Законодательное обеспечение развития туристской индустрии в Российской Федерации

Вид материала

Закон

Содержание В законодательстве отсутствуют какие-либо нормы, посвященные яхтенному туризму, в том числе правила классификации и технического Одним из результатов этой деятельности стала подготовка концепции нового межотраслевого закона "О туризме". Целью создания Основными задачами МДО "Туризм России" являются

Подобный материал:

• Рабочей программы дисциплины Маркетинг в туристской индустрии по направлению подготовки, 32.9kb.
• О туризме и туристской индустрии в российской федерации, 1212.71kb.
• Утвержден, 1924.33kb.
• Положение о Национальной туристской премии им. Ю. Сенкевича положение о национальной, 38.51kb.
• Положение о ежегодном конкурсе «Лучшая организация туристской индустрии в Соликамском, 231.04kb.
• Рабочая программа дисциплины методы научного исследования направление (специальность), 129.23kb.
• Задачи Премии Поощрение руководителей и органов управления в сфере туризма за вклад, 57.75kb.
• Согласно со ст. 5 Федерального закона от 24. 11. 1996 №132-фэ «Об основах туристской, 125.21kb.
• Конкурс является областным мероприятием, подводящим итоги работы туристской индустрии, 36.45kb.
• Законодательное, 2004.43kb.

Законодательное обеспечение развития туристской индустрии в Российской Федерации

Н.Н. Губенко, Председатель Комитета

Государственной Думы РФ по культуре и туризму, член Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству

в сфере туризма

Правовое регулирование экономической деятельности является одним из признаков высокого уровня цивилизации и возникает сразу же после нормативного урегулирования политического устройства общества.

Благодаря принятию в 1996 году Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", в правовой системе нашей страны впервые за всю историю развития туризма образовалась самостоятельная отрасль законодательства - законодательство о туристской деятельности (или в более широком смысле - законодательство о туризме).

Дальнейшие направления совершенствование законодательной базы в сфере туризма определяются в Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р.

В Концепции указывается, что Россия, несмотря на свой высокий туристический потенциал, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится всего около 1 процента мирового туристического потока.

В настоящий момент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, "борются" крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к сожалению, чаще выбирает заграницу.

По данным Центрального Банка России, наши соотечественники ежегодно вывозят из страны около 11 млрд. долларов США. Всемирная Торговая Организация включила Россию, наряду с развитыми капиталистическими странами (США, Германия, Великобритания, Франция и др.), в число крупнейших импортеров туристских услуг. Ее доля составляет около 2,4% от всего мирового импорта данного вида услуг, в то время как доля экспорта - менее 0,6% (около 4 млрд. долларов США).

Вместе с тем по оценкам Всемирной туристской организации потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год и получать значительные доходы и валютные поступления от оказания услуг.

В связи с этим в плане мероприятий по реализации Концепции развития туризма указывается на необходимость внесения изменений и дополнений в действующий Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (от 1996 года), а в перспективе – принятие нового федерального закона "О туризме".

Разработка и принятие нового Федерального закона "О туризме" является одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма.

В то же время, можно выделить следующие направления совершенствования законодательства о туристской деятельности :

1. Включение вопросов развития туризма в долгосрочные программы социально- экономического развития Российской Федерации как приоритетного направления государственной политики Российской Федерации.

2. Унификация понятийного аппарата в области туризма в соответствии с рекомендациями Всемирной туристской организации и Европейского Союза, международными конвенциями и соглашениями, в том числе совершенствование Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, Классификатора правовых актов, Классификатора отраслей народного хозяйства и т.д. в части вопросов, отнесенных к туризму и туристской деятельности.

Важные дефиниции, которые могут быть использованы Россией в правотворчестве содержатся в Директиве 90/314/ЕЕС “О комплексных турах, комплексных путешествиях и организованном отдыхе” 1990 г., Конвенции Совета Европы 1962 г. “Об ответственности владельцев гостиниц за имущество постояльцев”, Конвенции 1970 г. "О контракте на путешествие".

3. Дальнейшее совершенствование «туристских» норм, содержащихся в различных отраслевых и комплексных законах, а также принятие подзаконных актов, направленных на конкретизацию таких норм.

Представляется необходимым внесение изменений и дополнений в Гражданский, Земельный, Градостроительный кодексы Российской Федерации, законодательство о страховании, о различных видах транспорта, законодательство о въезде и выезде, законодательство об охране окружающей среды, об образовании и др., а также принятие на федеральном уровне новых и изменение действующих подзаконных актов, регулирующих предоставление услуг в различных сферах туристской деятельности (гостиничные услуги, услуги по туристическому обслуживанию, экскурсионные услуги), а также определяющих порядок осуществления деятельности по продаже прав на клубный отдых, чартерных перевозок туристов на воздушном и иных видах транспорта, и т.д.

Подготовка нормативного правового акта об общероссийской системе туристических обозначений и знаков.

Так, предстоит внести изменения в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в части установления безвизового режима въезда в Россию иностранных туристов, прибывающих на круизных судах сроком до 72 часов¹. Кроме того, поправки в Закон должны установить единый порядок выдачи российских виз, а также их классификацию.

Правительство Российской Федерации во исполнение Земельного Кодекса Российской Федерации должно установить порядок отнесения земель к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения (в том числе лечебно - оздоровительных местностей и курортов, земель рекреационного назначения), а также определить порядок использования и охраны таких земель (ст. 94 ЗК) .

Во многих субъектах Российской Федерации не утверждены Правила пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей (ст. 123 Лесного кодекса Российской Федерации) и т.д.

В настоящее время правовой режим осуществления круизных перевозок определяется только в правовых актах бывшего Союза ССР и требует серьезного совершенствования. Кодекс торгового мореплавания России, как и Кодекс внутреннего водного транспорта России не регулируют договор круиза, что обусловливает необходимость его рассмотрения в законодательстве о туристской деятельности в качестве разновидности договора на туристическое обслуживание.

Воздушный кодекс Российской Федерации, принятый в 1997 году, в отличие от действующего ранее Воздушного кодекса Союза ССР, не регулирует чартерные перевозки пассажиров, в том числе организованных групп туристов. Это порождает ведомственное правотворчество, которое приводит к нестабильности и непредсказуемости рынка туристских перевозок, а также не всегда эффективно защищает интересы потребителей услуг воздушного транспорта.

В законодательстве отсутствуют какие-либо нормы, посвященные яхтенному туризму, в том числе правила классификации и технического надзора за прогулочными судами.


4. Разработка и принятие нормативных правовых актов о порядке проведения государственного статистического учета и предоставления отчетности в сфере туристской деятельности и смежных отраслях.

Для этих целей могут быть использованы    «Стандартная международная классификация видов деятельности в туризме (СИКТА) ВТО»,       «Система национальных счетов-1993», «Концепции, определения и классификации для статистики туризма («Рекомендации по статистике туризма» Всемирной туристической организации ООН», «Технические пособия ВТО по сбору и обработке статистических данных по внутреннему и внешнему туризму»,   «Единая система показателей функционирования туристической сферы в странах Содружества» (Статкомитет СНГ, 2000 г. ) , Директивы по статистике туризма Европейского Союза.


5. В законодательстве необходимо установить четкое разграничение полномочий между Центром и регионами по государственному регулированию туризма, с учетом того, что значительной часть правотворческой работы должна осуществляться на уровне субъектов Российской Федерации.

В настоящий момент некоторые региональные законы и правовые акты противоречат федеральному законодательству или же, дублируя его, не вносят ничего нового в сферу правового регулирования.

Не соответствующей Конституции России представляется попытка законов Белгородской, Читинской областей, Хабаровского края, Республики Якутия и других урегулировать правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства.

Противоречит статьям 1 и 421 Гражданского кодекса России обязанность турорганизаций при заключении договора с зарубежным партнером согласовывать его содержание с государственным органом управления туризмом Республики Алтай, которая определяется в норме соответствующего закона республики.


6. Подготовка и принятие концепции устойчивого развития туризма на территории Российской Федерации.

В статье 1 Всемирной хартии "Об устойчивом туризме" под устойчивым туризмом понимается такое развитие туризма, которое должно быть экологически приемлемым в долгосрочной перспективе, экономически жизнеспособным, этически и социально сбалансированным для местных общин. Устойчивое развитие является контролируемым процессом, предусматривающим глобальное управление ресурсами с целью обеспечение их жизнеспособности, создавая, таким образом возможность сохранения нашего природного и культурного богатства, включая охраняемые зоны ( см. также Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию .


7. Разработка законодательства о создании и государственной поддержке туристских центров (туристско-рекреационных экономических зон, как -то "Золотое Кольцо", "Северо-Запад", "Юг-России", "Север", "Байкал", "Дальний Восток" и т.д.²), включая, вопросы планирования и регулирования туристских потоков на территории Российской Федерации с учетом интересов регионов и государства в целом.

Возможно, необходимо провести конкурс между субъектами Российской Федерации по государственной поддержке инвестиций в туристскую индустрию. Суть проекта : необходимо выбрать 10-15 регионов России для реализации "пилотных" проектов с использованием государственных и привлеченных финансовых ресурсов. Конечной целью программы должно быть создание 10 -15 общефедеральных маршрутов по различным видам туризма. Каждый маршрут должен иметь отреставрированные объекты показа, оснащенные современным оборудованием, местами для отдыха, развлечения, питания, категорийными средствами размещения и транспорта, профессиональными гидами и международным уровнем обслуживания. Данные направления должны стать приоритетными при продвижении российского турпродукта на международных туристских выставках).


8. Создание законодательства о социальном туризме в основе которого должна лежать приоритетная государственная поддержка развития туризма и отдыха жителей отдаленных регионов Российской Федерации (Севера, Сибири и Дальнего Востока и др.), военнослужащих, ветеранов, сотрудников правоохранительных органов, молодежи и др.


9. Подготовка пакета нормативных правовых актов, направленных на создание комплексной системы безопасности российских туристов, в том числе посредством введения системы обязательного финансового обеспечения ответственности туроператоров ("финансовых гарантий"), с целью повышение ответственности туристских организаций за качество предоставляемых услуг, безопасность жизни, здоровья и имущества туристов.


10. Разработка новых стандартов, минимальных норм и систем классификаций, отвечающих требованиям Всемирной торговой организации, правилам и стандартам ЕС для всех сегментов туристской индустрии (классификация средств размещения и т.д.), пересмотр существующей и внедрение международной системы сертификации услуг в области туризма.


11. Создание законодательства о финансовых расчетах в области туризма (о чеках, кредитных картах и т.д.), разработка законодательства о выпуске и обращении государственных (муниципальных) ценных бумаг ("туристических облигаций") (суть - использование дополнительных источников финансирования проектов по созданию объектов туристской индустрии на территории Российской Федерации).


12. Подготовка инвестиционных, а, возможно, и целевых программ (подпрограмм) по следующим направлениям:

- культурный туризм России;

- программа возрождения и развития морских и внутренних водных круизов;

- программа развития сельского и этнографического туризма;

- программа поддержки детского и молодежного туризма;

- программа "Малые гостиницы России" и т.д.


13. Разработка механизмов защиты национального туристского рынка в связи с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организацию.

Не менее актуальной задачей, которая также стоит перед государственными органами и туристской общественностью является подготовка Концепции правового обеспечения туризма в Российской Федерации до 2010 года.

Этой работой сейчас занимается аппарат Комитета Государственной Думы по культуре и туризму, известные российские ученые – члены Российской Академии Юридических Наук, а также юристы – практики – представители Российского Союза Юристов.

Одним из результатов этой деятельности стала подготовка концепции нового межотраслевого закона "О туризме".

Концепция законопроекта была обсуждена на Парламентских слушаниях, организованных Комитетом по культуре и туризму в Государственной Думе в ноябре 2001 года. По распоряжению Президента России В.В. Путина концепция была рассмотрена в Администрации Президента и в Правительстве Российской Федерации.

Значительное число предложений к концепции поступило из субъектов Российской Федерации, где проект обсуждался с использованием достижений современных информационных технологий, предоставленных Федеральной службой Правительственной связи при Президенте Российской Федерации.

Следующим этапом в совершенствовании правового обеспечения туризма стало создание в апреле 2002 года в Государственной Думе 3 созыва Межфракционного депутатского объединения «Туризм России» (МДО «Туризм России»), которое объединило 35 депутатов Государственной Думы, заинтересованных в развитии туризма в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Сопредседателями МДО «Туризм России» стали такие известные политики как Н.Н. Губенко, Д.О. Рогозин, В.С. Катренко, Е.Г. Драпеко, Ю.Н. Родионов.


Целью создания МДО "Туризм России" является эффективное законодательное обеспечение государственной поддержки развития внутреннего и въездного туризма, санаторно-курортной сферы и туристских центров на территории Российской Федерации, а также реализация иных направлений государственной политики в сфере туризма в пределах компетенции Государственной Думы.


Основными задачами МДО "Туризм России" являются:

- содействие в прохождении законов, направленных на создание благоприятных условий для развития внутреннего и въездного туризма в России, санаторно-курортной сферы, на обеспечение безопасности российских граждан в России и за рубежом;

- анализ практики применения законодательства в сфере туризма и выработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства;

- оказание консультативно-методической помощи в подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере туризма субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям;

- распространение информации о туристских ресурсах регионов в федеральных средствах массовой информации;

- организация взаимодействия депутатов Государственной Думы, органов государственной власти всех уровней, а также предприятий туристского и санаторно-курортного комплекса с целью поддержки и развития внутреннего и въездного туризма на территории Российской Федерации.


В заключении, хотелось бы отметить,


Для многих российских предпринимателей, а также для государства и общества в целом наступает момент истины. Перед российской туристской индустрией стоит задача как не только выжить, но и успешно конкурировать на международном туристском рынке в условиях глобализации, открытости национальной экономики. В то же время, конкурентноспособность национальной туристской индустрии является необходимым условием обеспечения конкурентноспособности Российской Федерации в мире.

Важнейшим условием конкурентноспособности России является современное, стабильное и предсказуемое законодательство, в разработке которого должны принять активное участие не только государственные органы, но и предпринимательское сообщество.


31 октября 2002 года

г. Москва