Агафонов сергей Иванович административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел российской федерации
| Вид материала | Автореферат |
- Проект Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних, 48.85kb.
- Приказ «10» марта 2009 г. №204 Москва ┌ ┐ Об оснащении транспортных средств отдельных, 137.84kb.
- Правила оказания медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, 734.59kb.
- Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, n 26, ст. 3364, 872.86kb.
- Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого, 621.14kb.
- Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого, 620.64kb.
- Президента Российской Федерации от 10 ноября 1998 г. N 1333 "Об учреждении геральдического, 52kb.
- Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 июня 2009 г. N 490, 782.44kb.
- Инструкция об организации служебных командировок сотрудников органов внутренних дел, 682.09kb.
- Руководство по морально-психологическому обеспечению оперативно-служебной деятельности, 574.42kb.
На правах рукописи
АГАФОНОВ
Сергей Иванович
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ
В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 —
административное право, финансовое право,
информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва — 2008
Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин ННОУ «Московский гуманитарный университет».
^
Научный руководитель: доктор юридических наук
Тюрин Виктор Анатольевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ловинюков Анатолий Степанович
кандидат юридических наук
Елисеев Андрей Викторович
Ведущая организация: АНО «Международная академия
предпринимательства» (Институт)
Защита состоится 14 февраля 2008 г. в 12 час. в на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «____» ____________ 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова
^ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти находятся в центре внимания, как ученых, так и специалистов-практиков. Данное обстоятельство обусловлено целым рядом факторов. Одним из важнейших обстоятельств, которое привлекает внимание к административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, является то обстоятельство, что в ходе этой деятельности затрагиваются права граждан и юридических лиц, которые взаимодействуют с органами и должностными лицами исполнительной власти. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами зависит эффективность осуществляемой ими предпринимательской деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.
Органы внутренних дел как органы исполнительной власти также участвуют в процессе оказания гражданам и юридическим лицам соответствующих государственных услуг. Следует отметить, что административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами внутренних дел достаточно разнообразна. В рамках данной деятельности органов внутренних дел реализуется целый ряд позитивных административных производств, которые в теории административного права получили название «процедуры».
Административные процедуры активно изучаются учеными и специалистами-практиками. К настоящему времени по данной проблематике проведен ряд научных исследований. Тем не менее, говорить о том, что все вопросы административно-процедурного характера получили свою теоретическую оценку пока рано.
Необходимо сказать, что проблемы административного процесса, осуществляемого в органах внутренних дел, привлекают к себе определенное внимание.
Однако, в настоящее время преимущественно исследованы юрисдикционные производства, осуществляемые в органах внутренних дел, позитивная часть административного процесса исследована не столь обстоятельно.
В этой связи исследование института административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел, может внести свой вклад в дело развития и совершенствования позитивной административно-процессуальной деятельности, осуществляемой как в органах внутренних дел, так и иных органах исполнительной власти.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена еще тем, что в ходе административной реформы ставилась задача обеспечить оптимальные взаимоотношения между гражданами, юридическими лицами, с одной стороны, и органами исполнительной власти — с другой. Данная проблема весьма актуальна и для сферы внутренних дел.
Как уже частично отмечалось, проблемы административного процесса получили свою теоретическую оценку в работах целого ряда ученых-административстов, однако дискуссии относительно многих аспектов данного феномена продолжаются и в настоящее время. Так, в ходе исследования были изучены научные труды В.Д. Сорокина, Б.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.А. Галагана, Н.Г. Салищевой, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, С.И. Котюргина, М.В. Костенникова, Б.М. Лазарева, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова, И.В. Пановой, Е.Б. Абросимовой, М.С. Студеникиной, М.Я. Масленникова, А.П. Шергина, В.В. Черникова, П.И. Кононова, А.В. Куракина, И.Ш. Килясханова, Н.Ю. Хаманевой, А.Ю. Якимова и др.
Следует отметить, что отдельные аспекты института административных процедур были исследованы в трудах ученых 30-40-х годов XX в. — В.А. Власова, С.С. Студеникина, И.И. Евтихиева, В.Л. Кобалевского и др. Теоретическую базу исследования составили труды С.С. Алексеева, Т.Н. Радько, В.В. Лазарева, В.Н. Протасова и др. Определенный вклад в дело исследования теории административных процедур внесли диссертационные работы О.С. Беркутовой, М.О. Ефремова, А.Е.Помазуева, И.М. Лазарева, Р.С. Тихого и др.
Однако, несмотря на то, что институт административных процедур исследовался учеными-административистами многих поколений, говорить о том, что в достаточной степени изучены все аспекты данного феномена, пока нельзя. В этой связи исследование административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел, представляется весьма актуальным.
^ Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Предметом диссертационного исследования являются проблемы реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
^ Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка предложений по совершенствованию механизма реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
— дать понятие административной процедуры в деятельности органов внутренних дел;
— исследовать содержание административных процедур в деятельности органов внутренних дел;
— определить критерии классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел;
— раскрыть принципы реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел;
— исследовать зарубежный опыт реализации административных процедур в сфере исполнительной власти и в сфере внутренних дел;
— раскрыть административно-правовой механизм реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел;
— разработать предложения по совершенствованию механизма реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
^ Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
^ Эмпирическая и информационная база исследования. Эмпирическую базу исследования составили материалы административной практики органов внутренних дел, касающиеся предоставления ими административных услуг гражданам и юридическим лицам.
В частности, было изучено 36 дел о предоставлении лицензий на осуществление частной детективной и охранной деятельности в подразделениях лицензионно-разрешительной работы ГУВД г. Москвы, а также изучено 57 материалов о постановке на учет транспортных средств в различных подразделениях Госавтоинспекции ГУВД г. Москвы и Московской области.
В ходе исследования были использованы информационные ресурсы ГИАЦ МВД России, обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, информационные материалы Генеральной прокуратуры, касающиеся административной практики органов внутренних дел.
^ Научная новизна диссертации. В диссертации определено понятие и содержание административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Дана классификация административных процедур, а также принципов их реализации в сфере внутренних дел. Исследован зарубежный опыт использования административных процедур и высказаны предложения по учету его отдельных составляющих. В исследовании раскрыт механизм административно-правового регулирования реализации административных процедур, выявлена его специфика, а также сформулированы предложения по совершенствованию реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Административные процедуры в деятельности органов внутренних дел — это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, принимаемых решений, направленных на реализацию полномочий органов внутренних дел в механизме защиты прав граждан и юридических лиц, а также в предоставлении гражданам и юридическим лицам государственных услуг в сфере внутренних дел.
2. Предлагается авторская классификация административных процедур и принципов их реализации в деятельности органов внутренних дел. В частности, административные процедуры, реализуемые в деятельности органов внутренних дел, могут быть дифференцированы в зависимости от сферы их реализации, а также метода и целей воздействия на участников административных правоотношений. Принципы, которые реализуются в механизме осуществления административных процедур в деятельности органов внутренних дел, подразделяются на общие и специальные.
3. Поддерживается позиция о необходимости принятия закона «Об административных процедурах». Данный законодательный акт определил бы общий административно-правовой и организационный режим работы всех исполнительных органов власти. Для того чтобы данный законодательный акт носил прогрессивный характер, необходимо с учетом позитивного зарубежного опыта, имеющегося в сфере правового регулирования административных процедур, а также национальных особенностей государственного управления сформировать административно-правовые механизмы, которые активизировали бы работу органов исполнительной власти в целом, и органов внутренних дел в частности, по рассмотрению и принятию административных решений. Данный принцип работы способствовал бы защите прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с органами исполнительной власти в целом, и органами внутренних дел в частности.
4. В целях быстроты принятия решений по административному делу позитивного характера, разрешаемому в органах внутренних дел, целесообразно официально установись плату за его ускоренное рассмотрение и принятие по нему в соответствии с законом решения. Принятие соответствующего административного решения за плату должно быть альтернативой его бесплатного рассмотрения. Оплату за ускоренное принятие административного решения в деятельности органов внутренних дел необходимо производить по заранее установленным тарифам в безналичной форме.
5. В настоящее время принят целый ряд законодательных актов по вопросам информатизации, однако говорить о том, что сформирован административно-правовой механизм оборота и обмена информацией, пока не приходится. Многие вопросы остаются за рамками законодательного регулирования. Информационные процедуры занимают важное место в деятельности органов внутренних дел. В этой связи необходимо совершенствовать процедуры оборота информации в системе органов внутренних дел. Необходимо четко урегулировать общественные отношения, связанные с предоставлением информации по запросам органов внутренних дел, определить режим процедур оборота информации, а также предоставления ее гражданам и юридическим лицам. Урегулировать данные и иные отношения, связанные с оборотом информации в органах внутренних дел, можно посредством принятия специального законодательного акта «Об обороте информации в системе МВД России».
6. В целях создания охранительных механизмов защиты прав граждан и юридических лиц в механизме осуществления административных процедур целесообразно в КоАП РФ поместить общий состав административного правонарушения, в котором будет предусмотрена ответственность за нарушение режима осуществления административных процедур (лицензирования, регистрации и др.).
^ Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней обобщены теоретические наработки по исследуемой проблематике, уточнен понятийный аппарат административно-процессуальной деятельности. В диссертации сформулированы предложения по совершенствованию норм права, определяющих порядок реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертации была подтверждена в процессе использования разработанных в ходе исследования предложений в административной деятельности органов внутренних дел, а также в учебном процессе.
^ Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (МосУ МВД России, 2005), 15 лет закону «О милиции» (МосУ МВД России, 2006). Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России и используются при преподавании дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел». Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в административной деятельности территориальных органов внутренних дел ЮЗАО г. Москвы. Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в шести научных публикациях.
^ Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
^ ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
^ Первая глава диссертации — «Концептуальные основы административных процедур в деятельности органов внутренних дел» — состоит из трех параграфов.
^ Первый параграф — «Понятие и сущность административных процедур в деятельности органов внутренних дел» — посвящен исследованию общей характеристики административных процедур, которая позволяет раскрыть их содержание, а также сформулировать предложения по совершенствованию внешней административной деятельности органов внутренних дел.
В диссертации отмечается, что административные процедуры являются связующим элементом в механизме взаимоотношений между исполнительными органами, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами — с другой. Отношения, которые возникают в связи с реализацией административных процедур, вызывают объективную необходимость участие в них органов и должностных лиц исполнительной власти, т.е. это такие административные отношения, обязательным участником которых является должностное лицо или орган исполнительной власти. Органы внутренних дел являются составной частью системы исполнительной власти, в связи с чем органы внутренних дел также реализуют целый ряд административных процедур во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами. Следует сказать, что специфической чертой административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел, является то, что данные процедуры непосредственно связаны с правоохранительной деятельностью.
Говоря о специфических признаках административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел, диссертант дает общую характеристику субъекта, который данные процедуры предоставляет. Органы внутренних дел как орган исполнительной власти осуществляют охрану общественного порядка, участвуют в обеспечении безопасности личности, общества и государства, участвуют в предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений, осуществляют соответствующую процессуальную деятельность и др. Задачи и функции органов внутренних дел непосредственно отражаются на административных процедурах, которые реализуются ими. В этой связи неслучайно, что значительное количество административных процедур реализуется органами внутренних дел в разрешительной системе, цель которой предупредить не санкционированное распространение предметов и веществ, которые могут представлять угрозу безопасности личности, общества и государства.
Раскрытие особенностей административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел, было бы невозможным без исследования общих проблем административного процесса. Данное обстоятельство обусловлено тем, что административные процедуры являются составной частью административного процесса. Осуществив характеристику административного процесса, диссертант констатирует, что в настоящее время имеется ряд концепции административного процесса, а в недавнем прошлом осуществлялось противопоставление категорий «административный процесс» и «административное производство». В теории административного права существуют юрисдикционная концепция административного процесса и концепция, рассматривающая административный процесс в юрисдикционном и позитивном аспекте. Согласно последней концепции административного процесса, в его структуру включаются как юрисдикционные административные производства, связанные, как правило, с правоохранительной деятельностью, так и административные производства, носящие позитивный характер, которые собственно и называются административными процедурами.
В деятельности органов внутренних дел свою реализацию находят и административно-юрисдикционные производства, и административные производства, которые носят позитивный характер. Следует отметить, что данные административные производства непосредственно взаимосвязаны и не требуют своего противопоставления в деятельности органов внутренних дел. Многообразие административной деятельности в сфере исполнительной власти вызывает необходимость осуществления организационных, информационных, нормотворческих, материально-технических, контрольно-надзорных, правоохранительных административных процедур и др.
Охарактеризовав концепции административного процесса в деятельности органов внутренних дел, а также определив в нем место и роль того или иного административного производства, диссертант раскрывает черты административных процедур. Особенностью административной процедуры является то, что ее участником является исполнительный орган, (применительно к предмету нашего исследования — орган внутренних дел) в рамках отношения, вызванного административной процедурой, у сторон возникают соответствующие права и обязанности, которые длятся в течение определенного времени. В рамках административной процедуры осуществляется разрешение конкретного административного дела. Кроме того, административные процедуры реализуются в определенных стадиях.
Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих режим реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел, позволяет выделить стадию возбуждения производства по административному делу, стадию рассмотрения административного дела, стадию принятия решения по административному делу, стадию исполнения решения по административному делу и стадию обжалования и пересмотра ранее принятого решения по соответствующему административному делу
На основании исследования теории административного процесса, а также специфики административной деятельности органов внутренних дел административные процедуры в деятельности органов внутренних дел определяются как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, принимаемых решений, направленных на реализацию их полномочий в механизме защиты прав граждан и юридических лиц, а также в предоставлении гражданам и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в сфере внутренних дел.
^ Второй параграф — «Классификация административных процедур и принципы их реализации в деятельности органов внутренних дел» — посвящен определению критериев классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел. От определения критериев классификации административных процедур отчасти зависит направление развития законодательства, регламентирующего режим осуществления административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
Говоря о классификации административных процедур, необходимо отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать административные процедуры по различным критериям. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации административных процедур позволяет сделать определенные выводы.
Основная сложность классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого выделяются различные группы административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, иначе классификация страдает определенной односторонностью. Кроме того, при классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо, чтобы каждая классификация имела реальное основание и научно-практическое значение.
Но, как нам представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации административных процедур, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел. Всякая классификация административных процедур отчасти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала. Имеющиеся в научной литературе классификации административных процедур в целом приемлемы для целей нашего исследования, но в то же время необходимо отметить, что органы внутренних дел являются специфическим органом исполнительной власти.
Как частично отмечалось, органы внутренних дел выполняют задачи по обеспечению безопасности личности; предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений; выявлению и раскрытию преступлений; охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказанию помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом.
Исходя из своих задач, органы внутренних дел реализуют следующие административные процедуры: лицензионные процедуры; разрешительные процедуры; регистрационные процедуры; контрольно-надзорные процедуры; процедуры учета, отчетности и предоставления информации; правопредоставительные процедуры; поощрительные процедуры.
Административные процедуры, реализуемые в деятельности органов внутренних дел, могут быть дифференцированы в зависимости от сферы их реализации, а также метода и целей воздействия на участников административных правоотношений.
Исследуя различные группы административных процедур, в работе обращается внимание на принципы, на которых должен строиться механизм реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Исследование принципов реализации административных процедур основывается на методологическом подходе. Для выявления особенностей принципов реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел в работе исследуются принципы административного права, принципы административного процесса, а затем уже принципы административных процедур. Данные принципы находятся между собой в определенной диалектической взаимосвязи и получают свое развитие от общего к частному. Исследуя названную систему принципов, диссертант констатирует, что в научной литературе существуют различные точки зрения относительно исследуемого феномена. Между тем есть принципы, необходимость которых в механизме административно-правового регулирования не подвергается сомнению. Основываясь на общетеоретической базе касающейся принципов административно-правового регулирования, диссертант выявляет принципы реализации административных процедур.
В этой связи делается вывод о том, что административные процедуры, реализуемые в деятельности органов внутренних дел, должны осуществляться на основе следующих принципов: законности; приоритета прав, законных интересов и свобод граждан; равных прав перед законом и исполняющими закон и должностными лицами; доступности и прозрачности административных процедур; компетентности коллегиальных органов и должностных лиц; обоснованности и правильности принимаемых органами и их должностными лицами решений по административным делам; разумных сроков рассмотрения административных дел.
В диссертации раскрываются вышеназванные принципы, а также осуществляется их классификация. В частности, отмечается, что принципы, которые осуществляются в механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел, подразделяются на общие и специальные принципы.
В завершение исследования классификации административных процедур и принципов их реализации можно сделать вывод о том, что административные процедуры, реализуемые в деятельности органов внутренних дел, весьма разнообразны. Данные процедуры касаются как сферы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, так и вопросов обеспечения прав физических и юридических лиц в реализации их гражданской правосубъектности. Эффективная реализация административных процедур в деятельности органов внутренних дел во многом зависит от того, на каких принципах строится соответствующий правовой механизм. Принципы реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел способствуют защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, которые взаимодействуют с органами внутренних дел в процессе осуществления ими позитивной правоохранительной деятельности.
В третьем параграфе — «Административные процедуры в зарубежных государствах и возможности использования данного опыта в законодательстве Российской Федерации» — отмечается, что институт административных процедур уже давно существует в целом ряде зарубежных государств. В этой связи в исследовании использован метод сравнительного правоведения. Как отмечается в научной литературе, сравнительное изучение административно-правовых институтов не только ведет к более ясному пониманию индивидуальных особенностей каждой отдельной административно-правовой системы, но и дает еще возможность делать обобщения, без которых ни одна наука не может двигаться вперед.
Исследование института административных процедур в зарубежных государствах позволяет констатировать, что в целом ряде европейских государств, а также США уже достаточно давно приняты и действуют законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие основные аспекты административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти. Некоторые государства СНГ, Балтии также приняли законодательные акты об административных процедурах. В частности, заслуживает внимание опыт регулирования административных процедур, который имеет место в Казахстане.
Так, в соответствии с Законом Республики Казахстан «Об административных процедурах» граждане обязаны предоставлять государственным органам и должностным лицам минимальное число документов, подтверждающих юридически значимые факты; устанавливается минимальный срок реализации прав и обеспечения законных интересов граждан, а также минимальное число инстанций, с которыми согласовывается проект решения по реализации прав граждан.
Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» под административной процедурой понимает порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и служебных полномочий и их оформление; процедуру организации работы государственного аппарата; процедуру рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, процедуру административной защиты прав и законных интересов граждан, а также порядок принятия решений в области экономики.
В США большое значение придается правовой процедуре вообще, и административной процедуре в частности. Административное законодательство США наполнено процедурными правилами, которые подробно формализуют взаимоотношения между гражданами и органами исполнительной власти. Созданный административно-процедурный механизм в некоторых случаях делает зависимым администрацию от гражданина, обязывает ее работать эффективно, а также не нарушать права граждан. Административная процедура позволяет снижать уровень коррупции в аппарате управления, а также предупреждать иные должностные злоупотребления.
В целом зарубежный опыт функционирования института административных процедур показывает, что наибольшую гарантию от административных злоупотреблений и нарушений прав и свобод граждан могут обеспечить только единые правила. В этой связи представляется не совсем правильным в правовом государстве отдавать на откуп ведомствам регламентацию таких важных вопросов, как правила принятия административно-правовых актов, правила совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий.
В этой связи для упорядочения взаимоотношений граждан и их организаций с органами публичного управления в целом, и органами внутренних дел в частности, необходимо принятие Федерального закона «Об административных процедурах в Российской Федерации».
^ Вторая глава диссертации — «Проблемы механизма реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел» — состоит из трех параграфов.
^ Первый параграф — «Нормы административного права в структуре механизма реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел» — посвящен исследованию обозначенной в названии параграфа проблеме и выработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию механизма реализации норм административного права в ходе применения административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Перед исследованием норм административного права в работе раскрывается структура механизма реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел и делается вывод о том, что механизм правового регулирования имеет довольно сложную структуру и состоит из множества элементов, ряд которых, по общему признанию, являются обязательными элементами, а ряд — факультативными. Нормы административного права являются обязательным элементом данного механизма, поэтому они подвергаются подробному исследованию.
Не останавливаясь на общетеоретическом анализе норм административного права, диссертант делает вывод о том, что исследуемые нормы преимущественно носят позитивный характер. Обусловлено это тем, что в ходе осуществления административных процедур, как правило, не возникает конфликтных отношений. Нормы административного права, которые определяют режим осуществления административных процедур, носят как материальный, так и процессуальный характер. В ходе реализации данных норм административного права возникают и вертикальные, и горизонтальные административные правоотношения.
Нормы административного права, регламентирующие административные процедуры в деятельности органов внутренних дел, могут быть сгруппированы по соответствующим административно-правовым институтам, которые касаются тех или иных административных процедур. Говоря о нормах административного права в механизме административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией административных процедур, нельзя не коснуться вопросов классификации данных норм. Классификация позволит увидеть разнообразие норм административного права, которые действуют в данном механизме. Нормы административного права, действующие в сфере реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел, достаточно разнообразны. Их можно классифицировать по предмету регулирования; сфере применения; соподчиненности; методу воздействия; форме предписания; пределу действия; построению.
В заключение исследования специфики норм административного права в механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо сказать, что от совершенствования нормативных предписаний, а также их правильного и законного применения зависит уровень законности и правопорядка в сфере внутренних дел.
Во втором параграфе — «Административные правоотношения в структуре механизма реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел» — отмечается, что административные процедуры представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый организм с учетом внутренних связей между составными частями. Поэтому в ходе реализации норм административного права, определяющих режим административных процедур в деятельности органов внутренних дел, возникает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера. Административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией административных процедур в деятельности органов внутренних дел, могут возникать и по инициативе физических и юридических лиц, и по инициативе органа внутренних дел. Административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией административных процедур в деятельности органов внутренних дел, носят как горизонтальный, так и вертикальный характер. Административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией административных процедур в деятельности органов внутренних дел, несмотря в целом на их позитивный характер, имеют правоохранительную направленность.
Административные правоотношения, как и другие элементы правового механизма реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел, имеют свою структуру, которая в основном идентична структуре иных правоотношений. Охарактеризовав специфику административных правоотношений, возникающих в связи с реализацией административных процедур в деятельности органов внутренних дел, диссертант осуществляет их классификацию.
Исследование специфики административных правоотношений, возникающих в механизме реализации административных процедур, позволяет выделить критерии для их классификации. В научной литературе предлагаются различные критерии для классификации административных правоотношений с учетом общетеоретических наработок по проблеме классификации административных правоотношений интерес представляют те классификации административных правоотношений, которые могут касаться проблемы реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел.
В механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел возникают общественные отношения, которые можно классифицировать на ряд групп. По содержанию данные отношения могут быть административно-процессуальными и материальными, по соотношению прав и обязанностей — вертикальными и горизонтальными, по характеру порождающих юридических фактов — порождаемыми позитивными действиями и порождаемыми в связи с совершением правонарушения. Кроме того, административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией административных процедур, могут быть дифференцированы по способу защиты.
Административные процедуры, реализуемые в деятельности органов внутренних дел, должны защищать граждан и юридических лиц. Однако данной цели административные процедуры достигают далеко не всегда. В связи с этим в ходе административных процедур возникает необходимость в защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Как уже отмечалось, административные правоотношения в ходе реализации административных процедур порождаются не только позитивными действиями, но и действиями, которые носят противоправный характер. В этой связи граждане и юридические лица вынуждены прибегать к восстановлению или защите своих нарушенных прав. Законодательством предусмотрены три формы защиты нарушенных прав: административный способ защиты, судебный способ защиты и самозащита. Самозащита — такая форма защиты, которая дает возможность самостоятельными действиями, основанными на законе, защищать нарушенные права в административных правоотношениях без обращения в компетентные органы.
Административно-правовые методы защиты нередко бывают более эффективными, чем судебная защита. Эффективность административно-правовой защиты прав граждан и юридических лиц в механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел может проявляться в оперативности разрешения соответствующего административного дела, в оперативности исправления ошибок и др.
Судебный контроль в исследуемой сфере может проявить себя в двух формах: во-первых, судебный контроль осуществляется за деятельностью должностных лиц органов внутренних дел; во-вторых, судебный контроль может осуществлять за законностью административных решений, принимаемых должностными лицами органа внутренних дел. Самозащита прав в административно-правовых отношениях должна являться самостоятельной формой защиты. В этой связи в настоящее время целесообразно формировать административно-правовые механизмы, которые активизировали бы работу органов исполнительной власти в целом, и органов внутренних дел в частности, по рассмотрению и принятию соответствующих административных решений. Названный механизм способствовал бы защите прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.
В завершение отмечается, что исследование административных правоотношений в механизме реализации административных процедур позволяет делать вывод, что без данного элемента эффективная реализация административных процедур в деятельности органов внутренних дел была бы невозможна. Совершенствование правоприменительной деятельности в сфере реализации административных процедур будет способствовать укреплению законности и правопорядка в механизме осуществления позитивной административной деятельности органами внутренних дел, которая также, как и другие виды деятельности, осуществляемые органами внутренних дел, носит правоохранительный характер.
В третьем параграфе — «Акты применения в структуре механизма реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел» — исследуется последний элемент механизма административно-правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Административные процедуры как институт административного права могут быть обеспечены при вынесении соответствующих правоприменительных актов. В научной литературе данные акты получили название «акты применения норм права». Без вынесения правоприменительных актов говорить об эффективности правового регулирования в сфере реализации административных процедур достаточно сложно.
Акт применения нормы административного права есть объективированное выражение результатов действий конкретного органа или должностного лица по применению данных норм, в котором формулируются основные выводы по разрешаемому вопросу. Необходимость издания органами исполнительной власти нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права, а также правоприменительных актов вытекает из предписаний закона, определяющего режим административных процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел.
Исследование специфики актов применения норм административного права в механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел позволяет сделать вывод о том, что акты применения норм административного права имеют определенную внутреннюю структуру, условно включающую вводную, описательную и резолютивную части. При вынесении акта применения нормы административного права в механизме реализации административных процедур в деятельности органа внутренних дел осуществляется анализ фактических обстоятельств дела, анализ правовой нормы, формулирование и вынесение решения. Акт применения нормы административного права в механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел имеет персонифицированного адресата. В ходе вынесения данного акта реализуется соответствующая материальная и процессуальная норма. Акт применения нормы административного права в механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел содержит индивидуальное предписание запретительного, обязывающего, уполномочивающего характера. Иными словами, вынесение данного акта разрешает, запрещает, легализует какую-либо деятельность или состояние.
В завершение исследования актов применения норм административного права в механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел акцентируется внимание на перспективах развития института административных процедур.
Законодательство об административных процедурах может способствовать унификации и универсализации условий и порядка рассмотрения и разрешения органами исполнительной власти всех уровней заявлений о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций и граждан. Законодательство об административных процедурах обеспечит полную открытость, публичность, прозрачность для общественного контроля всех управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, а также установит гарантии от административного произвола и коррупции и других должностных правонарушений.
В заключении диссертации излагаются основные теоретические выводы и практические предложения, вытекающие из результатов исследования.
По теме исследования автором опубликованы следующие работы:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:
1. Агафонов С.И. Виды административных процедур и их реализация в деятельности органов внутренних дел (милиции) // Правовые вопросы национальной безопасности. — 2007. — № 1—2 (19—20). — 0,4 п.л.
2. Агафонов С.И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России. — 2007. — № 2. — 0,4 п.л.
3. Агафонов С.И. Административные процедуры и их роль в обеспечении разрешительной системы органами внутренних дел (вопросы теории) // Современное право. — 2007. — № 4. — 0,4 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
4. Агафонов С.И. Понятие административной процедуры и концепции законодательного регулирования административных процедур в зарубежных государствах // Право и жизнь. — 2006. — № 101(11). — 0,25 п.л.
5. Агафонов С.И. Административные процедуры и их реализация в разрешительной системе // Право и жизнь. — 2006. — № 103(13). — 0,3 п.л.
6. Агафонов С.И. Государственная регистрация как вид административной процедуры в сфере исполнительной власти // Право и жизнь. — 2006. — № 104(14). — 0,3 п.л.