными издержками и, в соответствии со ст. 132 УПК РФ, взыскал их с осужденного У.».
Подобный подход судебных органов к взысканию судебных издержек фактически вынуждает малоимущих отказываться от услуг защитника, независимо от того, нуждаются ли они в его помощи. Представляется, что подобная практика идет вразрез с конституционными и международными нормами, рассматривающими право получить бесплатную юридическую помощь в качестве гарантии равенства перед законом и судом и доступа к правосудию для малоимущих.
Следует отметить, что взыскание издержек, связанных с оплатой труда защитника по назначению, производится в пользу государственного бюджета. То есть, ответственность за выплату вознаграждения адвокату, участвующему в уголовном дела в качестве защитника по назначению, несет государство. Размеры оплаты труда защитника и порядок проведения выплат регулируется нормативными актами.
Четкие нормативные критерии оплаты помощи по назначению появились сравнительно недавно, когда Правительство РФ приняло специальное постановление «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда».123 Постановление предусматривало, что оплата за один день участия защитника в деле по назначению составляет от одной четверти до одного минимального размера оплаты труда (МРОТ). При определении размера оплаты в каждом конкретном случае должна была учитываться сложность уголовного дела, которая определялась исходя из подсудности, числа и тяжести вменяемых подзащитному преступлений, количества обвиняемых, объема материалов дела, необходимости нести транспортные расходы. Более детальный порядок расчета размера вознаграждения для защитников по назначению был установлен совместным Приказом Министерства финансов и Министерства юстиции.124
Однако установленные этими документами ставки оплаты труда оказались на порядок ниже по сравнению со стоимостью юридических услуг, оказываемых на основании соглашений. Ситуация усугублялась нарушениями при исчислении размеров оплаты труда защитников и задержками с перечислением соответствующих средств.125 Фактически, адвокаты не рассчитывали на оплату своей работы в качестве защитника по назначению, что негативно сказывалось на качестве услуг, оказываемых малоимущим клиентам, а также провоцировало сговор некоторых адвокатов с органами уголовного преследования в ущерб интересам подзащитных.
Осенью 2007 года Правительство пересмотрело ставки оплаты труда защитников по назначению.126 Сейчас за один день участия в уголовном судопроизводстве в качестве защитника по назначению адвокату может быть начислено вознаграждение не менее 275 рублей и не более 1100 рублей. За один день участия, являющийся нерабочим праздничным днем или выходным днем, а также в ночное время, адвокату может быть начислено не менее 550 рублей и не более 2200 рублей. Эти ставки хотя и существенно ниже установленных на рынке расценок оплаты услуг адвокатов, но все же способны стимулировать адвокатское сообщество к более тщательной работе в качестве защитников по назначению. Вместе с тем, пересмотр ставок оплаты работы защитников по назначению не решил всех проблем в этой области.
Во-первых, ответственность за выплату вознаграждения защитникам по назначению по-прежнему распылена между различными органами, ведущими дознание и следствие, а также судебными департаментами разного уровня, что является одной из причин, приводящих к несвоевременной оплате труда адвокатов. К тому же распределение средств на оплату труда защитников по назначению между разными ведомствами препятствует эффективному планированию государственных расходов на поддержание программ юридической помощи по уголовным делам.
Во-вторых, оплата услуг адвоката по-прежнему производится на основании постановлений (определений) органов дознания, следователя или суда, в которых устанавливается размер вознаграждения за осуществление защиты по конкретному делу. Таким образом, размер вознаграждения и своевременность его получения во многом зависят от усмотрения суда или органов уголовного преследования. Такая ситуация на практике в некоторых случаях приводит к оказанию давления на адвоката и угрожает интересам подзащитного.
В-третьих, существующие правила по-прежнему предполагают оплату труда адвоката только в связи с его непосредственным участием в следственных действиях или в судебном заседании. При этом не учитываются и не оплачиваются консультирование адвокатом подзащитного, посещение его в следственном изоляторе, составление ходатайств, жалоб и других процессуальных документов, проведение адвокатского расследования, составление кассационных и надзорных жалоб, хотя такие виды деятельности адвоката необходимы для эффективного осуществления защиты. Также не подлежат оплате расходы, которые адвокат может понести при осуществлении защиты, в частности, транспортные расходы, расходы на копирование материалов дела и пр. Фактически это приводит к ограничению объема юридической помощи, который может получить малоимущий, пользующийся помощью защитника по назначению.
Кроме того, что сама система оплаты труда защитника по назначению является фактором, негативно влияющим на качество и объем юридических услуг, получаемых малоимущим подзащитным, ситуация усугубляется отсутствием эффективного контроля за качеством этих услуг. На сегодняшний день единственным механизмом контроля за качеством юридической помощи оказываемой адвокатами по назначению являются дисциплинарные процедуры адвокатских палат. Однако эти процедуры не могут предотвратить нарушение адвокатской этики, а являются лишь формой реакции на уже совершившееся нарушение. Причем в рамках дисциплинарного производства рассматриваются лишь наиболее грубые нарушения. Дело в том, что такие дисциплинарные процедуры могут быть инициированы по жалобам самих подзащитных, а также по представлениям территориальных органов юстиции и частным определениям судов. При этом очевидно, что далеко не все лица, пользующиеся услугами адвокатов по назначению, знают о возможности подать жалобу в палату адвокатов и не все способны определить, насколько добросовестно адвокат исполняет свои обязанности перед доверителем. Для государственных органов направление соответствующих представлений и определений является не обязанностью, а правом, которое они могут реализовывать по своему усмотрению.
Б) Бесплатная юридическая помощь по гражданским делам: основные проблемы
В то время как основания для предоставления бесплатной юридической помощи по уголовным делам не определены и позволяют оказывать ее практически каждому подозреваемому, обвиняемому или подсудимому, основания для оказания бесплатной помощи по гражданским и иным категориям дел, напротив, чрезмерно ограничивают доступ малоимущих к юридическим услугам.
Так, статья 50 Гражданского процессуального кодекса предусматривает, что суд может назначить адвоката в качестве представителя в случае отсутствия представителя у ответчика, место жительства которого неизвестно и в иных случаях, предусмотренных законом. Однако порядок оплаты адвокатов, принимавших участие в гражданском судопроизводстве по назначению суда, нормативными актами никак не определен.
Статья 26 Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»127 предусматривает возможность оказания бесплатной юридической помощи по гражданским делам только для граждан России, только в том случае, если их доходы ниже прожиточного минимума. Кроме того, помощь может оказываться только определенному кругу лиц и по строго ограниченным категориям дел: истцам - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; ветеранам Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией; а также несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Указанные нормы блокируют доступ многих малоимущих к квалифицированной юридической помощи, что не соответствует потребностям современного российского общества.
Вместе с тем, даже та узкая группа лиц, которая имеет право претендовать на получение бесплатной юридической помощи по гражданским делам, не всегда может реализовать это право. Дело в том, что по закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь этим лицам, определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. По данным Федеральной палаты адвокатов, на 2006 год в 25 субъектах вообще не было принято нормативных актов по этому вопросу. Еще в 27 субъектах принятые нормативные акты лишь дублировали положения статьи 26 закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», но не устанавливали механизм получения гражданами бесплатной помощи и порядок оплаты труда адвокатов. В 38 субъектах Российской Федерации необходимые нормативные документы были приняты, но средств, необходимых на оплату труда адвокатов, оказывающих помощь малоимущим, не выделялись.
При этом в тех регионах, которые предоставили финансирование на программы юридической помощи малоимущим, выделенные средства не были освоены по ряду причин.128 Во-первых, население не осведомлено о праве на получение бесплатной юридической помощи. Адвокатские образования не могут распространять информацию о предоставлении такой помощи в силу установленного в законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» запрета на рекламу услуг адвокатов, а органы социального обеспечения не всегда справляются с задачей информирования. Во-вторых, круг малоимущих, имеющих право претендовать на бесплатную помощь, искусственно ограничен. Кроме того, сбор пакета документов, необходимых для того, чтобы подтвердить право на получение бесплатной юридической помощи, отнимает слишком много времени и сил, что вынуждает некоторых граждан отказываться от реализации имеющейся возможности получить бесплатную юридическую помощь.
Действующее законодательство никак не конкретизирует, в каком объеме и в каких формах должна оказываться бесплатная юридическая помощь по гражданским делам лицам, имеющим право на ее получение. Поскольку за исключением немногих регионов программы бесплатной помощи малоимущим по гражданским делам не финансируются, адвокатские образования оказывают такую помощь обратившимся настолько, насколько это позволяют имеющиеся у адвокатуры ресурсы. В результате, объем бесплатной помощи по гражданским делам сводится по большей части к устным консультациям и помощи в составлении юридических документов. Очевидно, что в отсутствие системы государственного финансирования бесплатной юридической помощи по гражданским делам сложно говорить о введении требований к объему такой помощи. Вместе с тем, если программы юридической помощи по гражданским делам будут развиваться, разработка таких требований станет необходимостью.
Аналогичным образом, в условиях отсутствия адекватной финансовой поддержки со стороны государства вопрос о качестве помощи, оказываемой бесплатно по гражданским делам, оказывающий такую помощь адвокат решает самостоятельно. Никаких специальных процедур контроля за качеством помощи, кроме общего порядка рассмотрения жалоб граждан адвокатскими палатами, не предусмотрено.
В) Инициативы государственных органов по совершенствованию программ бесплатной юридической помощи и инициативы общественных объединений
Анализируя имеющиеся проблемы в области реализации права малоимущих на доступ к квалифицированной юридической помощи, нельзя не отметить ряд государственных инициатив, направленных на улучшение ситуации.
В частности, в 2005 году на основании Постановления Правительства РФ129 был начат эксперимент по оказанию юридической помощи малоимущим посредством государственных юридических бюро. Координация эксперимента была поручена Федеральной регистрационной службе Министерства юстиции. В течение 2006 года государственные юридические бюро были созданы в 10 регионах России: в Республике Карелия, Чеченской Республике, а также в Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях. Бюро имеют статус государственных учреждений.
Задачами юридических бюро является оказание устных и письменных консультаций малоимущим гражданам, а также представительство их интересов в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представительство интересов граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях. Таким образом, в рамках эксперимента по созданию юридических бюро, была предпринята попытка определить, какие действия могут быть элементом юридической помощи по гражданским и иным не уголовным делам.
Важно также отметить, что юридические бюро должны оказывать помощь всем гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от круга вопросов, с которыми эти граждане обращаются. Представляется, что выбранный в ходе эксперимента подход к определению оснований для оказания бесплатной помощи является более адекватным потребностям современного российского общества, чем ограничительный подход, нашедший отражение в статье 26 закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
Для получения помощи в государственных юридических бюро граждане должны представить справку о среднедушевом доходе семьи (выдается органами социального обеспечения), удостоверение личности и заявление об оказании юридической помощи. По результатам первого года реализации эксперимента было принято решения освободить пенсионеров и инвалидов от предоставления справки о доходах. Эта мера упростила доступ указанных категорий граждан к юридической помощи, оказываемой юридическими бюро.
Решение об оказании помощи принимается руководителем бюро. Помощь оказывается сотрудниками бюро, ведущих работу на постоянной основе в соответствии с трудовыми договорами. Вместе с тем, государственное юридическое бюро может заключить договор с адвокатом об оказании юридической помощи гражданам на постоянной основе либо об оказании юридической помощи конкретному гражданину. В том случае, если направляемое адвокату дело попадает в одну из категорий, предусмотренных статьей 26 закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», оплата труда адвоката должна производиться из средств региональных бюджетов в соответствии с нормативными актами субъектов федерации, принятых во исполнение положений закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В прочих случаях оплату производит само юридическое бюро по ставке от одной четвертой до одной второй минимального размера оплаты труда за день участия в оказании юридической помощи. К сожалению, нормативные акты, регулирующие порядок реализации эксперимента, не уточняют, как в каждом конкретном случае должен производиться расчет вознаграждения за работу адвоката и что понимается под днем участия в оказании юридической помощи. На практике юридические бюро крайне редко привлекают адвокатов к оказанию юридической помощи.
Министерство юстиции предоставило следующую информацию о реализации эксперимента130: «Помощь, оказываемая бюро, востребована населением. Несмотря на то, что деятельность бюро осуществляется на территории лишь отдельных районов вышеназванных субъектов Российской Федерации, в течение 2006 года 123 работниками государственных юридических бюро оказана бесплатная юридическая помощь почти 22 тысячам малоимущих граждан. В основном это пенсионеры, инвалиды, безработные, работники бюджетной сферы. Благодаря помощи бюро решались, в том числе в судебном порядке, проблемы малоимущих граждан, которые в течение многих лет оставались неразрешенными. За год деятельности работниками бюро дано 8644 устных и 1876 письменных консультаций, составлено 4364 документа правового характера (в числе которых - исковые заявления, кассационные жалобы, ходатайства, договоры, заявления в различные органы и организации), принято участие в рассмотрении в судах 1067 гражданских дел, в 121 случае работники бюро представляли интересы граждан в органах местного самоуправления и различных организациях». Министерство юстиции обратилось к Правительству с предложением создать юридические бюро во всех субъектах Российской Федерации.
Количественные данные об объемах помощи, оказываемой юридическими бюро, выглядят весьма внушительно, сведения о качестве оказываемой помощи отсутствуют. Несмотря на инновационные подходы к организации юридической помощи малоимущим, отличающих эксперимент по созданию юридических бюро, вопрос о контроле и обеспечении качества оказываемой помощи остался неурегулированным. Представляется, что этот пробел должен быть восполнен, если будет принято решение о развитии системы оказания бесплатной помощи посредством юридических бюро. Более того, остается открытым вопрос о независимости сотрудников юридических бюро и их способности адекватно представлять интересы граждан в тех случаях, когда идет речь не о споре двух частных лиц, а о споре между гражданином и государством. Представляется, что система гарантий независимости этих лиц должна быть разработана, если сеть юридических бюро будет расширяться.
В последние годы региональные власти также предпринимали попытки создать эффективные программы юридической помощи. В качестве интересного опыта в этой сфере можно назвать программу, реализуемую в Самарской области за счет средств регионального бюджета. Создатели этой программы, так же как авторы эксперимента по созданию юридических бюро, сочли необоснованными те ограничения на доступ к бесплатной юридической помощи по гражданским делам, которые установлены действующим федеральным законодательством. Право на получение помощи было предоставлено всем малоимущим. Однако, в отличие от эксперимента с созданием государственных бюро, в рамках которого юридическую помощь оказывают сотрудники специализированного государственного учреждения, власти Самарской области по результатам проведенного тендера поручили непосредственное оказание юридической помощи адвокатскому сообществу. Между министерством здравоохранения и социального развития Самарской области и Палатой адвокатов Самарской области был заключен договор. Договор предполагает, что малоимущие граждане, имеющие соответствующие справки о доходах, обращаются в адвокатские образования области, где им предоставляются такие услуги как устная консультация, экспертиза правовых документов, составление правовых документов и представление интересов гражданина в административных органах и судах. В 2006 году оплата труда адвокатов осуществлялась по следующим расценкам: устная консультация – 100 рублей, правовая экспертиза документов – 500 рублей, подготовка документов – не более 600 рублей, представление интересов гражданина в административном органе или суде – 600 рублей за судодень. В 2007 году расценки за юридические услуги, оказываемые малоимущим, были подняты и составили 220, 1100, 1300 и 1300 рублей соответственно. Адвокаты активно включились в программу оказания помощи малоимущим, потому что размеры предлагаемого им вознаграждения хотя и несколько ниже, но сравнимы с теми, что существуют на рынке юридических услуг.
Поскольку договор об оказании юридической помощи малоимущим заключен с Палатой адвокатов Самарской области, именно палата взяла на себя функции организации работы адвокатов, оформления отчетных документов и пр. Такой посредник между конкретными адвокатами, непосредственно оказывающими помощь малоимущим в разных населенных пунктах области, и министерством здравоохранения и социального развития Самарской области не только позволяет защищать профессиональные интересы адвокатов, но и избавляет министерство от большого объема координационной и менеджерской деятельности.
Еще одним интересным аспектом самарского опыта развития программ юридической помощи являются усилия по созданию со стороны палаты адвокатов и адвокатских образований механизмов контроля за качеством помощи, оказываемой малоимущим в рамках программ, финансируемых властями Самарской области. Методы контроля, в частности, предполагают подтверждение факта оказания помощи подписью клиента, а также хранение соответствующих досье, которые могут, становится предметом проверки и анализа.
Важно отметить, что в Самарской области региональная программа оказания юридической помощи малоимущим реализуется одновременно с экспериментом по созданию государственных юридических бюро. При этом обе программы оказываются востребованными населением. Противоречий между работой юридических бюро и работой адвокатов до настоящего времени не возникало, хотя сотрудничества и распределения обязанностей между этими двумя провайдерами юридической помощи так и не было налажено. Представители адвокатского сообщества Самарской области высказывают мнение, что деятельность юридических бюро может быть с успехом согласована с деятельностью адвокатов. Например, юридические бюро могут брать на себя задачу первичного консультирования граждан и подключать адвокатов тогда, когда дело клиента требует более серьезных усилий. Этот подход в целом сочетается с позицией, высказанной недавно Министерством юстиции: «Государственные юридические бюро могут быть только частью единой государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Другими составляющими этой системы должны в полном объеме стать адвокаты и органы государственной власти субъектов Российской Федерации… Юридическую помощь всем вышеуказанным категориям граждан должны оказывать и адвокаты, и работники государственных юридических бюро без разделения компетенции».131