I. Формальные административные процедуры в США

1   2   3   4   5

1 Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Стариков, Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юрист. 2002. Стр. 275-277.

2 To provide for the regulation of securities exchanges and of over-the-counter markets operating in interstate and foreign commerce ant through the mails, to prevent inequitable and unfair practices on such exchanges and markets, and for other purposes (Securities and Exchange Act of 1934, 15 U.S.C. § 78a et seq.). The Commission is hereby empowered and directed to prevent persons… from using unfair methods of competition in commerce (The Federal Trade Commission Act of 1914 15 U.S.C. §§ 41 et seq.).

3 Administrative Procedure Act, 5 USC §§ 551-559, 701-706, 1305, 1306, 3105, 3344, 5372, 7521 (2002)

4 5 USC §105

5 См., например, Butz v. Economou, 438 U.S. 478 (1978); Ramspeck v. Federal Trial Examiners Conference, 345 U.S. 128 (1953); Riss & Co. v. United States, 341 U.S. 907 (1951); Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S. 474 (1951); Wong Yang Sung v. McGrath, 339 U.S. 33 (1950); Benton v. United States, 488 F. 2d 1017 (Ct. Cl. 1973).

6 Morgan v. United States, 298 U.S. 468 (1936). Среди работ, посвященных историческим аспектам административной процедуры и административным судьям, можно порекомендовать Michael Asimow, The Administrative Judiciary: ALJs in Historical Perspective, 19 J. NAALJ 25 (1999). Другим хорошим источником является доклад The Federal Administrative Judiciary, 1992 ACUS 771, 798-303, подготовленный ныне несуществующей Административной конференцией Соединенных Штатов (Administrative Conference of the United States).

7 In re Ramspeck, supra.

8Первоначальная секция 11 Административного акта в дальнейшем была дополнена и сейчас ее положения можно найти в 5 U.S.C. §§ 3105, 5372, 7521 (2002).

9 5 U.S.C. § 4301 (2) (D) (2002) исключает административных судей из определения «служащего» в контексте применения к ним аттестации. Базисные степени и уровни оплаты установлены в 5 U.S.C. § 5372 (2002), которая также устанавливает, что Офис управления кадрами определяет уровни административных судей своими нормативными актами. Детальный анализ данных положений можно найти в следующих работах: James P. Timony, Performance Evaluation of Federal Administrative Law Judges, 7 Admin. L. J. Am. U. 629 (1994), L. Hope O’Keeffe, Note, Administrative Law Judges, Performance Evaluation, and Production Standards: Judicial Independence Versus Employee Accountability, 54 GEO. WASH. L. Rev. 591 (1986), Ann Marshal Young, Evaluation of Administrative Law Judges, 17 J. NAALJ 1 (1997).

10 In re Chocalo, 1 M.S.P.R. 605, 632 (1980), aff’d, 2 M.S.P.R. 20, aff’d w/o opinion, 716 F. 2d 889 (3d Cir. 1983), cert. den. 465 U.S. 983 (1983).

11 Другие решения включают Benton v. U.S., 203 U.S. Ct. Cl. 263, 488 F. 2d 1017 (Ct. Cl. 1973); Association of Administrative Law Judges v. Heckler, 594 F. Supp. 1132 (D. D. C. 1984); Goodman v. Svahn, 614 F. Supp. 726 (D. D. C. 1985); Brennan v. Department of Health & Human Services, 787 F. 2d 1559, 1563 (Fed. Cir. 1986) (обвинения, основывающиеся на предпосылках, которые конституируют неправомерное вмешательство в осуществляемые административным судьей квази-судебные полномочия, не могут выступать в качестве веской причины), cert. den. 479 U.S. 985 (1986); McEachern v. Macy, 233 F. Supp. 516 (D. D. C.), aff’d, 341 F. 2d 895 (4th Cir. 1965) (неспособность выполнить финансовые обязательства); SSA v. Dantoni, 77 MSPR 516 (1998), aff’d 173 F. 3d 435 (Fed. Cir. 1998) (решение без опубликованного мнения, полный текст доступен в 1998 U.S. App. LEXIS 24902) (в мнении MPSB перечисляются действия отстраненного административного судьи, оскорбляющие и унижающие заместителя главного административного судьи, которые выразились, среди прочего, в подделке его подписи на бланках приказов и других документах, что привело к тому, что заместитель главного административного судьи получил 1547 писем, включая приглашение приобрести книгу под заголовком «Как заполучить женщин, которых вы желаете в постель»(“How to Get Women You Desire into Bed”)); Carr v. SSA 185 1318 (Fed. Cir. 1999) (установил, что агентство исполнило свое бремя доказывания обвинений против административного судьи, желая отстранить ее, среди прочего, за небрежное пренебрежение безопасностью других; даже если административный судья был вовлечен в защищенную деятельность, агентство могло бы требовать ее отстранения даже при отсутствии таковой активности, отметил, что там были обвинения, которые административный судья не оспаривала, такие как постоянное использование вульгарного и религиозно нетерпимого языка, оскорбительных комментариев, сексуального оскорбления и унижения, а также вмешательство в эффективную деятельность агентства); Office of Hearings & Appeals, Social Sec. Admin. V. Whitlesley. 59 MSPR 684 (1993), aff’d w/o op, 39 F. 3d 1197 (Fed. Cir. 1994), cert. den. 514 U.S. 1063 (1995) (установил, что веская причина отстранить административного судью была установлена доказательствами, что он нарушил правила агентства и мировые соглашения, осуществляя неправомерную юридическую практику).

Дополнительную информацию по данному предмету можно почерпнуть в Rosenblum, Contexts and Contents of “For Good Cause” as the Criterion for Removal of Administrative Law Judges: Legal and Policy Factors, 6 W. New Eng. L. Rev. 593 (1984); Timony, Disciplinary Proceedings Against Federal Administrative Law Judges, 6 W. New Eng. L. Rev. 807 (1984).

12 5 U.S.C § 556 (b) (2002)

13 Frye, Survay of Non-ALG Hearing Programs in the Federal Government, 44 AD. L. REV. 261, 264 (1992).

14 Id. At 341-43.

15Paul R. Verkuil, Reflections Upon the Federal Administrative Judiciary, in Symposium: Contemporary Issues in Administrative Adjudication, 39 UCLA L. Rev. 1341 (1992).

16 Далее по тексту я использую термин “административный судья” ввиду его компактности применительно ко всем видам административных процедур, если иное не следует из контекста.

17 5 U.S.C. § 557(b) (2002). В делах, затрагивающих нормотворчество или предварительные лицензии, агентство может решить, что мнение судьи может быть опущено, и формальный протокол должен быть направлен напрямую в агентство для принятия решения.

18 Northeastern Broadcasting, Inc. v. FCC, 400 F. 2d 749 (D. C. Cir. 1968) (Надзорная палата Федеральной комиссии по коммуникациям); McDaniel v. Celebrezze, 331 F. 2d 426 (4th Cir. 1964) (Консул по социальному обеспечению и апелляциям); 9 CFR § 317.369 (2000) (Департамент сельского хозяйства, слушания перед административным судьей апелляций на решения ”судебного офицера”); 43 CFR § 4.1 (2000) (различные департаменты Департамента внутренних дел, например, Палата для апелляций индейцев, Палата апелляций относительно земель; 40 CFR § 1.25(e) (2000) Экологическая апелляционная палата).

19 5 U.S.C. § 701-706 (2002) однако в некоторых категориях дел судебный надзор может не допускаться статутом. Lindahl v. OPM, 470 U.S. 768 (1985); Webster v. Doe, 486 U.S. 592 (1988).

20 5 U.S.C. § 557(b) (2002) (“Когда председательствующий служащий выносит предварительное решение, то решение затем становится решением агентства без последующих процедур, если только не подана апелляция или пересмотр по инициативе самого агентства в течение времени, установленного правилами”). Например, 24 CFR § 1720.605 (2000) (HUD) (гражданские санкции за нарушения федеральных законов, регулирующих детский труд).

21 354 F. 2d, 608, 620 (2d Cir. 1965), затем цитировалось в Confederated Tribes and Bands of the Yakima Indian Nation v. FERC, 746 F. 2d 466, 472 (9th Cir. 1984).

22 Marsh v. Harris, 632 F. 2d 296 (4th Cir. 1980).

23 Beck v. Mathews, 601 F. 2d 376 (9th Cir. 1979); Holland Furnace Co. v. FTC, 295 F. 2d 302 (7th Cir 1961); NLRB v. International Brotherhood of Electrical Workers, 432 f 2d 965 (8th Cir 1970).

24Примеры необходимости вести полный протокол можно найти во мнениях судей Seymour Wenner в деле The Permian Basin Rate Case, 34 FPC 159 (1965) и Stephen Gross в деле Continental-Western Merger Case, CAB Docket 33465 (served April 16, 1979). Пример решения, признающего полномочия административного судьи защищать и вести протокол в честной манере, можно найти в деле NLRB v. Staten Island Hotel, 103 F. 3d 858, 860 (2d Cir. 1996)(полномочия административного судьи sua sponte вновь открыть протокол, по делу являющимся предметом судебного надзора по основаниям злоупотреблений дискреционными полномочиями); Freeman United Coal Mining Co. v. Director, OWCP, 94 F. 2d 384, 388 n.2 (7th Cir 1996);Poulin v. Bowen, 817 F. 2d 865 (D.C. Cir. 1987); Fernandez v. Schweiker, 650 F. 2d 5 (2d Cir 1981)

25 Investment Company Act of 1940 § 9(d)(1); Securities Exchange Act of 1934 § 4A(b)(6), 12(j), § 15C(c)(1)(c).

26 Investment Company Act of 1940 § 8(e), 9(b), §9(f)(1), §9(f)(3), §40(a); Securities Exchange Act of 1934 §4C(a), §6(d)(3), §11A(b)(3)B, §15(b)(1)B, §15A(a)(2)B, §19(a)(1)(B).

27 Securities Act of 1933 [15 U.S.C § 77a et seq.]; Securities Exchange Act of 1934 [15 U.S.C. § 78a et seq.]; Public Utilities Holding Company Act of 1935 [15 U.S.C § 79a]; Trust Indenture Act of 1939 [15 U.S.C § 77aaa]; Investment Company Act of 1940 [15 U.S.C. § 80a et seq., Investment Advisers Act of 1940 [15 U.S.C. § 80b et seq.

28 Ценность проведения телефонной конференции обсуждается в статье Victor W. Palmer, Administrative Hearings for the General Practitioner, 73 A.B.A.J. 86 (March 1, 1987). Примеры федеральных правил, предусматривающих проведение телефонных конференций можно найти в 5 CFR § 2434.24 (d) (2000) (Federal Labor Relations Authority, unfair labor practice proceedings); 9 CFR § 202.110(b) (2000) (Department of Agriculture, proceedings applicable to reparations proceedings under Packers and Stockyards Act); 28 CFR § 76.19 (2000) (Department of Justice, civil penalties for possession of certain controlled substances, stating, “Prehearing conferences normally shall be conducted by telephone…”); определенный интерес может представлять буклет: American Bar Association (Action Commission to Reduce Court Costs and Delay, Telephone-Conferenced Court Hearings: A How-To Guide for Judges, Attorneys, and Clerks (1983).

29 19 CFR § 354.11 (b) (2000) (Department of Commerce, International Trade Administration, “Если проведение предсудебной конференции представляется с практической точки зрения неприемлемой, то административный судья должен направить стороны на обмен мнениями, или проведение ими телефонных переговоров, или другим способом для достижения целей такой конференции”.

30 Например, правила Департамента сельского хозяйства, посвященные административным процедурам, предусматривают, что административный судья, “по ходатайству любой стороны или по своему собственному усмотрению, может распорядиться о присутствии сторон или их представителей на конференции в любое разумное время до или во время слушания дела, если судья находит, что рассмотрение дела может быть ускорено проведением конференции”. 7 CFR § 1.140 (a) (2000) Другой пример, Департамент энергетики, Program Fraud Civil Remedies and Procedures: “The ALJ may schedule prehearing conferences as appropriate.” 10 CFR § 1013.19(a) (2000).

31 7 CFR § 1.140 (2000) (Department of Agriculture, материалы должны быть предоставлены на или до проведения конференции); 10 CFR § 820.28(c) (2000) (Department of Energy) (правило требует от сторон обменяться именами экспертов, кратким изложением их показаний, копиями документов и другими приложениями); 14 CFR §16.211(a)(2) (2000).

32 10 CFR §2.751a (d) (2000) (Nuclear Regulatory Commission, процедуры, связанные с разрешением на строительство и получением лицензий); 14 CFR § 386.55 (b) (2000) (DoT, Federal Highway Administration).

33 5 CFR § 2423.25 (d) (2000)(Federal Labor Relations Authority; unfair labor practice proceedings); 18 CFR §385.603 (2000) (FERC); 24 CFR §180.445 (2000) (HUD; proceedings for civil rights matters); 29 CFR § 18.9 (2000) (Department of Labor); 29 CFR § 2200.101 (2000) (Occupational Safety & Health Review Commission); 47 CFR § 1.244 (2000) (FCC); 48 CFR§ 6302.30 (1991) (DOT Board of Contract Appeals); Oxy USA, Inc. v. FERC, 64 F. 3d 679, 687 (D.C., 1995).

34 Coast Guard, Federal Communications Commission, Federal Energy Regulatory Commission, Federal Trade Commission, Interstate Commerce Commission, Securities and Exchange Commission, National Labor Relations Board, Occupational Safety and Health Review Commission, and the Departments of Health and Human Services, Interior, and Labor. G. Lawrence, Settlement Practices of Administrative Law Judges (March 18, 1981). Unpublished paper submitted to the Administrative Conference of the United States.

35 Cf. Fed. R. Civ. P. 8(d) [28 U.S.C. App.]

36 Discovery [and inspection of documents] – раскрытие стороной гражданского процесса документов в ее владении, под контролем или во власти, относящихся к вопросам под расследованием в процессе и их последующей инспекцией противной стороной, A Dictionary of Law, Oxford University Press (4th ed), edited by Elisabeth A. Martin. К сожалению, весьма трудно подобрать наиболее подходящий эквивалент в русском языке данному термину ввиду того, что такового института и концепции в российском праве нет.

37 Deposition – заявление, сделанное под присягой перед судьей или официальным лицом суда свидетелем, записываемое в письменной форме. A Dictionary of Law, supra.

38 Freije, The Use of Discovery Sanctions in Administrative Agency Adjudication, 59 Ind. L. J. 113 (1983); Tomlinson, Discovery in Agency Adjudication, Report in Support of Recommendation [70-4], ACUS 37, 571, 577 (1971); 1 CFR § 305.70-4 (1993).

39 7 CFR § 1.149 n. 4 (2000) (Department of Agriculture); 10 CFR § 2.720 (a) (2000) (Nuclear Regulatory Commission, domestic licensing proceedings); 12 CFR § 19.26 (a) (Comptroller of the Currency); 16 CFR § 3.34 (b) (2000) (FTC, rules of practice for adjudicative proceedings).

5 U.S.C. § 555(d) (2000) (“Agency subpoenas authorized by law shall be issued to a party on request and, when required by rules of procedure, on a statement or showing of general relevance and reasonable scope of the evidence sought.”)

40 Cf. Oklahoma Press Publishing Co. v. Walling, 327 U.S. 186, 213 (1946) (dicta).

41 Например, 29 CFR § 2200.57(d) (2000).

42 См., например, FTC v. Anderson, 631 F. 2d 741 (D. C. Cir. 1979). При этом необходимо отметить тот факт, что несмотря на то что суд в целом поддержал административное агентство в деле U.S. v. Florida Azalea Specialists, 19 F. 3d 620, 622-23 (11th Cir. 1994), он все же продолжил исследование вопроса об интерпретации статута, поднятый стороной, вызванной по судебной повестке.

43 CAB v. Hermann, 353 U.S. 322 (1957) (предоставление всех записей и материалов за трехлетний период); United States v. Morton Salt Co., 338 U.S. 632 (1950).

44 5 U.S.C. § 555(d) (2002).

45 United States v. Morton Salt Co., supra.

46 Exxon Corp. v. Federal Trade Commission, 665 F. 2d 1274 (D.C. Cir. 1981). Примеры правил различных агентств, регулирующих охранительные приказы, можно найти в: 10 CFR § 2.734 (2000) (Nuclear Regulatory Commission); 10 CFR § 501.34 (d) (2000) (Department of Energy); 14 CFR §13.220 (h) (2000) (FAA civil penalty actions); 15 CFR § 25.24 (2000) (Department of Commerce); 16 CFR § 3.31 (d) (2000) (FTC).

47 McClelland v. Andrus, 606 F. 2d 1278, 1285, n. 48 (D.C. Cir. 1979), Washington Post co. v. U.S. Dept. of Health & Human Services, 690 F. 2d 252, 258 (2d Cir. 1982).

48 Domestic Cargo-Mail Service Case, 30 CAB 560, 651 (1960).

49 353 U.S. 657, 672 (1957). Этот принцип был в последствие кодифицирован с минимальным изменением в 18 U.S.C. § 3500 (2002).

50 Great Lakes Airlines v. CAB, 291 F. 2d 354, 363-365 (9th Cir. 1961), cert. denied, 368 U.S. 890 (1961); NLRB v. Adhesive Product Corp., 258 F. 2d 403, 408 (2d Cir. 1958); Communist Party of the United States v. SACB, 254 F. 2d 314, 327-328 (D.C. Cir. 1958).

51 7 CFR § 1.141 (2000) (Department of Agriculture, production of such documents shall be made according to the procedures and subject to the definitions and limitations prescribed in the Jencks Act); 17 CFR § 201.231(a) (2000) (SEC).

52 Freedom of Information Act [5 U.S.C. §552]; Brady v. Maryland, 375 U.S. 83 (1963).

53 Hickman v. Taylor, 329 US 495 (1947); Fed. R. Civ. P. 26(b)(3), (b)(5) [28 U.S.C. App.].

54 Comment (b) to Rule 230 supra.

55 United States v. Powell, 379 U.S. 53 (1964) (расследование должно быть производиться в соответствии с установленной законом целью, запрос должен относиться к этой цели, требуемая информация не должна находиться в распоряжении SEC и должны быть сделаны административные шаги, требуемые законом.); Securities and Exchange Commission v. Jerry T. O'Brien, Inc., 467 U.S. 735 (2001).

56 Brady v. Maryland, supra; Rule 222(b), supra.

57 Cf. Fed. R. Evid 403, 404 [18 U.S.C. App.].

58 No person shell be…deprived of life, liberty or property, without due process of law.