Кдокладу Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе в Российской Федерации»

Вид материала

Доклад

Подобный материал:

• Кдокладу Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе, 265.23kb.
• Доклад Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе, 2644.4kb.
• Обращение членов Общественной палаты Российской Федерации, утвержденных Президентом, 39.32kb.
• Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 1395.14kb.
• Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: утвердить в качестве, 110.73kb.
• -, 1144.37kb.
• -, 1136.84kb.
• Методические рекомендации по организации процедуры выдвижения и приема в члены Общественной, 305.01kb.
• Методические рекомендации по организации процедуры выдвижения и приема в члены Общественной, 305.01kb.
• Приказ от 20 декабря 2002 г n 347 об утверждении инструкции по организации производства, 100.36kb.

Материалы пленарного заседания

Общественной палаты Российской Федерации

23 ноября 2007 года


К докладу Общественной палаты Российской Федерации

по вопросу: «О судебно-правовой реформе в Российской Федерации»

Принципы и направления реформирования органов внутренних дел

Общество и государство заинтересованы в существовании дееспособной правоохранительной системы. Общество об этом заявляет постоянно, давая негативные оценки современному состоянию дел в правоохранительной сфере, государство – открыто подчеркивая необходимость реформирования. Руководству МВД необходимость реформирования правоохранительных органов также очевидна.

В многочисленных выступлениях официальных лиц МВД и Генеральной прокуратуры указывается на идущий процесс реформирования, подчеркиваются аспекты, требующие пристального внимания со стороны разработчиков реформаторских мер. В частности, говорится о необходимости преодолеть кризис доверия общества, разработать способы учета общественного мнения для оценки деятельности милиции, в целом, изменить систему отчетности и разработать современные показатели эффективности работы правоохранительных органов.

Не менее важным аспектом реформирования правоохранительных органов является повышение уровня социальных гарантий сотрудников милиции, а также преобразование кадровой политики и разработка комплексных программ реабилитации сотрудников милиции – ветеранов «горячих точек».

Целью реформаторских мер является создание современных правоохранительных органов, отвечающих требованиям эффективности и ориентированным на социальное партнерство с гражданами, их объединениями. Это подразумевает создание условий для повышения профессионализма личного состава и развития новых навыков. В частности, об этом указывал в своем интервью В. Кикоть, генерал-лейтенант милиции, начальник Департамента кадрового обеспечения МВД России¹. Он указал, что ведется работа по разработке закона «О полиции», который позволит нормативно определить статус органа внутренних дел. По распоряжению Министра внутренних дел создана рабочая группа по разработке соответствующего проекта закона, и к концу 2007 года проект этого нормативного акта должен быть подготовлен. Принятие такого закона позволит систематизировать требования к органам внутренних дел, вести профессиональные стандарты работы и тем самым способствовать становлению нового качества профессиональной работы сотрудников.

Значительным достижением в рамках реформирования правоохранительных органов следует признать разработку и принятие в 2004 году закона «О системе государственной службы в Российской Федерации». Этот закон установил три равноправных вида государственной службы: военная, гражданская и правоохранительная. В развитие этого закона идет подготовка нормативно-правовых актов по каждой из этих составляющих, и МВД России отвечает за подготовку законопроекта «О правоохранительной службе». Таким образом, устанавливается порядок прохождения правоохранительной службы в качестве одного из видов государственной службы, чего раньше не было. Вместе с Правовым департаментом МВД России Департамент кадрового обеспечения МВД России разрабатывает проекты указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, которые развивают положения закона "О правоохранительной службе в Российской Федерации". Эти нормативные акты призваны укрепить гарантии социальной защиты, медицинского обеспечения сотрудников, расчета выслуги лет и других гарантий сотруднику и членам его семьи.

Кадровые проблемы, несмотря на отмеченную В.Кикотем некоторую стабилизацию кадрового состава², и проблемы прохождения правоохранительной службы, остаются одними из наиболее острых, но, разумеется, список срочных нужд и проблем, требующих реформирования, не исчерпывается изложенным выше. Отметим, что реформирование правоохранительных органов – длительный процесс и его начало можно отсчитывать от факта передачи уголовно-исполнительной системы (УИС) из ведения МВД в подчинение Министерству юстиции. Тогда же был принят новый Уголовно-исполнительный кодекс, действующий и в настоящее время.

Среди наиболее поздних по времени мер в рамках реформы необходимо отметить создание Следственного комитета при Прокуратуре РФ. Несомненным достоинством появления такого органа является то, что таким образом реализуется на практике разграничение внутри прокуратуры функции следствия и функции надзора за законностью следствия, что может способствовать повышению уровня защиты прав участников уголовного процесса. Таким образом, хотя бы частично может быть решен конфликт интересов, существовавший тогда, когда эти функции были организационно совмещены в прокуратуре. Интеграция Следственного комитета в систему правоохранительных органов пока продолжает оставаться актуальной и сложной задачей, от решения которой зависеть последующая эффективность работы этого органа и эффективность работы связанных с ним других правоохранительных органов и судебной системы.

Проблема в том, что результаты, как предыдущих реформаторских мер, так и последующих пока еще не привели к ощутимому изменению в эффективности работы милиции. Реформирование длится давно, но наиболее известным процессом в его рамках остается перераспределение функций между министерствами и ведомствами силового блока. Таким образом, пока результаты реформирования не очевидны для общественности и граждан.

Напротив, фактически не оспаривается мнение, что дееспособность правоохранительных органов находится на низком уровне. Результаты опросов населения, в том числе и опроса Центра «Демос», настойчиво говорят о том, что граждане не чувствуют себя защищенными от преступности и терроризма, и большинство поддерживают идею реформирования правоохранительных органов. Например, опрос Центра «Демос» зафиксировал, что уровень поддержки реформы составляет 66%. Это в очередной раз доказывает тезис, что проводимые на протяжении нескольких лет реформы правоохранительных органов не привели к сколько-нибудь очевидному и положительному результату для российского общества.

Одной из причин низкой функциональности современной милиции является тот факт, что в рамках реформ, предпринятых ранее, милиция была фактически проигнорирована. Все предпринимавшиеся ранее меры касались милиции незначительно и находились в русле уже упоминавшегося перераспределения функций внутри силового блока.

Например, полномочия по антинаркотической деятельности были переданы специально созданному профильному ведомству – Госнаркоконтролю, который впоследствии был переименован в Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков. Это ведомство должно было взять на себя весь объем работы по противодействию незаконной наркотической деятельности. Предполагалось, что это разгрузит милицейскую службу.

Но, как правило, сокращение объема полномочий сопряжено с сокращением кадров. Говоря иначе, перераспределение полномочий сопровождается оттоком профессиональных кадров в то ведомство, куда эти полномочия передаются, и объем работы, который остается у милиции, обеспечен тем же числом сотрудников, что и до сокращения функций. Насколько в связи с этим можно судить о разгрузке милиции – остается спорным вопросом. Известно, что районные отделения Госнаркоконтроля формировались из сотрудников отдела по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД, а также были укомплектованы бывшими сотрудниками расформированной к тому времени налоговой полиции. Более того, с созданием Госнаркоконтроля милицейские отделы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков так и не были упразднены. В результате всех этих преобразований возникло соперничество между двумя параллельными правоохранительными службами.

С одной стороны, разделение функций, создание профильных правоохранительных ведомств знаменуют собой процесс демонополизации правоохранительной политики. Нарушается монополия МВД, например, в том же противодействии наркоторговле. За счет создания ФСКН делается ставка на позитивную конкуренцию между правоохранительными органами, которая должна привести к повышению эффективности работы. С другой стороны, складывается ситуация, приводящая разобщенности служб правоохранительных органов.

Возврат к жестко централизованной системе МВД, аккумулирующей все функции и направления правоохранительной работы, вряд ли приведет к росту эффективности и не решит проблему конкуренции между службами и подразделениями правоохранительного блока.

В основе существующей негативной конкуренции – как внутри МВД, так и между отдельными ведомствами силового блока – лежит действующая система отчетности, по которой оценка эффективности ведомства и результативности работы сотрудников находится в зависимости от наращивания показателей. «Отчетность не имеет ничего общего с реальной ситуацией» – таково мнение большинства работников правоохранительной системы.

Для преодоления разобщенности и негативной конкуренции между правоохранительными ведомствами, а также в целях повышения эффективности реальной работы по противодействию преступности, необходимо отказаться от прогрессирующей динамики в отчетности как нормативном требовании и разработать механизмы оперативного взаимодействия и совокупной ответственности различных правоохранительных органов, работающих на один общий для общества и государства результат.

Эти меры должны быть реализованы в рамках реформирования правоохранительных органов, в первую очередь, милиции. Но пока ситуация такова, что полноценная реформа милиции возможна в контексте других реформ. В первую очередь, реформы местного самоуправления, которая должна повысить статус муниципалитетов и предоставить им серьезные полномочия по внутреннему управлению. Но поскольку муниципальная реформа отложена, а точнее, привязана к губернаторской оценке готовности муниципалитетов становиться политически и финансово самостоятельными, то требуется уже сейчас продумать меры реформирования, реализуемые в современных переходных условиях. Необходимость этого очевидна и власти, о чем свидетельствует Указ президента от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», в котором предписывается «внести предложения, направленные на выработку принципиально новых подходов к организации деятельности правоохранительных органов с учетом проведения мероприятий в рамках административной реформы».

Милиция является наиболее досягаемым и «социально близким» для общества правоохранительным институтом из всех существующих. Именно в силу того, что милиция чаще и интенсивнее других правоохранительных служб контактирует с гражданами, реформа милиции должна быть в числе приоритетов реформирования правоохранительной сферы. По этой причине все последующее изложение будет посвящено преимущественно милиции.

Реформа милицейской службы представляет собой сложную задачу. Для ее положительного решения требуется одновременно учесть все многообразие проблем современной милиции. Основные причины, приводящие к неэффективности правоохранительных органов, взаимосвязаны, и устранение одной из них не приведет к желаемому результату. Взаимосвязанные причины дисфункциональности правоохранительных органов требуют взаимосвязанных действий по их устранению. Отдельные меры могут привести только к незначительным изменениям, не влияющим на устройство и принципы работы милиции по существу. Результаты окажутся временными, не повышающими общего уровня безопасности граждан, общества и государства. Системность и комплексность реформирования являются залогом его успеха.

Например, решив вопрос с материальным обеспечением районных отделов милиции, но, не повысив при этом зарплату и не предоставив рядовым сотрудникам устойчивых гарантий соблюдения их прав, не удастся добиться улучшения качества работы, которое в свою очередь в значительной степени связано с мотивацией рядовых сотрудников к профессиональному выполнению своих задач. В отсутствии должной мотивации не следует ожидать роста профессионализма. Профессиональные навыки могут быть забыты, могут быть не востребованы и, в конечном итоге, потеряны. Непрофессиональный сотрудник правоохранительных органов – нежелательный факт как с точки зрения государственных интересов, так с точки зрения общества. Немалая часть нарушений прав граждан со стороны милиции происходит из-за непрофессионализма сотрудников милиции.

Требуется найти оптимальную модель реформирования, которая учитывала бы государственный интерес, пожелания действующих сотрудников милиции, а также ожидания граждан. С точки зрения государственного интереса, правоохранительные органы и, в том числе, милиция должны быть способны оперативно и грамотно решать поставленные перед ними государственные задачи. С позиции сотрудников правоохранительных органов, реформа должна привести к демаргинализации правоохранительной работы и статуса милиции, в частности. С позиции граждан, милиция должна стать службой, ставящей во главу угла обеспечение безопасности общества и конкретного человека, а также полноценную работу по защите прав граждан. Таким образом, одной из основных целей реформирования становится поиск сбалансированной модели правоохранительных органов, в которой в максимально возможной степени учтены интересы власти, правоохранительных органов и граждан.

Действующие сотрудники милиции, прокуратуры и судов, которые участвовали в исследованиях Центра «Демос», о ходе реформы говорят с трудом, предпочитая переводить разговор с темы реформирования на обсуждение необходимости срочных мер по увеличению финансирования. Безусловно, дефицит ресурсов для нормальной профессиональной работы не может не быть причиной низкой эффективности современных правоохранительных органов. Но без системной реформы дополнительное финансирование будет с большой вероятностью использовано неэффективно.

Простое преумножение расходов на содержание правоохранительных органов – недостаточная мера для улучшения материального состояния органов внутренних дел. Не менее чем объем финансирования, важны схема его распределения и порядок использования. Очевидно, что средства должны поступать в первую очередь на восполнение тех ресурсов, недостаток которых ощущается наиболее остро. При этом в разных регионах и муниципалитетах «список непокрытых расходов» у милиции может отличаться очень сильно. В связи с этим власти и структуры органов внутренних дел на региональном и муниципальном уровнях должны получить определенной уровень самостоятельности при расходовании средств, поступающих из федерального центра. При этом порядок контроля за расходованием средств должен быть соответственно пересмотрен.

Таким образом, введение дополнительных элементов децентрализации в схему финансирования органов правопорядка должно стать одним из направлений реформирования. Но решения одних только вопросов финансирования недостаточно для того, чтобы ориентировать правоохранительные органы на обеспечение интересов граждан и общества и, в целом, решить проблему эффективности милиции.

Сотрудников милиции, которые говорят о необходимости системных реформ правоохранительной сферы – меньшинство. Осознав актуальность и срочную необходимость реформы, они ограничиваются предложениями по чистке кадров и отмене действующей системы отчетности. Понимая важность и необходимость названных мер, заметим, что репрессивные меры (чистка кадров) и ликвидационные (отмена отчетности) не подкрепляются предложениями по восполнению кадрового состава и организации другой отчетности, которая неизбежно придет на смену гипотетически отмененной. В целом, каких-либо взаимосвязанных предложений по реформированию милиции со стороны сотрудников правоохранительных органов предложено не было.

В результате реализованной реформы граждане хотели бы получить современную, эффективно работающую милицию, ориентированную на помощь конкретному гражданину в его проблемной ситуации. Фактически, пожелания граждан милиции можно интерпретировать в духе развития милиции как сервиса по оказанию гражданам услуг по безопасности. Сотрудники милиции должны обладать высокими коммуникативными навыками и быть проводниками законности. Сочувствие в беде, отзывчивость и своего рода профессиональная эмпатия являются такими же по важности компонентами профессионального милиционера, как высокая квалификация, навыки работы и правовая грамотность. Таков идеал милиции в представлениях и ожиданиях граждан³.

Возникает вопрос, почему ожидания граждан постулируются как основные ориентиры для реформирования, насколько следование общественному интересу является оправданным и целесообразным в деле реформирования правоохранительных органов? Ведь вполне может оказаться, что граждане заблуждаются в своих представлениях о том, что такое эффективно работающая милиция. На наш взгляд, ситуация такова, что требует максимального учета общественного мнения. Это совершенно не означает, что высказанные гражданами пожелания должны быть именно в такой форме реализованы в рамках реформы. Разобравшись в том, что скрывается за обывательски сформулированными требованиями, можно разработать принципы реформирования, которые с большой долей вероятности получат социальную поддержку.

Заостряя этот тезис, будет правильным сказать, что вторым залогом успеха реформы является ориентация на гражданский запрос. Если первый принцип – комплексность и системность – служит обеспечению сбалансированности реформы, то второй принцип – ее легитимизации.

Проводить непопулярные реформы тяжело в любой стране, а в России такая задача может превратиться не просто в сложную, но и опасную. Недавний негативный опыт власти, столкнувшейся с массовыми протестными выступлениями граждан, вызванными монетизацией льгот, заставляет сомневаться в готовности власти проводить какие-либо еще реформы без поддержки и одобрения общества. Надежда на то, что высокий уровень доверия к президенту и устойчивость его политических позиций компенсируют несогласие граждан с реформой, может оказаться иллюзорной.

Дальнейшая поддержка действий власти зависит от направлений реформ, их содержания и ощутимого для граждан результата. Как уже было сказано выше, результаты всех ранее реализованных мер неочевидны для граждан. Реформа как бы прошла автономно от общества.

В связи с этим легитимность реформаторской политики власти в отношении милиции неосмотрительно сводить исключительно к социальной поддержке самой идеи. Очевидно, что если пользующееся кредитом доверия намерение государства реформировать милицию не будет подкрепляться ясными и результативными мерами, а напротив, будет проводиться вразрез с ожиданиями граждан, то легитимность реформы будет потеряна. Возобладают оценки из серии «то, что было, хоть как-то работало, а сейчас все разрушено окончательно». На этом кредит доверия общества, предоставленный власти для реформирования милиции, будет исчерпан.

Современная российская ситуация такова, что легитимизация политики власти осуществляется через механизм признания у граждан. Граждане судят об эффективности на своем уровне – уровне взаимодействия с милицией. От работы милиции, в конечном счете, зависит доверие населения к выбранной политике власти. Между тем правоохранительная политика реализуется силами рядового состава, который и вступает в контакт с гражданами. Любая благая цель власти может быть искажена практикой ее исполнения на низовом уровне. Во многом именно от практики исполнения зависит, насколько действия властей будут иметь поддержку у граждан.

Для обеспечения продолжительной и устойчивой поддержки реформы милиции необходимо каждое реформаторское решение подкреплять механизмом его реализации. Иначе даже продуманные, необходимые и верные политические решения в области реформы могут навредить. Механизм реализации решений в первую очередь должен касаться рядового состава милиции. Помимо того, что необходимо разработать и утвердить регламентирующий каждую реформаторскую меру корпус нормативных и инструктивных документов, усилия и ресурсы власти должны быть направлены на воспитательную, образовательную и просветительскую работу с рядовым составом милиции. Коммуникативные навыки становятся важным и незаменимым компонентом профессионализации рядового состава.

Современная милиция делает ставку на репрессию как на основной элемент своей работы. Репрессия уместна в деле пресечения преступных актов и работы с правонарушителями. Но активность милиции нормативно включает в себя объем работы, связанный с профилактикой и предупреждением преступности. Без участия граждан проводить эту работу становится фактически невозможно.

Обязать граждан информировать милицию и добиваться этого – задача утопическая, но с помощью выстроенной и продуманной коммуникации с обществом преодолеть недоверие и рассчитывать на помощь граждан становится возможным, хотя эта задача и является труднореализуемой. Опрос Центра «Демос» зафиксировал, что декларированная готовность граждан помогать работе милиции находится на уровне 61%. Очевидно, что задекларированный уровень на практике окажется меньше, но для того, чтобы продемонстрированный потенциал поддержки милиции в ее работе по противодействию преступности был хотя бы в какой-то степени актуализирован, – необходимо предложить обществу модели взаимодействия.

Согласно результатам проекта, эта модель должна отвечать, как минимум, следующим двум параметрам: во-первых, она не должна быть обременительной для граждан, во-вторых, она не должна приводить к каким-либо правовым обязательствам. Это должна быть «дружественная» модель взаимодействия, использующая факт осознания гражданами необходимости противодействия преступности, а также опирающаяся на развитые коммуникативные навыки работников милиции.

Еще одним необходимым условием успеха будущей модели взаимодействия является ее гибкость, способность учесть многообразие общества. На практике это должно отразиться во взвешенном и дифференцированном подходе к различным социальным группам российского общества. Одним можно предложить аналог «народных дружин» или похожие разновидности коллективных форм участия граждан, другим – индивидуальные формы помощи.

Таким образом, одним из направлений реформы является разработка модели взаимодействия с гражданами, которая должна учитывать социальную стратификацию российского общества, не приводить к правовым или иным жестким обязательствам для граждан и не нарушать их размеренного порядка жизни. Основными участниками такой будущей модели взаимодействия становятся районные отделения милиции и жители муниципалитетов. То есть будущая модель касается взаимодействия граждан и милиции на локальном уровне. Собственно, это соответствует логике уже упоминавшегося Указа Президента «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», в котором в п. 2, пп. «в» предписывается в месячный срок «совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации создать условия, способствующие участию граждан и их объединений в обеспечении безопасности, предупреждении и пресечении террористических проявлений».

Разработку таких моделей необходимо увязывать с усовершенствованием политики информирования граждан о деятельности милиции и о службах, поддерживающих постоянный контакт с населением. Закономерно, что сейчас в России одним из наиболее распространенных инструментов информирования граждан о деятельности милиции остаются СМИ. СМИ лидируют в рейтинге источников информации о милиции. По замечаниям многих опрошенных в рамках проекта сотрудников правоохранительных органов, СМИ вносят основной вклад в поддержание негативного мнения о современной милиции среди населения. Не стремясь оценивать размер этого вклада, заметим, что СМИ работают на том материале, который им доступен и интересен. В связи с этим кажется верным не только критиковать работу существующих СМИ, ставя им в вину односторонность в освещении работы милиции, но и исправлять положение, развивая собственные пресс-службы на принципах открытости и оперативности работы с общественностью. Помимо налаживания постоянного информационного сопровождения деятельности милиции, необходимо предложить и наладить альтернативные способы информирования.

Общество привыкло получать информацию из доступных источников. С учетом того, что информирование становится компонентом возможной будущей локальной модели взаимодействия милиции и граждан, содержательная часть такого информирования должна касаться работы милиции в районах. Рассчитывать на то, что городская или федеральная газета, городской или центральный телевизионный канал станет полноценным источником информации о локальной ситуации, означает заведомый отказ от идеи усовершенствования информационного обеспечения граждан. Альтернативные варианты могут быть разными, от периодического бесплатного издания, распространяемого среди жителей района, до лекционных циклов на базе дирекций единого заказчика. Главное, чтобы для граждан не составляло труда получить информацию о работе районной милиции по возникновению такой потребности.

Акция «Здравствуйте, я ваш участковый уполномоченный милиции», которая была проведена в Сахалинской области, может стать эффективным способом информирования граждан обслуживаемых участков со стороны участковых уполномоченных, если этот опыт будет институционализирован и распространен по другим регионам. Участковые уполномоченные Сахалинской области вручали жильцам буклеты-памятки, в которых была собрана необходимая справочная информация, а также советы, что делать в той или иной экстренной ситуации⁴.

Сочетание полноценного информирования локального общества с разработкой моделей взаимодействия граждан и милиции подчинено одной и той же цели – созданию работающего механизма обратной связи между милицией и гражданами. Создание такого механизма является ключевым условием для преодоления отчуждения граждан и милиции и кризиса доверия. Существенным компонентом этого механизма становится институт участкового уполномоченного.

Ноябрьские (2007 год) результаты опроса, которые публикует Фонд «Общественное мнение», указывают на то, что 50% граждан никогда не видели участкового уполномоченного⁵. По данным опроса Центра «Демос», только 24% граждан знают своего участкового. Но именно среди тех, кто знаком с участковым, наиболее высока доля позитивных оценок работы современной милиции. В связи с этим развитие института участковых уполномоченных становится насущной задачей для «гармонизации» отношений между милицией и гражданами⁶.

Реформирование института участковых уполномоченных является самостоятельной и обязательной задачей реформы милиции в русле обозначенного направления по созданию механизма обратной связи между милицией и гражданами. «Нерепрессивные» контакты с гражданами, жителями участка, делают участкового доверительной фигурой – представителем власти, на месте разбирающегося с возникающими проблемами района. Поддерживая постоянный контакт с гражданами, участковый становится одним из наиболее осведомленных представителей милиции о состоянии дел. В случае если между участковым и гражданами будут налажены «партнерские взаимодействия», именно участковый способен оперативно найти нужное решение, в особенности, в деле профилактики преступности. Поэтому вложения значительных средств в участковую службу необходимы.

Но этого недостаточно. Участковая служба должна стать в достаточной степени самостоятельной в выборе не только задач, но и приоритетных направлений работы. Для того чтобы контакты участкового с гражданами достигли нужной интенсивности, следует также рассмотреть возможность изменения нормативов по численности участка и увеличить количество участковых.

Создание механизмов разработки приоритетов на местах, на локальном уровне – актуальное направление реформирования, касающееся не только службы участковых уполномоченных, но и органов внутренних дел в целом. Сейчас управление правоохранительными органами и режим постановки задач централизованы в федеральном МВД. С одной стороны, этого требуют соображения государственной безопасности, с другой стороны, в должной степени не учитываются местные условия и потребности. По всей видимости, постановки задач общих (государственный уровень) и местных (муниципальный уровень) должны быть разделены не только содержательно, но и функционально.

Реализовать такой подход возможно в рамках реформирования в других областях госуправления. Но уже сейчас необходимо рассмотреть возможность разработать в русле существующих правовых отношений механизм взаимодействия органов внутренних дел с местными органами власти и создать рамочные условия, регламентирующие разработку приоритетов в области правоохранительной политики на местном уровне.

Самостоятельность в разработке приоритетов на локальном уровне в сочетании с эффективно работающей моделью взаимодействия милиции и граждан приведут к ситуации, когда милиция на местах станет работать с чувством ответственности перед обществом. Говоря иначе, появятся основания для возникновения режима подотчетности милиции перед гражданами. Институционализация такого режима является одним из главных условий улучшения работы милиции.

Плотные контакты граждан с милицией, установление «рабочих отношений» позволят усилить роль милиции и снизить уровень репрессивности правоохранительной политики на местах. Медиация конфликтов вместо применения репрессии выглядит как плодотворное направление работы в рамках поддержания общественного порядка. В действующем Законе «О милиции» милиция призвана защищать те только интересы граждан, но и интересы общества (ст. 1). В интересах общества находится снижение применения санкций, так как репрессивность нарушает то, что ведущие криминологи мира называют социальной гармонией.

Существующая система отчетности и оценки работы милиции делает невыгодным урегулирование конфликтов на доинституциональной стадии, особенно в том случае, если это незначительные правонарушения, которые легки в доказывании и разбирательстве. Это дополнительно объясняет, почему с каждым годом увеличивается статистика правонарушений, совершенных несовершеннолетними. Так, в СМи было опубликовано заявление, в котором указывалось, что критичность ситуации с преступностью среди несовершеннолетних такова, что уже шестилетние дети совершают преступления⁷. Но шестилетний ребенок не может понимать своих действий и той ответственности, которую он несет, их совершая. Фактически, заявление этого официального лица отменяет понятие деликтоспособности.

Социально-ориентированные правоохранительные органы, в том числе и милиция, должны основывать свою деятельность на других параметрах оценки, таких, которые операциональны для учета качества их работы, а не только количества. Речь идет о разработке качественных показателей оценки. И такие попытки уже предпринимались, но не были доведены до конца.

Официальные лица заявляли о необходимости включения общественного мнения в параметры оценки, но, видимо, пока не удалось разработать систему объективного замера. Сложности использования оценок общественного мнения связаны с природой социологический данных. Для того чтобы преодолеть научные и научно-прикладные сложности, следует сформировать межведомственную группу, состоящую из различных специалистов, в том числе и гражданских социологов, для разработки инструментария таких замеров и утвердить его в качестве официального бланка.

Надо признать, что общественное мнение – очень подвижный и изменчивый по своему характеру феномен. На его изменение могут влиять целый ряд факторов, от политической конъюнктуры, высказывания политиков, до повышения цен на хлеб в отдельно взятом регионе и плохой погоды. Понятно, что грамотно выстроенная стратегия получения оценок общества и анализа погрешностей данных минимизирует влияние всех этих многочисленных факторов. Тем не менее, социологические опросы не должны исчерпывать способы получения качественных оценок. Гражданский (общественный) контроль – тот вид коллективного участия граждан или, пользуясь терминологией президентского указа, общественных объединений, который может позволить получать оценки качества работы милиции большей надежности. Если с помощью опросов можно получить только мнение граждан о работе милиции, то с помощью института гражданского контроля – документированную информацию.

Достоверность информации обеспечена спецификой гражданского контроля: во-первых, это упорядоченная система внешнего наблюдения, во-вторых, гражданский контроль предполагает непосредственное взаимодействие граждан с официальными лицами. Таким образом, граждане получают доступ в закрытые от общества сферы государственного управления, к которым относятся правоохранительные органы, и подвергают гражданской экспертизе их деятельность. Результаты такой экспертизы восполняют официальную картину и учитываются властями при принятии решений, касающихся усовершенствования своей работы.

Представляется, что разработка порядка гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов и, в частности милиции, должна стать приоритетной задачей в рамках направления реформы по преобразованию системы оценки работы милиции.