Держава І право: de lege praeteritA, instante, futura міністерство освіти І науки україни одеська національна юридична академія
| Вид материала | Документы |
- Міністерство освіти І науки україни одеська національна юридична академія, 2707.55kb.
- Міністерство освіти І науки україни одеська національна юридична академія на правах, 1255.33kb.
- Міністерство освіти І науки україни одеська національна юридична академія на правах, 2618.62kb.
- Міністерство освіти І науки, молоді та спорту україни національний університет «одеська, 6297.95kb.
- Міністерство освіти І науки, молоді та спорту україни національний університет «одеська, 5488.92kb.
- Національний університет внутрішніх справ, 324.82kb.
- Міністерство освіти І науки, молоді та спорту україни одеський технічний коледж, 1368.13kb.
- Україна міністерство освіти І науки україни одеська національна морська академія, 32.42kb.
- Одеська національна юридична академія, 3983kb.
- Міністерство освіти І науки україни національна академія наук київський університет, 717.4kb.
Н.С. Панова
кандидат юридичних наук,
завідувач кафедри галузевих юридичних дісциплін
Економіко-правового факультету ОНЮА в м. Сімферополь
ВДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЯК ЕЛЕМЕНТ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Державне управління як специфічна діяльність державних органів набуває дедалі більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади. І найважливіша особливість державного управління пов’язана із застосуванням контролю з боку відповідних органів держави з метою виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.
Сучасне українське законодавство ще дуже далеке від досконалості. Воно не сприяє інноваційному розвитку держави. Також, на жаль, ми маємо приклади невиконання вимог чинних законів. Тобто на сучасному етапі розвитку України ми маємо дві великих проблеми: невідповідність існуючої нормативно-правової бази сучасним умовам та потребам країни; відсутність ефективної системи контролю за дотриманням та виконанням законодавства. При цьому варто зазначити відразу ж декілька важливих проблем адміністративно-правового забезпечення реалізації державного контролю у сфері виконавчої влади.
По-перше, значної уваги потребують спеціалізовані органи контролю, які діють в системах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Нині відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового положення по урядовий орган державного управління» від 22 лютого 2000 р., урядовий орган, створений у складі міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади: у межах своєї компетенції бере участь в реалізації державної політики у відповідній підгалузі або сфері діяльності центрального органу виконавчої влади; здійснює в установленому порядку управління окремими підгалузями або сферами діяльності. При цьому зазначені органи мають право здійснювати контроль, проводити перевірки та інспекції з питань, що належать до його компетенції.
Варто також зазначити, що окремі кроки щодо вдосконалення системи контролю за діяльністю органів виконавчої влади стосовно виконання доручень Президента України були зроблені ще в середині 2000 р. Відповідно до прийнятої 21 серпня 2000 р. постанови Кабінету Міністрів України (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2004 р. № 1208) – «Про структурний підрозділ з контролю апарату місцевої адміністрації».
Наступним кроком, спрямованим на впорядкування контрольної діяльності у сфері виконавчої влади, стало прийняття постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з контролю апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади» від 26 грудня 2003 р.
Втім, сьогодні ці спеціалізовані органи контролю часто мають не лише різну назву та коло повноважень, а й різний статус. Саме тому видається цілком виправданою пропозиція тих фахівців, які наполягають на необхідності прийняття спеціального законодавчого акта (наприклад, Закон України «Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади»), який чітко закріпив би принципи формування та діяльності цих органів, визначив їх підвідомчість та характер їх контрольних повноважень.
Більше того, говорячи про проблеми контролю у сфері виконавчої влади, не можна залишити осторонь і таку надзвичайно важливу проблему як координація реалізації контрольних функцій. Адже у сфері державного контролю адміністративне право повинно забезпечити надійний баланс двох важливих складових цього процесу. З одного боку, йдеться про контрольні повноваження органів виконавчої влади, а з іншого – про захист прав об’єктів адміністративного контролю, а також уникнення негативних феноменів тотального контролю, який нищить будь-яку ініціативу в системі виконавчої влади, сприяє підвищенню рівня бюрократизації апарату виконавчої влади. В результаті цього доцільно розпочати роботу над розробкою узагальнюючого законодавчого акта «Про державний контроль у сфері виконавчої влади». В запропонованому законодавчому акті необхідно чітко як визначити засади внутрішнього контролю у сфері виконавчої влади, так і передбачити елементи зовнішнього контролю над її діяльністю в цілому (та безпосередньо – окремих органів виконавчої влади), які можуть здійснюватися щодо неї.
Іншим важливим моментом у контексті реформування основоположних принципів реалізації контролю у сфері виконавчої влади є питання щодо прозорості виконавчої влади. Світовий досвіт свідчить, що найбільш ефективними заходами по мінімізації корупційно - злочинних проявів у сфері виконавчої влади є впровадження дієвого постійного контролю фінансових, платіжних операцій осіб, уповноважених виконувати державні функції. Тому для більш ефективного функціювання виконавчої влади та протидії корупції на державній службі було підготовлено та внесено на розгляд 15 вересня 2009 р. проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо посилення протидії корупції» (№ 4276). Змінами пропонується державних службовців, посади яких віднесено до першої та другої категорій, зобов’язати відкривати та використовувати у порядку, встановленому Національним банком України за погодженням із Кабінетом Міністрів України особливий (спеціальний) рахунок у банку для отримання усіх видів грошових доходів та здійснення під час виконання своїх повноважень усіх видатків та платежів за товари (роботи, послуги), вартість яких перевищує розмір мінімальної заробітної плати. Встановлено також, що відомості про майно, доходи, витрати, зобов’язання фінансового характеру, у тому числі за кордоном, державних службовців, посади яких віднесено до першої та другої категорій мають розміщуватися на веб-сайті Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України та веб-сайтах органів, де працюють відповідні державні службовці. На наш погляд, прийняття законопроекту сприятиме зміцненню законності у державному управлінні, забезпеченню належного захисту конституційних прав, свобод людини і громадянина.
Отже, проблема державного контролю у сфері виконавчої влади є однією з найактуальніших в процесі розвитку державного управління. Однак навіть на цьому матеріалі було виявлено цілу низку важливих завдань адміністративно-правового характеру, які мають реалізовуватися у ході подальшого розвитку системи державного управління.
Рідкоус В.М.
кандидат юридичних наук, доцент,
доцент кафедри конституційного і міжнародного права
Міжнародної Академії бізнесу і управління (м. Москва)
КЛАСИФІКАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ РЕЖИМІВ, ЩО ВСТАНОВЛЮЮТЬСЯ З МЕТОЮ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ, І ЇХ ОСНОВНІ ЕЛЕМЕНТИ
(на прикладі Російськоï Федераціï)
Одним з найважливіших завдань сучасної адміністративно-правової науки є дослідження таких складних організаційно-правових явищ, якими є адміністративно-правові режими (далі – АПР). Велику увагу ïх дослідженню приділено С.С. Маіляном, Р.А. Марченко, В.Я. Насоновим, І.С. Розановим, В.Б. Рушайло, А.И. Стаховим, та рядом інших вчених. На думку автора, адміністративно-правовий режим, встановлений в галузі забезпечення національної безпеки - це нормативно закріплений і організаційно забезпечений порядок регулювання поведінки громадян та діяльності державних і недержавних організацій, їх посадових осіб, спрямований на чітку регламентацію суспільних відносин в конкретній галузі забезпечення національної безпеки, недопущення протиправної діяльності, що може завдати шкоди національній безпеці, а також передбачає можливість застосування спеціальних режимних заходів, інших спеціальних форм і методів діяльності уповноважених органів, характер яких обумовлений необхідністю адекватноï протидії реальним і потенційним загрозам національній безпеці Російської Федерації. Зазначені АПР доцільно розглядати в рамках системи заходів забезпечення національної безпеки Російської Федерації.
Ми підтримуємо думку І.С. Розанова, що при класифікації АПР слід враховувати їх цільове призначення, стан обстановки в цілому в країні і в її окремих регіонах, характер злочинних посягань, націленість режимних заходів на забезпечення безпеки РФ.
До першої групи режимів слід об’єднати АПР, призначені переважно для забезпечення безпеки РФ. До цієї групи входять адміністративно-правовий режим захисту державної таємниці, прикордонний режим, режим в’їзду в РФ з-за кордону та виїзду за кордон.
До другої групи належать режими, в рівній мірі спрямовані на забезпечення безпеки держави та охорону громадського порядку. Сюди відносять адміністративно-правовий режим перебування іноземних громадян та осіб без громадянства в РФ, режим забезпечення безпеки цивільної авіації від актів незаконного втручання.
Третя група режимів встановлюється переважно з метою охорони громадського порядку. Сюди входять режими, що відносяться до дозвільної системи (порядок придбання, зберігання і використання вогнепальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів та ін), паспортна система, режим проведення публічних заходів та деякі інші.
Четверту групу складають адміністративно-правові режими, що сприяють досягненню цілей і завдань інших галузей державного управління. У них також містяться окремі режимні заходи, що сприяють забезпеченню безпеки РФ (наприклад, режим забезпечення митної справи в РФ, санітарний режим і т.д.).
До п’ятої групи відносяться так звані «виняткові» режими, що переслідують цілі забезпечення безпеки РФ в умовах настання виняткових обставин. До них відносяться правові режими надзвичайного стану і воєнного стану, контртерористичної операції.
На думку автора, для адміністративно-правового режиму важливі, перш за все, його нормативно-регулююча складова – тобто чітке закріплення в нормативних актах різного рівня правил поведінки суб’єктів адміністративного права, переліку режимних заходів, підстав їх застосування, а також організаційна складова, пов’язана зі створенням відповідних режимних органів (режимно-секретних органів, прикордонноï охорони, митних органів та ін.), визначенням їх структури, порядку координації діяльності та взаємодії при застосуванні, перш за все, режимних заходів. Режимні органи комплектуються спеціально підготовленим особовим складом, забезпечуються необхідними технічними засобами захисту, контролю та охорони. Тому нормативне правове регулювання та організаційне забезпечення слід признати найважливішими елементами АПР.
Для правового регулювання характерні два основних аспекти. По-перше, чітка регламентація порядку діяльності суб’єктів у режимних областях, а також встановлення переліку дозволів, необхідних для здійснення того чи іншого виду режимної діяльності; переліку дій, які підлягають обов’язковій реєстрації; переліку дій, заборонених без спеціального на те дозволу; видів відповідальності та інших заходів впливу, які можуть піти за допущені порушення режиму; порядку оскарження і заяви претензій на діï посадовых осіб у разі перевищення ними своїх повноважень у режимних сферах.
По-друге, наділення режимних органів конкретними повноваженнями у відповідності з їх призначенням. Загалом режимні органи правомочні: здійснювати контроль за дотриманням режимних правил в охороняємïй сфері; практично реалізовувати встановлену в даній сфері систему дозволів та санкцій на здійснення деяких видів діяльності установ, підприємств та окремих категорій осіб, що служить засобом попереднього контролю за майбутнім характером діяльності в режимної області, а також своєчасного ознайомлення з особами, які мають намір вступити до сфери режимних відносин; проводити реєстрацію певних видів діяльності, окремих фактів і категорій осіб у сфері даного режиму в інтересах контролю за дотриманням встановлених заходів, оперативного виявлення порушників, отримання статистичних даних та ін. (наприклад: реєстрація в’їздів і виїздів з країни, реєстрація зброї, реєстрація осіб, що прибувають на особливо важливі об’єкти тощо); здійснювати пряму заборону окремих конкретних дій, які можуть порушити інтереси забезпечення державної або громадської безпеки в охороняється сфері (недопущення перетину Державного кордону тим особам, в’їзд яким до країни заборонено); в необхідних випадках розробляти і реалізовувати заходи фізичної охорони та технічного захисту на режимних об’єктах і територіях; вдаватися до заходів пропагандистського забезпечення режимних заходів, спеціального навчання і підготовки осіб, зайнятих у сфері даного режиму; здійснювати профілактичну роботу та застосовувати в необхідних випадках встановлені законом заходи адміністративного впливу до порушників того чи іншого режиму.
Найважливішим засобом забезпечення дотримання адміністративно-правових режимів є встановлення відповідальності за порушення режимних заходів.
Задоя Іванна Іванівна
старший викладач кафедри цивільного та трудового права ОНМА
ПАТРОНАТНА СЛУЖБА – ОСОБЛИВИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Із прийняттям Закону України «Про державну службу» в практику державного будівництва України на законодавчому рівні був введений інститут патронатної служби.
Відповідно до ст. 15 Закону України «Про державну службу» патронатними службовцями є помічники, консультанти, радники, керівники прес-служб, яких мають право самостійно добирати та приймати на посади Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України та глави місцевих державних адміністрацій. До складу патронатної служби можуть включатися й інші посади, передбачені штатним розписом відповідного органу. Так, наприклад, до складу патронатної служби Миколаївської обласної державної адміністрації входить помічник голови облдержадміністрації, радник голови облдержадміністрації, завідувач сектора зв’язків із засобами масової інформації апарату облдержадміністрації.
Перебування таких осіб на державній службі регламентовано Порядком перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 року № 851.
Хоча працівники патронатної служби є державними службовцями, але прийняття на патронатну службу здійснюється без проведення конкурсу.
Водночас, з метою набуття працівниками патронатної служби практичного досвіду, перевірки їхнього професійного рівня та ділових якостей, у разі необхідності може встановлюватися випробовування під час прийняття на державну службу, а також проводитися стажування. Працівники, які досягли пенсійного віку, до стажування на посади патронатної служби не залучаються.
Державні службовці патронатної служби виконують дорадчі функції, які визначаються згідно із завданнями, обов’язками та повноваженнями, що полягають у підготовці пропозицій, прогнозів, порад, рекомендацій, а також необхідних матеріалів для керівництва: проектів доручень, протокольних рішень, організації зустрічей із громадськістю та засобами масової інформації тощо. Конкретний перелік обов’язків та прав працівників патронатної служби визначається у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються посадовою особою, при якій утворена патронатна служба.
Характерною особливістю цього виду посад є те, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державні службовці патронатної служби можуть бути звільнені за додатковими підставами. Так, зміна керівника чи складу державних органів тягне за собою припинення службовцями патронатної служби державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.
Попри законодавчо закріплений статус працівників патронатної служби як державних службовців, серед вчених-адміністративістів існують різні погляди з приводу надання працівникам патронатної служби такого статусу. Зокрема, Битяк Ю.П. вважає, що посади патронатних службовців не повинні відноситись (прирівнюватись) до категорій певних посад державної служби, а їхні працівники – до державних службовців з присвоєнням рангів. Обґрунтовуючи свою думку, Битяк Ю.П. зупиняється на правовому статусі осіб патронатної служби. Як відомо, патронатні служби мають лише особи, що за своїм правовим статусом належать до політиків. Серед таких службовців можуть бути іноземці, які відповідно до чинного законодавства України про державну службу не можуть перебувати на державній службі, а відтак і складати Присягу державного службовця. Патронатні службовці обслуговують діяльність відповідного політичного діяча (посадовця), надають йому технічну, інформаційну допомогу, виступають радниками, експертами тощо. Це, однак, не дає змоги стверджувати, що вони, як всі інші державні службовці, виконують функції та реалізують повноваження відповідного органу. За свою діяльність такі особи відповідають перед «патроном» – політичним діячем, а не перед державою. Сам політик визначає обсяг їхніх повноважень і відповідальності, функції. Тому доцільно, аби відносини службовців патронатної служби, які вперше зараховані на службу в державні органи чи їх апарат, регулювалися трудовим законодавством, щоб вони виконували свої повноваження на основі трудової угоди (контракту).
З цією позицією важко не погодитися. Але якщо порівняти завдання працівників патронатної служби із завданнями та посадовими обов’язками деяких категорій державних службовців, то приходимо до висновку, що вони в більшості випадків практично виконують завдання і функції держави, їхня діяльність регламентується Законом України «Про державну службу», тому ці посади все-таки необхідно відносити до посад державної служби.
Манченко Олена Віталіївна
старший викладач кафедри судочинства
Прикарпатського юридичного інституту
Львівського державного університету внутрішніх справ
ОСНОВНІ НАПРЯМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОГО АУДИТУ ЯК ОСОБЛИВОГО ВИДУ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ НА ПРИКЛАДІ УКРАЇНИ ТА РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
При дослідження основних напрямів правового регулювання державного аудиту, слід підкреслити, що, на сьогоднішній день, даний інститут фінансового контролю переживає етап свого становлення і наукова розробка основних проблем в цій сфері є недостатньою.
Відсутність наукових розробок у формуванні єдиних підходів до понятійної бази, основних завдань та видів аудиту, ролі та функцій керівних органів у сфері аудиту, адаптації до міжнародних стандартів відображається на недосконалості законодавства у даній сфері.
Поняття як «аудит» та «державний аудит» у міжнародних джерелах, як правило, принципово не розмежовуються і розглядаються в цілому як вид незалежного фінансового контролю, що проводиться спеціально уповноваженими суб’єктами – професійними аудиторами, у сфері фінансової діяльності країни, в тому числі органів державної влади, з метою отримання неупередженої, суб’єктивної та достовірної інформації, переважно, фінансового чи правового характеру.
З огляду на чинне законодавство України, для нашої держави характерним є самостійний розгляд поняття «аудит», як виду фінансового контролю, що здійснюється недержавними суб’єктами – сертифікованими Аудиторською палатою аудиторами на підставі Закону України «Про аудиторську Діяльність»
Саме у період загострення потреби у модернізації ефективних інститутів незалежного контролю, понятійна база у фінансовому контролі, як особливому виді управлінської діяльності повинна характеризуватися чіткою визначеністю та однозначністю.
Останні зміни законодавства Російської Федерації у сфері державного аудиту зумовлені активною науковою діяльністю у сфері вдосконалення інституту незалежного аудиторського контролю в Російський Федерації.
У монографії Сергія Степашина «Конституційний аудит», найяскравіше відображені сучасні наукові тенденції визначення вагомості ролі та значення аудиту в Росії, як особливого виду фінансового контролю в державі. Як зазначив сам автор на презентації даної монографії, у назві «конституційний аудит» є певна доля провокації, адже мова йде не про перевірку конституції, а про аудит, якій представляє собою сукупність теорій та концепцій, що обґрунтовують об’єктивну необхідність виникнення в сучасному світі інституту державного аудиту.
Також, надзвичайно точною, виваженою та актуальною і для України вбачається ідея С.В.Степашина, що даний інститут слід розуміти як систему зовнішнього, незалежного контролю від імені суспільства за діяльністю держави по управлінню національними ресурсами країни, у якому проявляються таки конституційні засади діяльності держави, як демократизм, відкритість влади, пріоритет прав людини у громадянському суспільстві. При цьому, органи влади самі повинні сприяти відкритості для зовнішнього контролю, адже заключення аудитора – це ніщо інше, як ефективний механізм легетимізації соціально-економічних рішень держави, інструмент забезпечення реальної суспільної підтримки.
Доцільно чітко визначити, що в загальноприйнятому у світовій науці та практиці значенні, поняття «аудит» повинне охоплювати тільки ті види контролю у сфері фінансової діяльності, яки проводяться саме незалежними та неупередженими і професійними суб’єктами, яким держава делегує частину своїх управлінських повноважень, а тому надає виключний спеціальний статус. Також, необхідно розмежувати поняття «аудит» та «державний аудит», при цьому, основним критерієм має бути орієнтація не стільки на приналежність до державної чи приватної форми власності об’єкту, щодо якого проводиться аудиторська перевірка, а, знову ж таки, суб’єкту цього спеціального незалежного контролю. Так, у системі фінансового контролю в Україні до таких суб’єктів повинні належати або сертифіковані особи, що здійснюють власне «аудит» на підставі Закону України «Про аудиторську діяльність», або незалежні фахівці представницького органу держави, що здійснюють «державний аудит» від імені народу в особі Рахункової палати України.
Фактично, Рахункова палата є постійно діючим органом зовнішнього державного фінансового контролю, що функціонує в Україні з 1997 року. Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 року, закріпила конституційний статус Рахункової палати як органу, що діє від імені Верховної Ради України і здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України.
При цьому, за весь період своєї діяльності Рахункова палата зуміла вирішити головне завдання - сформуватися як дієздатний конституційний орган, створити основи і розробити нову ідеологію публічного, незалежного зовнішнього державного фінансового контролю в Україні. Також, вона зуміла звернути увагу суспільства на хибну систему використання бюджетних коштів, показати, що гроші державного бюджету - це гроші не Уряду і Мінфіну, а гроші платників податків, суспільні кошти - кошти кожного з нас.
Слід зазначити, що саме у цьому проявляється сутність Рахункової палати як органу, діяльність якого не можна звести до контрольно-ревізійної, оскільки Рахункова палата є органом, який дає суспільству та органам влади незаангажовану реальну інформацію щодо стану управління коштами Державного бюджету України.