Социальное обеспечение военнослужащих: проблемы правового регулирования
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Фатеев К. В. Ф27 Обеспечение военной безопасности Российской Федерации: теория и практика, 7741.76kb.
- Статья посвящена проблеме правового регулирования гражданско-правовых и брачно-семейных, 152.65kb.
- Проблемы эффективности правового регулирования денежного довольствия военнослужащих, 536.68kb.
- Тема Понятие и социальное назначение права, 85.17kb.
- Уголовно-процессуальные и военно-правовые средства реализации амнистии военнослужащих, 528.35kb.
- Актуальные аспекты правового регулирования, 3159.86kb.
- А. В. Емелин (Ассоциация российских банков) доклад Проблемы правового регулирования, 25.56kb.
- Проблемы правового регулирования возмещения вреда, причиненного в результате незаконных, 309.15kb.
- Рабочая программа дисциплины Проблемы межотраслевого правового регулирования в частноправовой, 272.92kb.
- Средства правового стимулирования и материальное обеспечение военнослужащих, 244.6kb.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели, задачи, методологическая и теоретическая основа диссертации; формулируются основные научные результаты и положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов.
Глава первая «Правовая природа военной службы и социального обеспечения военнослужащих» посвящена анализу особенностей военной службы, являющейся одним из видов государственно-служебной деятельности; понятию государственного социального обеспечения военнослужащих, его системе, функциям и принципам.
В первом параграфе исследуется военная служба как вид государственной службы Российской Федерации. Основу правового регулирования военно-служебной деятельности составляют статьи 37 и 59 Конституции РФ. Это предопределяет природу военной службы как формы реализации конституционного долга по защите Отечества и вида трудовой деятельности. Военная служба по призыву в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе» (далее – Закон о воинской обязанности) рассматривается как одна из форм воинской обязанности.
Анализ легальных определений понятия «военная служба», а также соответствующих правовых позиций Конституционного Суда РФ позволил автору сделать вывод о том, что законодателем была предпринята попытка закрепить основные признаки военной службы путем указания на 1) профессиональный характер этой деятельности; 2) обязательность прохождения военной службы на воинских должностях (за исключением случаев, установленных в законодательстве); 3) характер функций, реализуемых Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими (специальными) формированиями и органами, где граждане проходят военную службу. Это означает, что дифференциация федеральной государственной службы на гражданскую, военную и правоохранительную основана на различиях между функциями тех государственных органов, в составе которых граждане проходят службу, характере службы и служебных задачах. Военная служба связана с обеспечением обороны страны, поэтому военнослужащие выполняют свои обязанности в любых условиях, в том числе с риском для жизни и здоровья.
Факторы, позволяющие обособить военную службу в системе государственной службы, исследованы в юридической науке. Все они свидетельствуют о том, что к военнослужащим предъявляются повышенные требования, связанные с наличием у них необходимых для службы качеств и с соблюдением ряда требований в процессе несения службы. Диссертант приходит к выводу, что для формирования и развития социального обеспечения военнослужащих основополагающее значение имеют две характеристики военной службы: ее специфика как вида трудовой деятельности и особенности реализации военнослужащими некоторых конституционных прав и свобод.
Военно-служебная деятельность связана с существенным риском для жизни и здоровья гражданина. Это отличает военнослужащих от лиц, работающих по трудовому договору, которые по общему правилу имеют право на отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда до устранения такой опасности (ст. 219 Трудового кодекса РФ). В то же время работа по трудовому договору и военная служба представляют собой несамостоятельный труд, поэтому при регулировании этих видов деятельности в законодательстве могут быть использованы общие подходы (Г.С. Скачкова). Соглашаясь с такой позицией, автор также отмечает, что значительных различий между служебными обязанностями у военнослужащих из числа призывников и контрактников нет. Существующая дифференциация обусловлена различной правовой природой оснований поступления на военную службу и проявляется преимущественно в регулировании отношений, связанных со службой и сопутствующих ей (по размещению военнослужащих, определению продолжительности служебного времени и т.д.).
Закон о статусе военнослужащих содержит нормы, ограничивающие лиц, проходящих военную службу, в реализации некоторых прав и свобод. В отношении граждан, призванных на военную службу, эти ограничения носят более выраженный характер. В диссертации сделан вывод о наличии двух форм закрепления ограничений прав и свобод военнослужащих. Первая предполагает установление прямых запретов на осуществление какой-либо деятельности (например, предпринимательской). Вторая форма предусматривает закрепление особого порядка реализации военнослужащими прав и свобод: права на свободу передвижения, на отдых, свободу слова и др. В Законе о статусе военнослужащих также содержатся запреты, не связанные с ограничением прав граждан, а направленные на обеспечение интересов службы.
Особый характер военной службы и установление ограничений прав и свобод военнослужащих предполагают необходимость их компенсации посредством одновременного закрепления ряда дополнительных гарантий защиты интересов военнослужащих, а также установления для данной категории граждан некоторых прав в большем объеме (права на жилище, на образование, на социальное обеспечение).
Во втором параграфе характеризуется понятие государственного социального обеспечения военнослужащих.
Проанализировав содержание законодательства, а также выработанные в науке подходы к пониманию социального обеспечения, диссертант констатирует, что последнее рассматривается как совокупность отношений, возникающих в целях реализации потребностей определенных групп граждан, утративших источник дохода или несущих повышенные расходы, и не способных к самообеспечению в силу уважительных причин, за счет специальных источников, формирующихся в результате перераспределения финансовых средств.
В рассматриваемых отношениях основополагающей является категория социального риска. Для лиц, реализовавших право на труд, он имеет социально-экономическую природу и выражается в возможной утрате трудового дохода и необходимости несения дополнительных расходов, имеющих социально-значимый характер. С учетом статуса различных профессиональных категорий социальный риск компенсируется в системе обязательного социального страхования (лица, работающие по трудовому договору и др.) или государственного социального обеспечения (военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и др.). Страховые и нестраховые риски отграничиваются друг от друга с учетом существующих в законодательстве способов их компенсации, ведь использование страховой формы защиты населения от неблагоприятных жизненных обстоятельств не всегда целесообразно.
Число социально-рисковых ситуаций, которым подвергаются граждане, в последние годы увеличилось, что повлекло появление новых способов их компенсации (например, системы накопительно-ипотечного жилищного обеспечения военнослужащих, обязательного государственного страхования данной категории граждан). Расширился и круг субъектов, принимающих участие в соответствующих правоотношениях.
Это дало некоторым ученым основание высказать мнение о преобразовании социального обеспечения в систему социальной защиты населения. Категория «социальная защита населения» была не сразу воспринята научным сообществом, и на сегодняшний день вопрос о соотношении этих понятий сохраняет свою дискуссионность, хотя принято считать, что по содержанию социальная защита населения представляет собой категорию более широкую, чем социальное обеспечение. Это объясняется наличием в системе социальной защиты населения мер, направленных на предупреждение социально-рисковых ситуаций (М.Ю. Федорова).
Реализация права граждан на социальное обеспечение осуществляется в различных организационно-правовых формах социальной защиты населения. Анализ имеющихся научных концепций позволяет обособить в качестве организационно-правовых форм социальной защиты обязательное социальное страхование, государственное социальное обеспечение, государственную социальную помощь и социальное обслуживание населения. После 1 января 2005 года в науке также обсуждается правовая природа и значение мер социальной поддержки.
Современное государственное социальное обеспечение, в рамках которого осуществляется защита военнослужащих от социальных рисков, представляет собой результат развития системы социального обеспечения, финансируемого за счет прямых ассигнований из государственного бюджета. От иных организационно-правовых форм социальной защиты населения, согласно устоявшимся критериям, его отличают субъектный состав возникающих отношений, источник финансирования социальных предоставлений и их виды. В диссертации предложено рассматривать государственное социальное обеспечение как элемент системы социальной защиты населения, представляющий собой отношения, возникающие в связи с исполнением органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами за счет средств бюджета в определенном законом объеме обязательств государства перед гражданами, имеющими особые заслуги перед Отечеством; реализовавшими право на труд путем поступления на государственную службу (относящимися к иным особым профессиональным группам); пострадавшими в результате чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера либо незаконных действий органов государственной власти; признанными безработными; являющимися нетрудоспособными при отсутствии прав в сфере социального обеспечения, приобретенных в процессе трудовой деятельности (без проверки нуждаемости), в целях предупреждения или преодоления социально-рисковых ситуаций.
Так как военная служба по контракту является формой реализации права на труд, социально-экономический риск распространяется и на военнослужащих. Диссертант полагает, что его специфика заключается в следующем. 1) Военная служба – вид трудовой деятельности, связанный с опасностью для жизни и здоровья осуществляющих его граждан, поэтому реализация социального риска здесь более вероятна. 2) Социальный риск у военнослужащих усугубляется за счет невозможности полной реализации некоторых прав в силу наличия ограничений в законодательстве или в результате особенностей развития военно-служебных отношений. 3) Социальный риск, которому подвержены лица, проходящие военную службу, отражается и на членах их семей. К примеру, в связи с переводом военнослужащего-контрактника в другую местность его супруга может лишиться работы без перспектив трудоустройства по имеющейся профессии.
Заслуживают внимания особенности социального риска, которому подвержены лица, проходящие военную службу по призыву, так как на них не распространяется риск утраты трудового дохода, поскольку в данный период они такого дохода не имеют (выплата денежного довольствия является формой реализации принципа полного материального обеспечения лиц, состоящих на военной службе). Однако при прохождении службы по призыву существует вероятность повреждения здоровья гражданина, что может препятствовать его трудоустройству и получению трудового дохода в будущем.
Автор приходит к выводу, что социальный риск, подлежащий компенсации в системе социального обеспечения военнослужащих и членов их семей, – это обусловленная особенностями военной службы вероятность утраты (сокращения, неполучения) трудового дохода военнослужащим (членами его семьи) вследствие повреждения здоровья (смерти) военнослужащего, либо изменения или прекращения военно-служебных отношений (основные социальные риски), а также возможность возникновения трудностей в самостоятельной реализации доступа военнослужащего и членов его семьи к социально значимым благам и услугам (дополнительные социальные риски).
В свою очередь, государственное социальное обеспечение военнослужащих представляет собой часть государственного социального обеспечения, которую можно рассматривать как совокупность отношений по предоставлению уполномоченными государством субъектами за счет средств федерального бюджета предусмотренных законом благ в натуральной или денежной форме и услуг лицам, проходящим (проходившим) военную службу и членам их семей, в целях предотвращения и (или) преодоления последствий риска возможной материальной необеспеченности в случае повреждения здоровья (смерти) военнослужащего или изменения военно-служебных отношений, увольнения с военной службы, а также несения дополнительных социально значимых расходов (на санаторно-курортное лечение, приобретение жилья и т.д.).
В третьем параграфе анализируются система, функции и принципы государственного социального обеспечения военнослужащих. Названные категории тесно взаимосвязаны и во многом предопределяют друг друга.
Характеристика социального обеспечения военнослужащих с позиций системного подхода в диссертации осуществляется на основе концепции, предложенной В.Ш. Шайхатдиновым, который выделяет структуру системы социального обеспечения, компонентами которой являются подсистемы финансирования, управления, субъектов обеспечения, видов обеспечения и правовая. В отношениях по социальному обеспечению военнослужащих наибольшей спецификой отличаются подсистемы управления, субъектов обеспечения (они могут быть рассмотрены в единстве) и видов обеспечения.
В подсистему видов социального обеспечения, предусмотренных для военнослужащих, автор включает: 1) медицинскую помощь и санаторно-курортное лечение; 2) материальное обеспечение в связи с временной или постоянной утратой трудоспособности (потерей кормильца членами семей военнослужащих); 3) дополнительное материальное обеспечение в связи с необходимостью компенсации отдельных расходов; 4) предоставление жилых помещений (в том числе, членам семей погибших военнослужащих); 5) государственное социальное обеспечение лиц, уволенных с военной службы.
Подсистемы субъектов государственного социального обеспечения военнослужащих и управления сложны по своему составу и включают в себя несколько групп участников правоотношений по социальному обеспечению военнослужащих, в числе которых: 1) лица, проходящие военную службу; 2) федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, 3) организации, уполномоченные на предоставление военнослужащим отдельных видов государственного социального обеспечения (например, Пенсионный фонд РФ); 4) организации, осуществляющие деятельность, направленную на обеспечение реализации социальных прав военнослужащих. В их числе органы государственной власти и общественные структуры, контролирующие реализацию законодательства о статусе военнослужащих, а также организации, выполняющие функции по формированию социальных прав лиц, проходящих военную службу (в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения это специализированный депозитарий, управляющие компании и т.д.).
Так как социальный риск, распространяющийся на военнослужащих, отражается на правовом положении членов их семей, автор анализирует проблему правосубъектности семьи в социально-обеспечительных отношениях. В диссертации выявлено несколько предусмотренных в законодательстве вариантов реализации членами семей военнослужащих предоставленных им прав. В первом случае члены семьи военнослужащего не могут воспользоваться своими правами самостоятельно, без его участия. Так, все права в сфере жилищного обеспечения по общему правилу осуществляются членами семей военнослужащих вместе с гражданином, проходящим (проходившим) военную службу. В рамках рассмотренной модели правового регулирования обеспечивается совместная реализация прав, предоставленных военнослужащему и членам его семьи. При этом реализация прав членов семьи военнослужащего может иметь как прямой (если право предназначено и самому военнослужащему, и членам его семьи), так и производный характер (если реализация права, предусмотренного для члена семьи военнослужащего, возможна лишь с помощью самого военнослужащего). Во втором случае те или иные права предоставляются непосредственно членам семьи военнослужащего, поэтому они могут воспользоваться ими независимо от волеизъявления других членов семьи (например, в отношениях по пенсионному обеспечению в случае потери кормильца). Таким образом, члены семьи военнослужащих самостоятельно реализуют закрепленные в законодательстве права, то есть имеет место самостоятельная правореализация. В третьем случае права отдельных членов семьи военнослужащего могут быть реализованы только при участии семьи в целом, при отсутствии волеизъявления военнослужащего. Так, один из членов семьи погибшего (умершего) военнослужащего, захороненного на территории Российской Федерации, раз в год имеет право на бесплатный проезд к месту погребения и обратно. Данная модель правового регулирования предполагает уяснение позиций всех членов семьи военнослужащего в целях осуществления общего права. Речь идет о согласованной правореализации. С учетом сказанного, автор поддерживает сформулированное в науке предложение о положительном решении вопроса о признании семьи участником правоотношений по социальной защите населения.
Рассматривая вопрос о функциях социального обеспечения, автор приходит к выводу, что в системе социального обеспечения военнослужащих наиболее важное значение имеют стимулирующая, компенсационная, идеологическая и демографическая функции. Стимулирующая функция государственного социального обеспечения военнослужащих не только нацелена на повышение уровня социального обеспечения и позволяет решить задачу привлечения в Вооруженные Силы РФ квалифицированных специалистов, но и ориентирует граждан к прохождению службы в течение длительного времени с помощью использования выслуги лет. Компенсационная функция социального обеспечения военнослужащих предполагает возмещение утраченного в связи с нетрудоспособностью трудового дохода либо повышенных расходов, обусловленных социально значимыми обстоятельствами, а также компенсацию ограничений отдельных прав и свобод военнослужащих, установленных исходя из интересов обороноспособности Российской Федерации. Духовно-идеологическая функция социального обеспечения лиц, проходящих военную службу, влияет на патриотическое воспитание молодежи, так как особое значение уделяется реализации социальных прав граждан, пострадавших вследствие исполнения обязанностей по защите Родины. Демографическая функция реализуется посредством установления льгот для военнослужащих с семейными обязанностями, в том числе, проходящих службу по призыву.
Эффективное функционирование системы социального обеспечения военнослужащих обусловливает последовательная реализация его принципов. К числу сформулированных в науке отраслевых принципов права социального обеспечения, значимых для государственного социального обеспечения военнослужащих, нужно отнести принцип дифференциации правового регулирования, а также принцип многообразия оснований и видов социального обеспечения. Достижению высокого уровня социального обеспечения способствует реализация принципа установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека. Объем государственного социального обеспечения военнослужащих должен быть более высоким, чем у иных категорий граждан. Это объясняется повышенным риском военно-служебной деятельности, а также особыми условиями ее прохождения. Немаловажен также принцип участия общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и реализации решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав.
Помимо отраслевых принципов права социального обеспечения в системе государственного социального обеспечения военнослужащих реализуются также принципы отдельных организационно-правовых форм социальной защиты населения. Государственное социальное обеспечение, в отличие от обязательного социального страхования, не имеет законодательно закрепленных принципов, в связи с чем они могут быть выведены доктринально, в том числе с использованием формулировок социально-страхового законодательства. В частности, автор полагает, что для государственного социального обеспечения, так же, как и для обязательного социального страхования, характерны принципы государственного регулирования соответствующих отношений, государственной гарантированности исполнения обязательств в сфере социальной защиты населения, а в основу финансирования государственного социального обеспечения положен принцип распределения расходных обязательств между Российской Федерацией и ее субъектами. С организационной точки зрения определяющее значение имеет сформулированный в диссертации принцип централизованного управления системой государственного социального обеспечения. Наряду с указанными принципами для системы государственного социального обеспечения военнослужащих характерны особые принципы, к числу которых соискатель относит принцип взаимосвязи государственного социального обеспечения военнослужащих с социальной защитой иных категорий граждан, реализовавших свое право на труд. Значим для целей социальной защиты военнослужащих и принцип сочетания общих и специальных видов социального обеспечения данной категории граждан.
Во второй главе «Дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих» исследована сущность дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих, охарактеризованы и классифицированы дифференцирующие критерии.
Первый параграф посвящен природе и значению дифференциации правового регулирования государственного социального обеспечения военнослужащих. Автор приходит к выводу о том, что дифференциация правового регулирования отношений по социальной защите населения может быть охарактеризована с использованием следующих признаков, которые выработаны в науке трудового права для обозначения процесса дифференциации трудо-правовых норм. Во-первых, она подразумевает установление каких-либо различий для регулирования труда отдельных категорий работников. Во-вторых, производится на основании определенных критериев, которые признаются объективными и устойчивыми. В-третьих, в трудовом праве дифференциация подразумевает конкретизацию общих норм, распространяющихся на всех, кто работает по трудовому договору, для особой группы субъектов из их числа.
Отношения по социальной защите охватывают все население, дифференциация правового регулирования в данной сфере осуществляется применительно к отдельным категориям граждан. Унификация законодательства о социальной защите населения могла бы производиться в отношении тех лиц, которые подвержены сходным социальным рискам. Автор подчеркивает, что посредством унификации можно добиться адекватного потребностям правового регулирования соотношения общих и специальных норм, то есть установить пределы дифференциации. Количество дифференцирующих норм должно способствовать целям наиболее полного преодоления специфических социальных рисков. Для всех граждан, подвергающихся сходным социальным рискам, необходимы одинаковые или аналогичные способы их преодоления. Пределы дифференциации правового регулирования в сфере социальной защиты населения должны определяться с учетом 1) объективного характера воздействия того или иного обстоятельства на организм человека и условий его жизнедеятельности (особенности труда, климат, экологическая обстановка, повреждения здоровья и их тяжесть и т.д.); 2) значимости заслуг гражданина, его деятельности и достижений для общества и государства (с учетом оценки трудового вклада лица).
Социальная защита некоторых категорий граждан изначально формируется как система норм специального характера, которая предполагает также наличие дальнейшей, более узкой дифференциации с учетом факторов, усугубляющих социальные риски или являющихся основанием для реализации льготного подхода к социальной защите граждан. К примеру, особенности военно-служебной деятельности выступают основанием формирования системы государственного социального обеспечения военнослужащих, тогда как иные обстоятельства (основание поступления на службу, причина и тяжесть повреждения здоровья, продолжительность выслуги лет) учитываются при установлении для соответствующих категорий военнослужащих мер социальной защиты в большем объеме или на более льготных условиях.
Диссертант определяет дифференциацию правового регулирования отношений по социальной защите населения как процесс разработки, принятия и применения специальных правовых норм, обеспечивающий предупреждение и компенсацию социальных рисков, распространяющихся на различные группы граждан, посредством закрепления в таких нормах определенных социальных предоставлений с учетом факторов, признаваемых юридически значимыми (особенности и продолжительность трудовой деятельности, состояние здоровья, территория проживания и др.).
Меры социальной защиты каждой категории граждан различаются в зависимости от тех или иных обстоятельств, именуемых критериями дифференциации. Автор рассматривает критерии дифференциации правового регулирования социального обеспечения военнослужащих как систему юридически значимых факторов, учитываемых в процессе упорядочения соответствующих общественных отношений, с целью достижения наиболее полной компенсации социального риска посредством учета особенностей военно-служебной деятельности как формы реализации воинской обязанности и формы реализации права на труд.
В социальном обеспечении военнослужащих к ним относятся 1) основание поступления на военную службу, 2) гражданство военнослужащего, 3) воинское звание; 4) воинская должность, 5) пол военнослужащего 6) условия прохождения военной службы (в том числе, с учетом климатических и экологических особенностей территории), 6) наличие особых заслуг перед Отечеством; 8) общая продолжительность военной службы (выслуга лет), 9) основание увольнения с военной службы, 10) причина повреждения здоровья или инвалидности военнослужащего, 11) тяжесть повреждения его здоровья.
Названные критерии можно разделить на объективные и субъектные (это соответствует сформировавшемуся в трудовом праве подходу); общие и специальные; основные и дополнительные. Автор приводит еще один вариант деления критериев дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих. Он связан с субъектным составом таких отношений, включающим не только лиц, проходящих военную службу, но и граждан, прекративших военно-служебные отношения: 1) факторы, влияющие на объем и условия социальных предоставлений как в период прохождения военной службы, так и после увольнения с нее (основание поступления на военную службу, воинское звание военнослужащего, условия исполнения обязанностей военной службы, наличие особых заслуг перед Отечеством и т.д.); 2) обстоятельства, определяющие объем и условия социальных предоставлений только в связи с увольнением с военной службы (основание увольнения со службы, причина и тяжесть повреждения здоровья военнослужащего).
Во втором параграфе анализируется реализация принципа дифференциации правового регулирования социального обеспечения военнослужащих в развитии военно-служебных отношений.
Основание поступления на военную службу с учетом особенностей социальных рисков, распространяющихся на военнослужащих, проходящих службу по призыву и по контракту, входит в число основных критериев дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих. В диссертации военная служба рассматривается как один из видов несамостоятельного труда. В связи с этим автором предпринят анализ военно-служебной деятельности с точки зрения положений некоторых институтов трудового права (трудового договора, материальной и дисциплинарной ответственности и т.д.).
Различия в военной службе по призыву и по контракту предопределяют особенности социального обеспечения военнослужащих с точки зрения перечня предусмотренных для них социальных предоставлений. Это объясняется также и краткосрочностью службы по призыву.
Основные виды социального обеспечения (предусмотренные на случай утраты трудоспособности и потери кормильца), как правило, предоставляются лицам, проходящим (проходившим) военную службу по призыву, и членам их семей в полном объеме. К числу исключений необходимо отнести пенсию за выслугу лет, предусмотренную только для контрактников. Дополнительное социальное обеспечение, включающее в себя материальное обеспечение в связи с необходимостью компенсации военнослужащим отдельных расходов, а также социальное обеспечение лиц, увольняемых с военной службы, для военнослужащих из числа призывников часто имеет значительные особенности или сокращено по объему. Кроме различий в структуре предоставляемых военнослужащим видов социального обеспечения, основание поступления на военную службу обуславливает разницу в определении их размеров. Для контрактников они обычно исчисляются из денежного довольствия, а для призывников устанавливаются в твердой сумме.
Среди лиц, проходящих военную службу по контракту, есть иностранные граждане. Гражданство вошло в состав дифференцирующих критериев правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих относительно недавно. Военнослужащим – гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, меры социального обеспечения предоставляются в большем объеме, чем военнослужащим из числа иностранных граждан.
Дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих на основании условий прохождения военной службы имеет сложный характер. В трудовом законодательстве дифференциация правового регулирования с учетом особенностей трудовой деятельности учитывает характер производственной деятельности; природно-климатические факторы; экологические особенности местности; выполнение трудовых обязанностей за границей. Большинство этих критериев могут быть использованы для дифференциации регулирования военно-служебных отношений. К специальным дифференцирующим факторам, характеризующим особые условия службы, относится исполнение служебных обязанностей в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах. Есть иные условия военной службы, наличие которых влечет потребность граждан в дополнительных мерах социальной защиты. Например, отдельным законом установлена система социальной защиты граждан, занятых на работах с химическим оружием, в том числе военнослужащих.
По мнению автора, в Законе о статусе военнослужащих необходимо сформулировать определение понятия «условия военной службы». Их можно рассматривать как объективные обстоятельства, в которых осуществляется исполнение обязанностей военнослужащих (воинских подразделений) и реализация стоящих перед ними задач, а также природно-климатические, экологические и иные особенности местности, в которой гражданин проходит военную службу.
К системе гарантий трудовых прав военнослужащих, исполняющих обязанности военной службы в особых условиях, можно отнести выплату денежного довольствия в повышенном размере. Дополнительные меры социального обеспечения указанных лиц включают в себя 1) льготное исчисление соответствующих периодов службы для установления выслуги лет; 2) выплату специальных пособий (к примеру, в отношении лиц, участвовавших в борьбе с терроризмом); 3) реабилитацию и санаторно-курортное лечение; 4) жилищное обеспечение (например, применительно к гражданам, проходившим военную службу в г. Байконур) и др.
Институт стажа имеет основополагающее значение для социально-обеспечительных отношений и относится к числу наиболее распространенных дифференцирующих критериев. В соответствии с законодательством о статусе военнослужащих выслуга лет на военной службе учитывается при определении продолжительности отпуска; обеспечении жильем; предоставлении медицинской помощи и гарантий в случае увольнения; определении права на пенсию за выслугу лет и т.д. Значительная часть периодов службы в связи с необходимостью компенсировать особые условия военно-служебной деятельности исчисляется кратно. Выслуга лет на военной службе рассматривается диссертантом как общая продолжительность военной службы и приравненной к ней деятельности, исчисленная в календарном и (или) льготном порядке в зависимости от условий прохождения службы, основания поступления на военную службу и других обстоятельств, учитываемая при реализации трудовых прав военнослужащих (права на отдых и оплату труда), а также при определении права на предоставление им различных видов социального обеспечения и их объема.
Третий параграф посвящен особенностям дифференциации социального обеспечения лиц, прекративших военно-служебные отношения. Традиционным критерием дифференциации правового регулирования в данной сфере является причина увольнения с военной службы. Этот критерий используется при обеспечении жилыми помещениями, установлении гарантий в сфере охраны здоровья, образования и др. Пенсионным законодательством предусмотрены особенности назначения пенсий за выслугу лет гражданам, уволенным с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями (льготные основания увольнения).
На основании п. 3.1 ст. 51 Закона о воинской обязанности социальные гарантии, предусмотренные законодательством при увольнении в связи с организационно-штатными мероприятиями, распространяются на военнослужащих при увольнении с военной службы по следующим основаниям: в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении военнослужащего условий контракта (подпункт «а» п. 3 ст. 51), а также в связи с замещением военнослужащими отдельных государственных должностей, избранием в представительные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований либо главами муниципальных образований с осуществлением полномочий на постоянной основе (подпункты «г», «д» п. 3 ст. 51).
Закрепление дополнительных гарантий для лиц, увольняемых с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями, объясняется стремлением нивелировать негативные последствия социально-рисковой ситуации. Большинство уволенных по этим основаниям военнослужащих нуждаются в социальной адаптации, прежде всего, в получении новой работы, что нередко сопряжено с необходимостью освоения гражданской специальности. Предоставление иным категориям лиц, проходивших военную службу, мер социального обеспечения, ориентированных на военнослужащих, уволенных в связи с организационно-штатными мероприятиями, означает необходимость их защиты от аналогичных рисков.
Предоставление соответствующих мер социального обеспечения лицам, уволенным со службы в связи с нарушением в отношении них условий контракта, вполне обосновано. Однако зачастую в число условий, дающих право на получение тех или иных мер социального обеспечения, входят, наряду с причиной увольнения, требования к продолжительности военной службы. Лица, уволенные в связи с нарушением в отношении них условий контракта, могут не иметь достаточной для получения соответствующих гарантий выслуги лет. Это актуализирует проблему снижения в отношении них стажевых требований. Автор отмечает, что в целях соблюдения принципа справедливости оно не должно быть слишком существенным (например, до 10 лет службы). Для лиц, продолжительность военной службы которых ниже определенного минимума, следует разработать специальные меры социального обеспечения, предусматривающие денежные компенсации в связи с досрочным расторжением контракта, гарантии приобретения гражданской специальности, льготный порядок обеспечения жильем по договору социального найма, особенности предоставления медицинской помощи.
Напротив, при увольнении с военной службы в связи с замещением военнослужащими отдельных государственных должностей, избранием в представительные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований либо главами муниципальных образований с осуществлением полномочий на постоянной основе возможность материальной необеспеченности, обусловленной утратой трудового дохода, отсутствует, поскольку гражданин увольняется с военной службы в связи с изменением своего правового статуса, и рассмотренные риски на него не распространяются. Кроме того, при замещении соответствующих должностей граждане приобретают и дополнительные социальные гарантии.
Причина инвалидности оказывает существенное влияние на объем социальных предоставлений для граждан. К числу юридически значимых причин инвалидности у военнослужащих традиционно относят военную травму и заболевание, полученное в период военной службы. Однако их круг намного шире. Особенно велико число причин инвалидности, связанных с воздействием радиации. При соблюдении определенных условий детализация причин инвалидности соответствует интересам граждан, позволяя наиболее полно учесть особенности повреждения их здоровья. Важнейшим из таких условий является обоснованность выделения причины инвалидности, которая выражается в закреплении правовых последствий ее установления. В сфере социальной защиты населения это означает формирование для отдельных категорий лиц системы особых льгот и выплат (либо прав на иные виды социальной защиты), ориентированных на компенсацию последствий повреждения здоровья, имевшего место в результате определенных обстоятельств. Другим условием следует считать возможность четко отграничить одну причину инвалидности от другой на основе нормативных правовых актов. На сегодняшний день названные условия в отношении установления причин инвалидности лицам, проходившим военную службу, соблюдаются не в полной мере. Например, в целом ряде случаев анализ правовых норм не дает возможности четко разграничить причины инвалидности, связанные с радиационными катастрофами. В диссертации обоснована необходимость установить общую для всех военнослужащих, пострадавших в результате воздействия радиации при исполнении своих служебных обязанностей, причину инвалидности: «заболевание (травма, увечье, контузия, ранение), полученное в результате радиационного воздействия при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)».
Объем предоставляемых военнослужащим мер социального обеспечения в связи с утратой или повреждением здоровья, как правило, дифференцируется с учетом тяжести причиненного человеку вреда. Определение тяжести повреждения здоровья осуществляется с помощью разных критериев, среди которых есть традиционные категории (группа инвалидности), а также те, что имеют специальный характер (получение военнослужащим легкого или тяжелого увечья, признание военнослужащего не годным или ограниченно годным к военной службе).
Группа инвалидности рассматривается в качестве критерия тяжести повреждения здоровья и при осуществлении обеспечения по обязательному государственному страхованию военнослужащих. Помимо установления инвалидности в числе страховых случаев названо также получение застрахованным лицом в период прохождения службы легкого или тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии). Представляется, что легкое или тяжелое увечье можно рассматривать одновременно и в качестве критерия тяжести повреждения здоровья, дающего право на выплату страховой суммы.
В отдельных случаях критерий тяжести повреждения здоровья военнослужащего определяется в законодательстве опосредованно. Например, в случае досрочного увольнения с военной службы некоторых категорий военнослужащих в связи с признанием их не годными или ограниченно годными к военной службе им выплачивается страховое обеспечение по обязательному государственному страхованию и (или) пособия по ст. 18 Закона о статусе военнослужащих. Следовательно, критерием тяжести повреждения здоровья выступает категория годности к военной службе.
В