Geum.ru

Доклад Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе в Российской Федерации»

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   13

2. Защита прав лиц, пострадавших от преступлений90

За редким исключением преступные деяния влекут за собой нарушение прав и свобод человека: права на жизнь, права на физическую неприкосновенность, права собственности и т.п. Установленные статьей 45 Конституции Российской Федерации гарантии государственной защиты прав и свобод человека означают, в частности, что органы власти обеспечивают защиту граждан от преступных посягательств.

Защита жителей страны от преступности требует от государства создания эффективной системы предотвращения и профилактики преступлений. Кроме того, необходимо обеспечить защиту лицам, ставшим жертвой преступных посягательств. Право лиц, пострадавших от преступлений и злоупотреблений властью, на защиту со стороны закона специально закреплено в статье 52 Конституции. Из содержания этой статьи также следует, что государство обязано обеспечить лицам, пострадавшим от преступных действий, доступ к правосудию и к компенсации причиненного преступлением вреда.

Право пострадавших от преступлений на правовую защиту также закреплено в ряде международно-правовых документов. В частности, статья 13 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод91 требует от государств-участников гарантировать доступ к эффективным средствам правовой защиты. В том случае, когда речь идет о праве на жизнь или о защите от пыток и жестокого и унижающего обращения, лица, предположительно пострадавшие от этих нарушений, должны иметь доступ к быстрому, тщательному и беспристрастному расследованию, а также к судебной защите.

Специальные требования о защите пострадавших от преступлений содержатся и в документах Организации Объединенных Наций. Так, Декларация основных принципов правосудия для жертв преступления и злоупотребления властью92 указывает, что жертвы преступлений и злоупотреблений властью должны иметь доступ к правосудию и компенсации причиненного им ущерба.

Реализация указанных конституционных и международно-правовых принципов в первую очередь требует, чтобы лицу, пострадавшему от преступления, была обеспечена возможность обратиться с жалобой в государственные органы, компетентные рассматривать сообщения о преступлениях и осуществлять защиту пострадавших.

Кроме того, необходимо, чтобы компетентные органы проводили эффективное расследование сообщения о преступлении. Эффективное расследование подразумевает, что органы следствия своевременно, без задержек предпринимают все необходимые действия для установления обстоятельств дела и причастных к совершению преступления, а также собирают доказательства, необходимые для привлечения виновных к ответственности и восстановления нарушенных прав пострадавшего. Именно от эффективности расследования зависит последующая реализация права пострадавшего от преступления на правосудие и на компенсацию причиненного вреда.

Реализация конституционных и международных стандартов защиты прав пострадавших от преступлений в настоящее время остается одной из болевых точек российской системы уголовного правосудия. Одним из затруднений, с которым могут столкнуться пострадавшие от преступлений, является нежелание правоохранительных органов принимать заявления граждан и проводить расследование по этим заявлениям. Это нежелание может выражаться в отказе выслушать и запротоколировать устное заявление или в отказе принять письменное заявление. В некоторых случаях заявления принимаются, но информация о них не вносится в учетные книги, а заявителям не выдается никаких документов, подтверждающих факт приема сообщения о преступлении. Впоследствии это позволяет недобросовестным сотрудникам правоохранительных органов отрицать факт получения от гражданина заявления о преступлении. Не менее распространенным является такое нарушение как вынесение по заявлениям граждан необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. В результате таких нарушений пострадавшие от преступления фактически лишаются доступа к правосудию.

Следует отметить, что эта проблема, получившая название «укрытие преступлений от учета», давно осознана руководством правоохранительных органов. Так еще в Приказе от 2 августа 1996 г. «О неотложных мерах по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России»93 Министерство внутренних дел констатировало, что «в ряде органов не обеспечена должная реакция на заявления и сообщения граждан о преступлениях и иных правонарушениях».

Через пять лет – в 2001 году – Министерство внутренних дел и Генеральная прокуратура вновь выразили серьезную обеспокоенность «состоянием учетно-регистрационной дисциплины и частыми нарушениями законности при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях».94 В совместном Приказе «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений» оба органа констатировали, что «работники милиции нередко подыскивают подходящие основания для отказа в возбуждении уголовных дел, стремятся уговорить или заставить потерпевших не подавать заявлений». Приказ указывал в качестве причины сложившейся ситуации недостатками в системе управления правоохранительными органами: «Усилия, принимаемые ранее к наведению порядка, не смогли кардинальным образом изменить ситуацию, поскольку носили характер кампаний и осуществлялись преимущественно административными методами. Мешали делу излишняя ориентация на количественные оценки работы служб, в том числе процент раскрываемости, показатели, которые мало связаны с действительной криминальной обстановкой и задачами милиции по защите населения от преступных посягательств».95 Приказ «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений» предлагал решить вопрос с приемом заявлений о преступлениях посредством технического оснащения дежурных частей милиции и нахождения ресурсов для компенсации растущих нагрузок на сотрудников. Кроме того, предлагалось усилить контроль и надзор за надлежащим приемом и рассмотрением заявлений о преступлениях.

Действительно, в первой половине 2000-х годов принимались меры, направленные на ресурсное обеспечение отделов внутренних дел. Улучшилась ситуация с оплатой труда сотрудников правоохранительных органов. В 2002 году была изменена система отчетности правоохранительных органов, которая, как следует из приведенного выше совместного приказа Генеральной прокуратуры и МВД, рассматривалась как один из факторов, подталкивающих сотрудников правоохранительных органов отказывать в приеме заявлений о преступлениях. Приказ МВД РФ «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования»96 зафиксировал отказ от планового принципа и стремления к стопроцентной раскрываемости, а также ввел много новых параметров оценки работы подразделений милиции. Одним из параметров оценки органов внутренних дел стало количество зарегистрированных сообщений о преступлениях, которое должно возрастать с каждым отчетным периодом.

Тем не менее, еще через два года, руководство правоохранительных органов было вынуждено признать, что ситуация с приемом и регистрацией заявлений о преступлениях, а следовательно – с реализацией права жертв преступлений на защиту, остается плачевной. 21 января 2005 года, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Генеральный прокурор сообщил: «Уголовная статистика, к сожалению, отражает не истинное количество совершенных преступлений, а негодную практику их регистрации. Сегодня милиция выполняет много функций. Но главная функция – это защита людей от преступных посягательств. А в сложившейся ситуации с регистрацией получается, что она объективно покрывает преступников, помогает им избежать заслуженного наказания, потому что часть преступлений вообще не регистрируется».97

Чтобы обеспечить прием заявлений граждан о преступлениях и их своевременное рассмотрение, в 2005-2006 годы правоохранительные органы разработали инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях и преступлениях.98 Был принят единый порядок регистрации сообщений о преступлениях.99 В течение 2005 года силами прокуратуры и руководства МВД в регионах России проводились детальные проверки состояния учетно-регистрационной дисциплины. По результатам проверок во многих регионах сотрудники милиции, допускавшие нарушения в порядке приема и регистрации заявлений граждан о преступлениях, были привлечены к ответственности вплоть до уголовной. В результате в 2006 году число зарегистрированных заявлений о преступлениях выросло на 22%.100 Однако этот результат оказался неустойчив. Органы прокуратуры и руководство МВД оказываются вынужденными практически постоянно проводить массовые проверки для выявления фактов укрытия преступлений от учета. В качестве примера последней кампании, направленной на повышение регистрационно-учетной дисциплины, можно провести операцию «Законность», проведенную в сентябре 2007 года в различных регионах России.

Несмотря на эти усилия, граждане, пострадавшие от преступных посягательств по-прежнему сталкиваются с такими проблемами как отказ в приеме и регистрации заявлений о преступлении и с необоснованными отказами в возбуждении уголовных дел, что подтверждается как материалами правозащитных организаций и публикациями в средствах массовой информации, так и заявлениями представителей правоохранительных органов.

Например, Межрегиональная общественная организация «Комитет против пыток»101 проанализировав материалы 117 дел, ведущихся юристами этой организации по обращениям граждан, указывает на целый ряд типичных нарушений прав граждан, обращающихся в органы прокуратуры с заявлениями о совершении преступлений. Из имеющихся в распоряжении «Комитета против пыток» материалов следует, что основной проблемой является не столько отказ в принятии заявлений о преступлении, сколько нарушения, происходящие на стадии разрешения таких сообщений.

Установленный статьей 144 УПК порядок рассмотрения сообщения о преступлении предполагает, что следователи и дознаватели обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и принять по нему решение в срок не позднее 3 суток. Срок проверки сообщения о преступлении может быть продлен до 10 суток. В том случае, если проверка сообщения о преступлении требует проведения документальных проверок или ревизий срок проверки может быть продлен до 30 суток. Как следует из анализа имеющихся в распоряжении «Комитета против пыток» материалов, на практике установленный законом трехдневный срок проверки и вынесения решения по сообщению о преступлении не выдерживается никогда. Продление срока для проверки и вынесения решения до 10 суток является общераспространенным явлением. Более того, нередко срок проверки растягивается до 30 суток, даже если для принятия решения по сообщению о преступлении не требуется проведение ревизий. Важно, что срок проведения проверок вполне сопоставим с установленным законом сроком проведения расследования.

Хотя сроки проверок на практике растягиваются, качество проверок остается низким. В результате нередко выносятся необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Очевидно, что необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела лишает пострадавшего от преступления доступа к правосудию. Тем не менее, действующее законодательство предоставляет пострадавшим возможность защитить свое право на доступ к правосудию. Так, часть 5 статьи 148 УПК РФ дает лицу, подавшему заявление о преступлении, право обжаловать постановление об отказе в возбуждении уголовного дела прокурору, руководителю следственного органа или в суд. Часть 5 статьи 148 УПК РФ устанавливает корреспондирующую обязанность следователя или дознавателя в течение 24 часов направить заявителю копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по его заявлению. Там же установлена обязанность разъяснить заявителю право на обжалование решения, принятого по его заявлению.

«Комитет против пыток» на основе изучения процессуальной истории конкретных заявлений граждан о превышении должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов установил, что граждане нередко не получают никакой информации о решении, принятом по их заявлению. Следователь обычно может показать запись об отправке заявителю соответствующего письма в книге учета исходящей корреспонденции. При этом следователи не проверяют, дошли ли соответствующие документы до заявителей, поскольку эта обязанность не закреплена ни законом, ни инструктивными документами. Также следователи не используют иные средства связи (например, телефон) для того, чтобы сообщить заявителю о возможности получить копию принятого по его делу решения. Формально подходя к обязанности уведомить гражданина следователи возлагают на почтовую службу всю ответственность за то, что заявители не получают уведомлений о принятых по их делам решениях. В результате граждане, не получившие информации о результатах рассмотрения их заявлений, вынуждены подавать жалобы в вышестоящие инстанции или в суд. Необходимость подачи жалоб для получения копии решения создает препятствия для реализации права пострадавших от преступлений на обжалование решений, принятых по их заявлениям.

Еще одним обстоятельством, затрудняющим реализацию права на обжалование, является ограничение доступа заявителей к материалам проверок, хотя именно эти материалы и служат основанием для принятия решения по их заявлению. Действующее уголовно-процессуальное законодательство не содержит специальной нормы о наличии у лиц, подавших заявление о преступлении, права на ознакомление с материалами проверки. Однако Конституционный Суд установил, что такое право вытекает из части 2 статьи 24 Конституции РФ, которая гарантирует право на доступ к информации.102 Тем не менее, эта позиция Конституционного Суда не всегда разделяется следователями. В результате, заявитель бывает вынужден добиваться реализации своего права на ознакомление с материалами проверки по заявлению о преступлении посредством подачи жалобы в вышестоящие инстанции или в суд.

Препятствия, которые гражданин вынужден преодолевать для получения информации о принятом по его заявлению решении и для получения доступа к материалам проверки, в свою очередь приводят к тому, что жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела рассматриваются с запозданием. При этом, по данным «Комитета против пыток» необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, как правило, отменяются вышестоящими инстанциями или судебными органами.

Однако после отмены одного необоснованного решения об отказе в возбуждении уголовного дела нередко вместо возбуждения уголовного дела и проведения полноценного расследования заявления о преступлении, проводится дополнительная проверка. Дополнительная проверка часто продолжается до 30 дней и завершается вынесением очередного отказа в возбуждении уголовного дела, который вновь отменяется вышестоящей инстанцией или судом как необоснованный. После дополнительной проверки заявитель вновь может столкнуться с отсутствием информации о принятом решении и с отказом в ознакомлении с проверочными материалами.

Цикл, состоящий из проверок, вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и отмены этих постановлений может продолжаться годами. Анализ, проведенный «Комитетом против пыток» показывает, что из-за чреды проверок дела о превышении должностных полномочий сотрудниками правоохранительных органов возбуждаются через несколько месяцев после подачи заявлений о преступлении. Такая задержка с началом расследования неизбежно приводит к утере доказательств, что подрывает возможность следствия установить обстоятельства дела и выявить виновных, а это в свою очередь уменьшает шансы пострадавшего от преступления гражданина добиться правосудия и компенсации причиненного ущерба.

Следует отметить, что подобные нарушения имеют место не только при рассмотрении заявлений о превышении должностных полномочий и иных преступлений, совершенных должностными лицами. Сообщения средств массовой информации и отчеты правоохранительных органов свидетельствуют о том, что аналогичные проблемы возникают при рассмотрении сообщений об общеуголовных преступлениях. Например, во время прямой линии, проведенной 16 октября 2007 года прокурором Воронежской области, одна из горожанок обратилась с такой жалобой: «14 июня мой 17-летний сын был избит студентом медакадемии. Они вместе подрабатывали в кафе. У сына сотрясение мозга, травма почки. В милиции нам нахамили, дознаватель отказала в возбуждении уголовного дела». Другая женщина сообщила, что участковый уполномоченный, к которому она обратилась с жалобой на избиения со стороны бывшего мужа, отказал в возбуждении уголовного дела и проведении расследования.103 Прокурор Воронежской области подтвердил, что подавляющее большинство правонарушений сотрудники милиции совершают именно при приёме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях: под самыми разными предлогами не принимают заявлений, в некоторых случаях отказывают в возбуждении уголовного дела. Он также сообщил, что за 9 месяцев 2007 года прокуратура Воронежской области дополнительно поставила на учёт более 2 тысяч преступлений, среди которых 24 случая причинения тяжкого вреда здоровью и 2 убийства, и отменила 300 необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела.104

Прокуратура Мурманской области сообщила, что в ходе проверок учетно-регистрационной дисциплины в органах дознания и следствия за 9 месяцев 2007 года она выявила и поставила на учет 1209 незарегистрированных преступлений. По данным прокуратуры Мурманской области наиболее распространенным способом укрытия от учета преступлений является необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела. За 9 месяцев 2007 года прокуроры этого региона отменили 8878 таких необоснованных постановлений, одновременно возбудив 184 уголовных дела.105 Приведенные цифры свидетельствуют не только о распространенности такой формы нарушения прав пострадавших от преступлений, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела. Число отмен постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в разы превосходящее число возбужденных дел, указывает на укорененность практики неоднократного проведения проверок по заявлению о преступлении.

Отказ от проведения полноценного расследования по заявлению о преступлении в пользу вне-следственного пути установления обстоятельств дела малоэффективен с точки зрения достижения целей правосудия. Во-первых, в отсутствие возбужденного уголовного дела полномочия следователей и дознавателей по сбору доказательств существенного ограничены. Во-вторых, в последствии суд может признать недопустимыми доказательствами сведения, полученные вне рамок дознания или следствия. Иными словами, практика необоснованных отказов в возбуждении уголовного дела и проведения множественных проверок, фактически, становится препятствием на пути реализации закрепленного в Конституции РФ и в международных документах права пострадавших от преступлений на доступ к правосудию.

Следует отметить, что такая ситуация становится возможной, поскольку действующее уголовно-процессуальное законодательство не содержит ограничений на число проверок, которое может проводиться по одному заявлению о преступлении. Серия поправок в Уголовно-процессуальный кодекс, внесенная в июне 2007 года, к сожалению, не исправила положение.106 Более того, внесенные в УПК поправки отнесли вопрос о возбуждении уголовного дела к исключительной компетенции следователей и дознавателей. Если раньше прокурор, отменив необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, мог сам принять решение о возбуждении дела и таким образом положить конец циклу дополнительных проверок заявления о преступлении, то сейчас он этой возможности лишен.

Вместе с тем, пробелы в процессуальном законодательстве не являются основной причиной существования практики необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел и проведения дополнительных проверок по заявлению о преступлении вместо полноценного расследования. По мнению экспертов из научно-исследовательских учреждений правоохранительных органов, неоднократное проведение дополнительных проверок по заявлению о преступлении – это способ, при помощи которого органы следствия уклоняются от принятия решения о возбуждении уголовного дела и от ответственности за это решение.107

Почему же принятие решения о возбуждении уголовного дела так невыгодно для следователей и дознавателей? Одной из важнейших причин является сильная перегруженность личного состава органов следствия и дознания. Особенно страдают от избыточной нагрузки следственные органы МВД, в компетенцию которых входит расследование более 70% преступлений.

По данным МВД, с момента создания в 1963 году следственных подразделений этого министерства на территории России по настоящее время численность следователей органов внутренних дел увеличилась в 6 раз. При этом количество дел, находящихся в производстве следственных подразделений МВД, возросло в 10 раз. В 2006 году, по сравнению с 2005, количество находившихся в их производстве уголовных дел возросло на 16 процентов и превысило 3,3 миллиона. В производстве одного следователя органов внутренних дел в г. Москве в течение 2006 года находилось 98 дел. Примерно столько же, находилось в производстве следователей  Пермского края, Удмуртской Республики, Свердловской, Пензенской, Тюменской и Челябинской областей.