Доклад Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе в Российской Федерации»
| Вид материала | Доклад |
- Кдокладу Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе, 265.23kb.
- Кдокладу Общественной палаты Российской Федерации по вопросу: «О судебно-правовой реформе, 217.9kb.
- Обращение членов Общественной палаты Российской Федерации, утвержденных Президентом, 39.32kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 1395.14kb.
- -, 1136.84kb.
- -, 1144.37kb.
- Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: утвердить в качестве, 110.73kb.
- Методические рекомендации по организации процедуры выдвижения и приема в члены Общественной, 305.01kb.
- Методические рекомендации по организации процедуры выдвижения и приема в члены Общественной, 305.01kb.
- Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению, 1884.48kb.
Первое направление – обеспечить разумные сроки судопроизводства без введения ограничений на доступ граждан к правосудию. Признавая необходимость финансирования судебной системы в объемах, достаточных для нормального отправления судопроизводства, разные эксперты отмечают, что увеличение расходов бюджета на подержание деятельности судов не может быть бесконечным. Необходимо искать пути снижения нагрузки на судебные органы.
В качестве способа решения этой проблемы предлагается развивать уже имеющиеся и создавать новые альтернативные (внесудебные) механизмы решения правовых конфликтов: третейских судов, служб медиации и посредничества и пр. Признается, что развитие альтернативных механизмов решения конфликтов требует признания этих механизмов и их роли со стороны государственной власти. Эксперты, в том числе представители российского бизнес-сообщества, указывают на необходимость принятия закона о медиации и посредничестве в урегулировании споров. Этот закон должен закрепить статус системы медиации и посредничества как одного из основных элементов досудебного разбирательства. Кроме того, необходимо урегулировать вопросы, касающиеся выбора медиаторов, их квалификации и пр.
Еще одним способом, позволяющим снизить нагрузку на судебные органы высшего звена, является сужение сферы применения надзорного производства. На пленарном заседании Общественной палаты, проведенном 23 ноября 2007 года, было указано на принятие в третьем чтении поправок в Гражданский процессуальный кодекс. Эти поправки предусматривают значительное – с 13 до 3 – сокращение количество надзорных инстанций по гражданским делам, которые надо пройти гражданину, обжалуя судебное решение, а также сокращение срока подачи жалоб с одного года до 6 месяцев. В новой редакции изложена статья 389 Гражданского процессуального кодекса, которая позволяла председателю Верховного Суда и его заместителям вносить представления на предмет пересмотра судебных решений в целях единства судебной практики. Теперь такие представления названные должностные лица в праве вносить лишь по жалобам сторон, заинтересованных лиц, и в течение 6 месяцев. Признавая значимость этих изменений, эксперты, выступавшие на пленарном заседании Общественной палаты, отметили также необходимость соотнести и в какой-то степени унифицировать порядок работы надзорной инстанции в гражданском, уголовном и арбитражном процессах.
Важным направлением работы в этой области также является создание механизмов, которые позволили бы гражданам и юридическим лицам защищаться от такого нарушения права на доступ к правосудию как необоснованно длительное рассмотрение дел в суде. В настоящее время проект по созданию такого механизма готовиться Верховным Судом Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым привлечение общественности к обсуждению этого законопроекта.
Второе направление – обеспечить качество судопроизводства. Достичь этой цели можно, в первую очередь, за счет повышения квалификации и правовой культуры судейского корпуса. Реализация этих задач предполагает расширение и совершенствование образовательных программ для судей, что требует значительных государственных вложений.
Отмечая значимость специальной подготовки, которая должна дать будущему или действующему судье знания и навыки, необходимые для реализации его профессиональных задач, многие эксперты подчеркивают, что правосознание судей зависит также от связей судейского корпуса с юридической профессией в целом. Во время пленарного заседания Общественной палаты было неоднократно отмечено, что негативное влияние на качество судейского корпуса оказывает практика квалификационных комиссий и иных органов, участвующих в процессе отбора и назначения судей. Эксперты указывали, что на должности судей практически никогда не назначаются лица, имеющие опыт работы в адвокатуре. Судейский корпус в значительной степени формируется из бывших сотрудников правоохранительных органов, которые даже после прохождения курсов подготовки к отправлению правосудия, могут сохранять естественный для правоохранительных органов обвинительный уклон. Это, в свою очередь, не позволяет им в полной мере обеспечивать закрепленный в российском законодательстве принцип состязательности сторон, особенно когда речь идет о рассмотрении уголовных дел. Эксперты отмечают необходимость изменения практики отбора и назначения судей с тем, чтобы привлекать в судейский корпус больше специалистов, имеющих опыт работы в адвокатуре.
Различные эксперты сходятся в том, что немаловажным способом повышения качества судопроизводства является создание специализированных судов или, как переходный вариант, - создание специализированных коллегий и судебных составов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Введение специализации (по административным, трудовым, семейным и иным вопросам) позволит судьям накапливать опыт и навыки, необходимые для качественного рассмотрения наиболее сложных вопросов. При этом отмечается, что для создания системы специализированных судов в первую очередь потребуется усилия законодательной власти, которая должна будет пересмотреть весь комплекс законов, касающихся судоустройства страны.
Третье направление – повышение эффективности механизмов идентификации и устранения судебных ошибок и необоснованных и незаконных судебных решений. Реализация этой цели требует изменения практики судебных органов, особенно тех, кто рассматривает жалобы на решения судов первой инстанции. Суды, осуществляющие рассмотрение кассационных и надзорных жалоб, должны более тщательно исследовать и анализировать аргументы, приводимые в жалобах сторон процесса.
Одновременно необходимо предоставить сторонам судебного процесса и вышестоящим судебным инстанциям возможность дать объективную и взвешенную оценку законности процедур, происходивших в суде первой инстанции, и вынесенного в результате этих процедур судебного решения. Это требует от судов первой инстанции большей тщательности в мотивировке своих решений. Представляется, что скорректировать подходы к мотивировке судебных решений можно при помощи разработки принципов и стандартов обоснования судебных решений. Одновременно необходимо обеспечить точную фиксацию хода разбирательства в суде первой инстанции, а также в кассационном суде. Эксперты полагают, что для этого следует использовать современные технические средства, например, такие как аудиозапись.
Тем не менее, значительная часть правоведов и практикующих юристов считают, что наиболее действенным способом совершенствования механизма выявления и устранения судебных ошибок станет создание апелляционной процедуры в системе судов общей юрисдикции.
Четвертое направление – укрепление гарантий независимости судей и повышение их подотчетности обществу. Анализируя полемику вокруг норм, касающихся статуса судьи, можно отметить, что до настоящего времени в России не сложились механизмы, позволяющие обеспечить подотчетность судей перед обществом без подрыва гарантий защиты судей от давления (со стороны частных лиц и организаций, органов власти и собственных коллег). Очевидно, что поиск оптимального соотношения между гарантиями независимости и гарантиями подотчетности и должны стать основным направлением совершенствования судебной системы на ближайшее время.
Тем не менее, многие эксперты сходятся в том, что необходимо принимать меры по уточнению процедур работы квалификационных коллегий судей и повышать прозрачность и открытость этих процедур для общества. В частности, предлагается предоставить гражданам, жалующимся на нарушения со стороны судей, возможность непосредственно изложить свои доводы членам квалификационной коллегии, а также возможность присутствовать во время рассмотрения их жалоб коллегией. Не менее важно уточнить основания для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, чтобы исключить произвол при принятии таких решений.
Также предлагается принять меры для изменения роли председателей судов с тем, чтобы вместо контроля за содержанием выносимых конкретными судьями решений, председатель ограничивался лишь организационными функциями. В частности, рекомендуется ввести принцип сменяемости и выборности председателей судов.
Рассматривая предложения по совершенствованию судебной системы важно помнить, что судебные органы существуют не сами по себе, а в более широком контексте. Например, на эффективность судопроизводства существенно влияет качество работы правоохранительных органов, поскольку именно эти структуры поставляют суду информацию, на основании которой он принимает решения. По этой причине реформирование судебной системы должно идти в связи с возобновившимся реформированием правоохранительных органов.
Состояние российской правоохранительной системы и ее реформирование
Основные проблемы правоохранительных органов
Системные изменения, произошедшие в стране в постсоветское время, повлияли не только на формирование нового политического режима и социально-экономического состояния, но и способствовали возникновению нового типа общества. Постсоветское общество в полной мере испытало на себе все последствия становления новой государственности, выработало в себе механизмы адаптации и интеграции к изменившимся условиям жизни и столкнулось с рядом социальных проблем принципиально нового свойства. В ряду этих проблем находится преступность и, в целом, изменившаяся криминогенная ситуация во многих регионах России.
Правоохранительные органы в своей деятельности по противодействию преступности и обеспечению безопасности общества и государства вынуждены были «на ходу» разрабатывать новые практики работы, соответствующие возникшим типам девиаций в обществе. Необходимость разработки новых подходов в правоохранительной политике продолжает оставаться крайне насущной и сейчас, что обусловлено динамичным развитием общества и преступности, а также тем, что правоохранительные органы работают в новой системе соционормативной регуляции в обществе.
Тем не менее, предпринятые государством меры по реформированию милиции – органа, оказывающего существенное влияние на повседневную жизнь граждан, - не привели к существенным изменениям в устройстве и порядке работы этого института. Цели, методы и практики работы милиции изменились незначительно, что не позволяет им в полной мере соответствовать потребностям общества в устойчивых гарантиях безопасности личности и имущества. Сохраняющийся высокий уровень недоверия со стороны граждан к милиции указывает на то, что современная милиция пока еще не в полной мере соответствует запросу общества и государства на динамичное развитие.
Задача по созданию современных правоохранительных органов, пользующихся доверием граждан, осознается МВД и определяет направления и содержание реформирования правоохранительных органов. В настоящее время МВД России наметило и осуществляет комплекс мер по реформированию системы органов внутренних дел с целью «решения задачи возвращения доверия граждан к милиции; обеспечения соответствия деятельности органов внутренних дел реалиям дня; адекватного реагирования на происходящие в обществе коллизии, связанные с обострением криминогенной обстановки»27.
Залогом нормального существования любого государства является обеспечение безопасности, защита прав граждан и правопорядка. Комплекс проблем, который испытывают правоохранительные органы, создает значительные трудности для становления нового качества профессионализма, внедрения в своей деятельности устойчивых практик соблюдения прав граждан, повышения эффективности работы.
Основное внимание в настоящем докладе будет уделено милиции. Во-первых, милиция несет основную нагрузку по поддержанию общественного порядка и защите жителей страны от преступлений. Во-вторых, сотрудники милиции чаще представителей других правоохранительных органов вступают в контакт с гражданами от лица государства и, тем самым обуславливают формирование образа власти в общественном мнении. В-третьих, в отличие от других правоохранительных органов, органы внутренних дел практически не были затронуты процессом реформирования. Это привело к накоплению большого количества правовых и управленческих проблем, приводящих к снижению эффективности работы милиции и негативно влияющих на функционирование других правоохранительных органов и судебной системы, что, в свою очередь, не позволяет в полной мере реализовать на практике меры, принятые в рамках судебно-правовой реформы. Кроме того, именно милиции следует уделить пристальное внимание, потому что этот государственный институт вызывает наибольшие опасения и тревогу у граждан и пользуется по сравнению с другими государственными органами наименьшим доверием со стороны общества.
По последним по времени социологическим данным, уровень доверия общества к милиции находится на критически низкой отметке -
1. Материально-техническое обеспечение милиции
Основная нагрузка по обеспечению правопорядка и по противодействию преступности ложится на районные отделы милиции – низовые подразделения, отвечающие за вверенные им участки работы. Сотрудники милиции, работающие в райотделах, несут повседневные обязанности по исполнению служебных задач, возложенных на них территориальными и региональными управлениями. При этом оснащение, материальное обеспечение потребностей райотделов, техническая поддержка работы во многих районных отделах милиции не всегда соответствуют должному уровню.
Объем финансирования органов внутренних дел формируется из нескольких источников. Криминальная милиция финансируется из федерального центра, милиция общественной безопасности – из регионального и местного бюджетов. Разница источников финансирования на практике может создавать ситуацию, когда обеспечение различных подразделений милиции может существенно различаться. Наиболее резко эта разница проявляется в экономически слабых регионах.
Наибольшие проблемы с материально-техническим обеспечением испытывают низовые подразделения. По материалам межрегионального исследования Центра «Демос»28 (г. Москва) известно, что районные отделы работают при дефиците техники, мебели, служебных машин, расходных материалов и др. В частности, участковые милиции, которые приняли участие в исследовании, указывали на то, что в отсутствии служебного транспорта они не могут оперативно и своевременно реагировать на вызовы и обращения граждан, инспектировать участки.
Особенно сложная ситуация складывается в сельских районах, которые большие по площади, но малолюдные. При этом участки формируются по числу жителей, а не по площади территории. На практике иногда участки, вверенные одному участковому уполномоченному, занимают огромную площадь, что в отсутствии служебного транспорта приводит к тому, что участковый не может успеть отреагировать на вызовы, и обращения граждан оказываются проигнорированными либо на них реагируют несвоевременно. В частности, об этом говорилось во время вручения участковым милиционерам ключей от новых служебных автомобилей в Амурской области.29
Проблемы возникают с оборудованием рабочих мест компьютерной техникой. Иногда сотрудники милиции вынуждены на собственные средства приобретать поддержанную технику с тем, чтобы обеспечить себе необходимые условия работы. Практика, когда внутри райотделов формируется неформальный денежный фонд на покрытие срочных и основных нужд отделов – нередка в регионах России. Известно, что таким образом приобретаются необходимая мебель, компьютеры30.
Определенную помощь милиции оказывают бизнес-структуры в регионах. В частности, на средства предпринимателей закупается необходимая техника, служебный транспорт. Например, для участковых Амурской области служебные машины были закуплены обществом с ограниченной ответственностью «КанАвтоВАЗ»31. Это существенно помогло областным отделам милиции, но не может решить полностью проблемы служебного транспорта районных отделов милиции.
Развитие инфраструктуры районных отделов влияет на эффективность работы сотрудников милиции. На это, в частности, указывают руководство МВД, подчеркивая, что хорошее оснащение отделов оказывает серьезное влияние на качество работы милиции. Но пока еще продолжает сохраняться ситуация, когда часть проблем решается за счет внешних для МВД источников, а противодействовать преступности приходится с привлечением личных средств сотрудников милиции.
Объективные трудности, связанные с объемом доступных финансовых ресурсов, не позволяют своевременно решать накопившиеся проблемы органов внутренних дел, что сказывается на повседневной работе милиции и неблагоприятным образом влияет на эффективность ее работы.
Помимо недостатка материально-технического обеспечения, зачастую сами отделы внутренних дел размещаются в старых зданиях, не приспособленных для организации служебных помещений в соответствии с современными требованиями. В частности, кабинеты психологической разгрузки, которые должны быть оборудованы в отделах милиции, пока еще в некоторых регионах не созданы из-за отсутствия свободных помещений. Исследование, проведенное Центром «Демос» в пяти регионах России, зафиксировало, что в большинстве случаев такие кабинеты отсутствуют, а психологи вынуждены работать с личным составом в любых высвобождающихся помещениях32. Все это создает серьезные трудности с развитием психологической работы в отделах милиции и налаживанием систематической работы по психологическому сопровождению сотрудников милиции.
Отметим, что нехватка помещений продолжает оставаться одной из основных проблем органов внутренних дел. Иногда возникают ситуации, когда отделы вынуждены продолжительное время работать во временно предоставленных помещениях, организуя свою деятельность в пределах ограниченных ресурсных возможностей. В частности, в Республике Чувашия районный отдел внутренних дел получил новое здание после пожара только по прошествии 9 лет33.
Финансирование органов внутренних дел, осуществляемое из федерального центра, происходит по жесткой системе покрытия основных расходов. Из федерального центра поступают средства на заработную плату, обеспечение работы милиции, обеспечение работы технических служб милиции и т.д. Закрепленные статьи расходов могут быть потрачены только на указанные цели. Но не всегда актуальные для конкретного отдела милиции вопросы финансового обеспечения совпадают с закрепленными статьями расходов. В итоге, может складываться ситуация, когда средства имеются, но потратить их на насущные потребности милиции – невозможно. Утвержденный порядок финансирования в минимальной степени учитывает специфику на местах и это создает дополнительные сложности начальникам отделов внутренних дел и вынуждает их прикладывать серьезные усилия для обеспечения нормальной работы вверенных им отделов милиции.
2. Проблема разработки приоритетов управления в деятельности органов внутренних дел
Комплекс материально-технических, финансовых проблем органов внутренних дел снижает функциональность милиции и отвлекает от выполнения основных задач милицейской службы – противодействие преступности и ее профилактики.
Разница в экономическом, социальном и криминальном состоянии регионов России настолько велика, что должна сохраняться возможность учитывать при разработке приоритетов правоохранительной деятельности не только факторы, имеющие значение для страны, но и факторы, значимые с точки зрения местных специфик. Только учитывая все факторы, влияющие на уровень и характер противоправной активности, милиция может надлежащим образом распределять усилия по обеспечению безопасности.
В настоящее время процесс определения приоритетных направлений работы органов внутренних дел не позволяет с должной степенью дифференцированности подходить к постановке задач перед милицейскими подразделениями на местах. Приоритеты в деятельности органов внутренних дел разрабатываются на федеральном уровне. Направления работы определяются Президентом страны и Министром внутренних дел, а региональное руководство контролирует их реализацию. Начальники на местах указывают, что направления деятельности подразделений зависят в первую очередь от задач, сформулированных министром, во вторую очередь от задач, поставленных руководством ГУВД, и только в последнюю очередь – от ситуации в районе.
- Система отчетности и оценки работы подразделений милиции
Существенным элементом системы управления органов внутренних дел является система отчетности, которая формирует систему оценки деятельности милицейских подразделений и определяют характер каждодневной работы милицейской службы.
Действующая система оценки (система отчетности) строится на статистических данных и количественных показателях работы милиции. Преимуществом количественных показателей является то, что они позволяют оценить работу милиции в совокупности по всей стране, следить за динамикой развития ситуации, являются наиболее общими индикаторами состояния дел с преступностью. Кроме того, количественные показатели проще в учете и анализе.
Качественные показатели работы милиции не используются в действующей системе оценки. 23 ноября 2002 г. Министр внутренних дел издал Приказ № 1150, который, как ожидалось, должен был коренным образом изменить систему оценки работы милиции и утвердить качественные параметры оценки, введя в систему отчетности оценки общественного мнения о работе милиции. Но в приложении к приказу отсутствует регламентация порядка замера и использования общественного мнения для оценки.
Фактический отказ от качественных показателей оценки работы милиции серьезно влияет на мотивацию милиционеров к профессиональному выполнению своих задач, а приоритет количественных показателей способствует работе по несложным преступлениям. Дело в том, что при количественной системе оценки раскрытие сложного преступления приравнивается к раскрытию простого. При этом силы и время, потраченные на раскрытие сложного преступления, - не учитываются. При такой системе работающие на местах люди стремятся добиваться хороших показателей за счет работы с более простыми делами.
Кроме того, хорошие показатели при отсутствии ресурсов достигаются так же за счет минимизации усилий по работе с каждым конкретным нарушением или преступлением. Очень часто это происходит за счет неисполнения или формального исполнения процедур, призванных гарантировать права и свободы человека. Например, вместо реального разъяснения задержанному его прав, сотрудники милиции дают ему подписать бумагу, где эти права перечислены.34
На настоящий момент количественные показатели оцениваются в динамике. Сотрудники милиции выстраивают свою работу так, чтобы в отчетном периоде достичь необходимых показателей и обеспечить динамику показателей в нужном направлении. Т.е. если показатели недостаточны, то их пытаются повысить всеми доступными средствами. Если обстановка на вверенном участке такова, что преступлений и правонарушений больше, чем необходимо для обеспечения нужных показателей, то тогда преступления и правонарушения могут быть проигнорированы. Такую ситуацию проиллюстрировали милиционеры, участвовавшие в исследовании Центра «Демос». «В прошлом году было выявлено 3000 административных правонарушений. Проблемы были с кадрами: не хватало сотрудников ППС, участковых. А в нынешнем году за 9 месяцев выявлено уже 4,5 тысячи. И никто не напрягался особо. И им сейчас клич бросили. Не больше одного протокола в день. Иначе если будет спад – с нас спросят».
В СМИ также получили широкое освещение случаи фальсификации сотрудниками милиции административных правонарушений. В стремлении обеспечить нужные показатели работы, некоторые сотрудники ГИБДД выписывали штрафы людям, выбирая их в телефонном справочнике35.
Количественный учет работы милиции необходим для получения информации о состоянии дел с преступностью. Но учет количественных показателей и заданная им динамика не должны становится основным инструментом оценки деятельности органов внутренних дел. Иначе такая отчетность перестает быть адекватным способом учета реальной криминогенной ситуации и провоцирует сотрудников органов внутренних дел на работу по обеспечению показателей вместо реального обеспечения общественной безопасности. Права граждан на безопасность и защиту от преступности остаются уязвимыми.
Необходимо разрабатывать систему учета качества и содержания работы милицейских подразделений, которая предоставляла бы информацию об объеме потраченных усилий, о специфике дел, которыми заняты специалисты органов внутренних дел и т.п., позволяющую оценить реальный вклад милицейских подразделений в дело противодействия и профилактики преступности.
Кроме того, сохранение действующей системы оценки демотивирует сотрудников милиции и разочаровывает в своей профессии. «Эти всякие цифры – не о чем. Когда ты работаешь совсем в других условиях и понимаешь, что половина из этих цифр – дутые, то никакого интереса к борьбе с преступностью нет»36.
3. Положение рядовых милиционеров и проблема кадров в милиции
Работа на показатели отчетности в сочетании с дефицитом ресурсов для выполнения задач, стоящих перед милицейскими подразделениями, формирует контекст, в котором работают сотрудники милиции.
Заработная плата милиционеров остается невысокой, а в сравнении с заработной платой сотрудников других правоохранительных ведомств является самой низкой. Зарплата милиционеров должна быть не только сопоставима с зарплатами сотрудников других правоохранительных ведомств, но и компенсировать интенсивность труда и опасный характер работы. Но пока еще в большинстве регионов страны уровень зарплаты милиционеров остается низким.
Низкий и неадекватный размер оплаты труда воспринимается как проблема не только самими милиционерами, но и руководством регионов. В частности, губернатор Калужской области Анатолий Артамонов отметил, что уровень заработной платы сотрудников органов внутренних дел «опасно низок». При этом глава Калужской области подчеркнул, что видит свою ближайшую задачу в том, чтобы сделать заработную плату милиционеров, как и учителей, и врачей, не ниже средней по области, уровень которой составляет 11 тысяч рублей»37. Таким образом, средняя заработная плата сотрудника милиции в Калужской области не достигает 11 тыс. рублей. Очевидно, что такое вознаграждение за труд не может мотивировать сотрудников милиции в добросовестному исполнению своих задач, в том числе к неукоснительному соблюдению прав граждан.
При минимальном наборе необходимых средств в отделах милиции, скудном обеспечении рядовой сотрудник должен каждодневно выполнять свои обязанности, получая за это маленькую зарплату. Обязанности рядового превращаются для него в сверхзадачи, решение которых становится неотъемлемой частью повседневности. Люди, на которых возложена задача по противодействию преступности, работают на пределе своих возможностей.
В результате органы внутренних дел теряют конкурентоспособность на рынке труда. Молодые специалисты, получившие образование в учебных заведениях МВД, не склонны рассматривать работу в милиции в качестве профессионального выбора. Многие «срывают погоны» и уходят в частный сектор. Нежелание молодых дипломированных специалистов работать в милиции не позволяет развивать и укреплять профессионализм современной милицейской службы.
Проблема профессиональных кадров продолжает оставаться одной из наиболее острых в милиции. В начале-середине 90-ых гг., когда органы внутренних дел, как и другие государственные структуры, работали в ситуации социально-экономической напряженности, острого дефицита всех ресурсов, задержек выплаты зарплаты и т.п., многие высококвалифицированные специалисты уволились из милиции, в том числе, не желая работать в маргинализирующейся системе.
Сейчас сохраняются сложности с формированием нового профессионального ядра во многих подразделениях. Основная причина – высокая ротация кадров. Руководители подразделений правоохранительных органов отмечают, что для формирования профессионального ядра внутри отделений требуется, чтобы сотрудники работали в нем как минимум восемь лет. Сейчас же средний срок службы сотрудника составляет 3-4 года. За такой период сотрудники не успевают закрепить свои профессиональные навыки и тем более передать опыт другим. В результате профессиональное ядро милиции существенно сократилось, а институт наставничества претерпел серьезные изменения в худшую сторону.
Новые кадры проходят специальную подготовку на базе учебных заведений МВД. Большинство рядовых сотрудников милиции отучились в школах милиции, где в рамках обучения преподаются правовые и практические знания, организована огневая подготовка. При этом основная часть обучения отводится огневой подготовке. По мнению самих сотрудников милиции, обучение в школах милиции является недостаточным, и они хотели бы получать больше правовых знаний и конкретных практических навыков38. Наиболее сложная ситуация складывается тогда, когда молодые сотрудники приходят на работу в милицию. Многие из них вынуждены «на ходу» усваивать практические навыки работы и самостоятельно изучать правовые и нормативные акты.
В отсутствии эффективного института наставничества и недостаточности правовой подготовки в учебных заведениях МВД адаптация молодых сотрудников к работе в милиции затруднена, и они, по большей части, усваивают самые общие навыки работы, позволяющие обеспечить показатели, но не приводящие к росту профессионализма, предъявляемому современной милиции. Сотрудники милиции по большей части учатся в процессе работы, самостоятельно или при помощи коллег. Самообразованием занимаются в той степени, в которой чувствуют в этом необходимость. Самостоятельная оценка своей профпригодности, в том числе уровня правовых знаний, противоречит самому принципу государственной службы, подразумевающий существование профессиональных стандартов.
Невысокий уровень правовой и профессиональной подготовки оказывает влияние не только на качество работы милиции с гражданами, но и сказывается на уровне правовой защищенности милиционеров. Права сотрудников милиции плохо защищены, в том числе право на адекватную компенсацию труда.
Рядовой сотрудник милиции находится в сильной зависимости от начальствующего состава. На практике именно от руководителя зависит размер оплаты труда сотрудника. Установленный порядок оплаты труда состоит из двух частей: фиксированной ставки, размер которой определяется штатным расписанием, и разнообразными дополнительными выплатами (премиями, материальной помощью и пр.). По различным данным доплаты составляют от 30 до 60 процентов ежемесячного дохода сотрудников милиции.39 При этом надбавки – это не разовые выплаты, а постоянная составная часть зарплаты рядового сотрудника. Решение о выплате надбавок конкретному сотруднику определяется руководителем. Порядок принятия таких решений непрозрачен. В результате, доход конкретного сотрудника милиции зависит от расположения к нему руководства. Таким образом, сотрудник вынужден добиваться этого расположения доступными ему способами.
Находясь в зависимости от руководителя, добиваясь его расположения, сотрудники правоохранительных органов склонны без критики, беспрекословно исполнять его приказы, даже те, которые противоречат требованиям законодательства. Ситуацию усугубляет упоминавшаяся выше низкая правовая грамотность сотрудников, которая приводит к их правовой уязвимости, а также, в частности, не позволяет им оценить законность отдаваемого приказа. В случаях, когда незаконность приказа очевидна, сотрудник на практике часто не может отказаться от его выполнения, не только по причине зависимости от руководства, но и потому, что существующие механизмы правовой защиты лиц, отказавшихся от исполнения незаконного приказа, несовершенны.
Получается, что, идя на выполнение незаконного приказа, сотрудник правоохранительных органов только усиливает свою зависимость от начальствующего состава, которое с этого момента получает возможность определять не только зарплату подчиненного, но и то, будет ли он подвергнут ответственности.
Рядовые сотрудники милиции не скрывают своей зависимости от руководства. Ряд сотрудников милиции отмечают, что за каждым сотрудником числятся нарушения, за которые они могут быть уволены или даже подвергнуты уголовной ответственности, и что начальство всегда может воспользоваться этим против сотрудника, ставшего неугодным.40 Примечательно, что сотрудники милиции, осужденные за должностные преступления, при опросе, специально проведенном исследовательскими центрами МВД, в половине случаев говорили, что те преступления, за которые они были осуждены, являются весьма распространенными. При этом 70% опрошенных работающих сотрудников милиции ответили, что допускали и допускают такие нарушения законности, за которые другие их коллеги были осуждены41.
Выполняя беспрекословно приказы начальства, сотрудник правоохранительных органов рассчитывает на то, что руководство, в свою очередь, не будет обращать внимание на нарушения, которые он допускает в повседневной работе. А это означает постоянное воспроизводство практик, негативно сказывающихся на ситуации с правовым положением рядового сотрудника и с соблюдением прав граждан в деятельности милиции.
Правовая уязвимость сотрудников милиции, отсутствие эффективной системы правовой защиты не позволяет им уверенно себя чувствовать в профессиональной жизни, выстаивать карьеру и в конечном итоге, в сочетании с требованиями обеспечивать показатели, демотивирует к профессиональному росту.
Проблема невысокого уровня правовых знаний и, в целом, профессионализма сотрудников милиции, известна как руководству правоохранительных органов, так и гражданам. Опросы граждан, которые регулярно проводят социологические центры, фиксирует низкий уровень оценок качества работы милиции, а среди требований, которые граждане предъявляют милиции, присутствует запрос на рост профессионального уровня милиционеров.
Опрос граждан 8 регионов, который проводил Центр «Демос»42, показал, что большинство граждан, поддерживающий идею реформирования милиции, видят одной из целей этой реформы повышение уровня профессионализма сотрудников милиции. Кроме того, недостаток профессионализма рассматривается в качестве одной из причин нарушения прав граждан со стороны сотрудников милиции.
Действительно, одной из причин нарушения прав граждан со стороны милиционеров является неподготовленность милиционеров в правовом отношении. Более того, основная задача, которая ставится перед сотрудниками милиции, концентрирует все их силы на противодействие преступности. При этом соблюдение прав граждан, в том числе задержанных, превращается на практике во второстепенную задачу по сравнению с задачей раскрытия преступлений.
- Влияние командировок в Чеченскую Республику на профессионализм сотрудников милиции и кадровые проблемы в милиции
Проблемы должной мотивации к добросовестному выполнению своих обязанностей по обеспечению общественной безопасности, а также роста профессионализма в милиции усугубляются после выполнения задач в Чеченской Республике.
Проблема конфликта в Чечне пока еще не решена. В СМИ с определенной периодичностью появляются сообщения о гибели в Чечне милиционеров и омоновцев из регионов. В конце прошлого года погибли милиционеры из Мордовии43, уже в этом году стало известно об обстреле контрольно-пропускного пункта (КПП) и ранении троих омоновцев из Вологодской области, которые служили на этом КПП44. Таким образом, восстановление республики сопровождается открытыми боестолкновениями и о полной нормализации обстановки говорить преждевременно. Поэтому практика командирования милиции из регионов России будет сохраняться.
Опыт, который приобретают милиционеры в «горячей точке», резко отличается от привычного круга обязанностей, которые сотрудники милиции выполняют в своих регионах. Во время командировки большая часть сотрудников органов внутренних дел посменно несет дежурство на блок-постах или других объектах. Эти обязанности не требует оформления процессуальных документов, выстраивания отношений с гражданами и пр. и по сравнению с обязанностями в регионе - более простые и однообразные, хотя сопряженные с другим уровнем опасности. Срок командировки длится полгода и за это время сотрудник, командированный в Чечню, в значительной степени теряет навык повседневной работы в отделе.
Специалисты органов внутренних дел, командированные на Северный Кавказ, в силу особенностей обстановки в Чечне и на Северном Кавказе, не всегда могут должным образом применять свои навыки. Возникает ситуация, когда эти навыки в силу ограниченной применимости, забываются. Помимо этого отделы милиции в регионах остаются на продолжительное время без ведущих специалистов, которые не только незаменимы из-за своей квалификации, но и включены в подготовку новых сотрудников. Необходимость ездить в Чечню создает дополнительные сложности в передаче опыта молодым сотрудникам.
Кроме того, отправляя личный состав милиции в Чечню, руководство МВД не предприняло эффективных мер для восполнения недостающих людских ресурсов в отделах и подразделениях милиции. Объем задач не уменьшается, каждый сотрудник органов внутренних дел получает дополнительные обязанности. За счет увеличения нагрузки на отдельного человека решалась проблема своевременного выполнения задач, стоящих перед милицией. В такой ситуации это может приводить к ухудшению качества работы милиции.
По мнению ряда психологов МВД, после возвращения из полугодичной командировки милиционеры нуждаются в более продолжительном периоде адаптации, соразмерном периоду командировки. Длительное время нахождения в Чечне оказывает влияние на формирование профессионального типа поведения. Уметь быстро среагировать на внештатную ситуацию, свыкнуться с оружием и его применением – качества, которые возникают в среде командированных милиционеров. Эти навыки могут пригодиться в дальнейшей работе в регионе: милицейская служба сопряжена с опасностями и рисками для жизни. Но «обстрелянность» милиционеров мешают адекватно оценивать степень опасности ситуаций во время выполнения служебных заданий уже в регионе, соизмерять свои действия с условиями мирной жизни.
При этом действующие правила относительно реабилитации не предполагают программ по профессиональной переподготовки и реинтеграции. Задачи службы в отделах и подразделениях милиции требуют скорейшего выхода милиционеров на работу. Ситуация, когда милиционеры по истечении 10 дней после возвращения из Чечни выходят на работу – нередка. Заступая на службу, милиционер может опираться на помощь сослуживцев и рассчитывать на понимание со стороны руководства. При этом коллектив отдела может измениться - в милиции сохраняется текучка кадров, - нормативная база также претерпела изменения. Все вместе существенно затрудняет процесс профессиональной адаптации и в крайних случаях может приводить к дисквалификации.
Психологическая помощь, направленная на удовлетворение реальных потребностей милиционеров, реабилитация, основанная именно на психологических техниках работы, находятся в стадии становления. Психологическая служба создавалась недавно, и пока сами психологи, работающие в подразделениях и отделах милиции, чувствуют себя неуверенно при контакте с милиционерами, вернувшимися из «горячих точек». Отсутствие должного уровня подготовки в сочетании с дефицитом, как знаний, так и практики мешает психологам не только эффективно работать с милиционерами, но и делает невозможным накопление качественного профессионального опыта.
Психологи подразделений и отделов милиции структурно относятся к управлениям кадров, и это во многих случаях приводит к кризису психологической работы с ветеранами конфликта. По должности психологи одновременно являются инспекторами по кадрам, т.е. специалистами, контролирующими состояние кадрового состава в милиции. Соответственно, ветераны в первую очередь воспринимают психолога не как специалиста, который может помочь снять психологические проблемы, а как инспектора, который выносит оценку его состояния на пригодность к работе в милиции. И ветераны обоснованно не стремятся рассказывать о своих проблемах психологического плана человеку, который может повлиять на их карьеру в органах внутренних дел.
Сейчас реабилитация, доступная для вернувшихся из командировок милиционеров, не отвечает потребностям ветеранов и не решает всего комплекса проблем, возникающих после опыта «горячей» точки. Программы профессиональной переподготовки должны стать частью реабилитационных программ, адресованных ветеранам конфликта и их семьям.
- Семьи сотрудников милиции
Уязвимое положение рядовых сотрудников милиции усугубляется материально-бытовой неустроенностью большинства рядовых милиционеров и их семей. При этом благополучная семейная ситуация создает предпосылки для эффективной работы сотрудника милиции. Необходимо отметить, что многие сотрудники милиции изначально пошли на службу в правоохранительные органы, потому что в условиях безработицы, которую до сих пор не удалось преодолеть во многих российских регионах, устройство на службу в милицию было наиболее доступным способом решить проблему материального благополучии семьи.
Семейная жизнь сотрудников милиции складывается по-разному. Служба в милиции зачастую требует полной вовлеченности сотрудника, превращается в образ жизни. Перегрузки, ненормированный рабочий день и другие особенности службы не позволяют сотрудникам милиции в полной мере вести семейный образ жизни. Практика командирования милиционеров в «горячие точки» еще в большей мере подрывает стабильность семей ветеранов, т.к. с 2002 года срок командировки увеличен до полугода, и программы посткомандировочной реабилитации и адаптации милиционеров не приводят к восстановлению нормальных семейных отношений. По материалам исследования Центра «Демос», до 80% семей ветеранов боевых действий распадаются.
Кроме того, уровень жизни многих семей рядовых сотрудников милиции сохраняется на низком уровне. Во-первых, заработная плата милиционеров позволяет покрывать только самые необходимые расходы семьи, и явно недостаточна для полноценной семейной жизни, поддержки образования и развития детей, семейного отдыха, а также благоустройства жилищных условий. В целом, многие семьи милиционеров испытывают проблемы, связанные с нехваткой финансовых средств.
Во-вторых, многие семьи сотрудников милиции не имеют приемлемого жилья и страдают от тяжелых жилищных условий: не имеют собственного жилья и вынуждены снимать квартиру или жить в общежитии, или теснятся в маленькой квартире с другими родственниками, или не могут накопить средства для ремонта и приведения в порядок имеющейся жилплощади.
Например, большая часть личного состава ОМСН Алтайского края проживает в общежитиях, такая же ситуация в Республике Коми, в Тверской области и ряде других регионов. Пока еще предоставление квартир сотрудникам милиции остается редкостью, и многим приходится находить различные способы, чтобы улучшить жилищные условия. В частности известно, что многие сотрудники милиции соглашались на командировки в Чеченскую Республику из соображений в дальнейшем купить на заработанные деньги квартиру. Такая мотивация к поездке была особенно актуальна, когда выплачивали так называемые «боевые».
Из-за разных источников финансирования органов внутренних дел может складываться ситуация, когда сотрудники криминальной милиции, финансируемой федеральным центром, квартиры получают, так как эти ведомственные дома построены федеральным центром, а сотрудники того же районного отдела милиции, но из подразделения милиции общественной безопасности, такой возможности не имеют, так как зависят от строительства домов из региональных и местных бюджетов. В частности, такая ситуация была зафиксирована в Республике Адыгея. Ветеран «горячей точки» - сотрудник милиции отметил, что «воевали все вместе и в Чечне под обстрелами вместе были, только они квартиры получают, а мы нет»45. Все это создает неблагоприятный климат в коллективе отдела внутренних дел, демотивирует сотрудников милиции к добросовестному исполнению своих задач и способствует маргинализации сотрудников милиции общественной безопасности.
Ситуация усугубляется тем, что в постсовесткое время фактически перестали строить жилье для милиционеров не только на средства региональных бюджетов, но и федерального центра, тем самым было фактически прекращено предоставление квартир очередникам из числа милиционеров.
Например, в Магадане впервые за 15 лет был сдан в эксплуатацию дом. Строительство дома велось с 1993 года, финансирование производилось исключительно за счёт средств федерального бюджета. Как сообщает милицейское издание «Щит и Меч», 28 семей милиционеров получили квартиры. Для того чтобы этот дом достроить и предоставить жилье милиционерам, УВД области пришлось прикладывать настойчивые усилия по привлечению недостающих средств из федерального бюджета46.
Бытовая неустроенность многих рядовых милиционеров, низкий уровень дохода, не позволяющий в полной мере обеспечивать благополучие семей, напряженная работа с неустойчивыми гарантиями профессионального положения и роста делают рядовых сотрудников уязвимыми в социальном отношении. Последнее обстоятельство в значительной мере влияет на качество и эффективность работы рядовых сотрудников и на уровень соблюдения прав граждан в их повседневной деятельности. При этом именно рядовые милиционеры являются теми представителями правоохранительных органов, с которыми чаще всего приходится иметь дело гражданам.
***
Уязвимое правовое и социально-экономическое положение рядовых сотрудников милиции в сочетании со сложными условиями труда, зависимостью от начальства делает работу в органах внутренних дел не конкурентоспособной на рынке труда и не позволяет организовать тщательный отбор кадров на работу в милиции. При нехватке сотрудников в милицию вынуждены принимать на работу людей, не имеющих юридического образования и слабо подготовленных для работы в органах внутренних дел.
Система управления и постановки приоритетов не позволяет милицейским подразделениям наиболее эффективным образом распределить имеющие ресурсы и нагрузку и нередко отвлекает от решения насущных потребностей вверенных подразделениям территорий. Оценка работы милицейских подразделений формирует установку на формальное обеспечение показателей, и в неполной мере способна учитывать реальный вклад в дело правоохраны.
Такая ситуация в значительной степени не позволяет рассчитывать на качественное исполнение своих обязанностей сотрудниками милиции и не способствует росту мотивации сотрудников милиции к действительно добросовестному исполнению своих обязанностей. Возникают сложности с формированием и дальнейшим развитием должного уровня профессионализма в органах внутренних дел, а в сочетании с дефицитом материально-технических ресурсов, создает труднопреодолимые препятствия для организации деятельности правоохранительных органов на уровне, соответствующем современным представлениям о стандартах правоохранительной службы в развитом демократическом государстве, гарантирующем права и свободы человека.