Geum.ru

Программу Правительства Пермского края по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года далее программа

Вид материалаПрограмма

Содержание


1.2. Основные понятия и термины (сокращения)
II. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17

1.1. Введение



Настоящая Программа разработана Правительством Пермского края в целях создания условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований Пермского края по выполнению государственных (муниципальных) функций, по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Нормативной правовой основой разработки Программы являются:

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р;

постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов»;

приказ Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. № 194н/701 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов»;

приказ Министерства финансов Российской Федерации от 03 декабря 2010 г. № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами».

1.2. Основные понятия и термины (сокращения)



В Программе применяются следующие сокращения:

БОР – бюджетирование, ориентированное на результат;

ГРБС – главный распорядитель (главные распорядители) бюджетных средств;

ИОГВ ПК – исполнительные органы государственной власти Пермского края;

КСП ПК – Контрольно-счетная палата Пермского края;

ОМСУ – органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края;

ОСОТ – отраслевые системы оплаты труда.

II. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа



Важным этапом реформирования системы региональных финансов стало реформирование сферы бюджетных отношений в 2000-х годах, когда на федеральном уровне был принят ряд основополагающих документов и проведен комплекс мероприятий, обеспечивших качественные сдвиги в системе управления региональными финансами, в том числе:

введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации;

реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ;

проведена реформа федеративных отношений (разграничение полномочий между уровнями власти);

организовано казначейское исполнение бюджетов всех уровней.

В дальнейшем основной акцент реформ переместился с четкого соблюдения бюджетного законодательства, разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, ликвидации «нефинансируемых» мандатов на проблемы эффективности функционирования государственного и муниципального сектора экономики. В бюджетном процессе самым важным стало перейти от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В Пермском крае в соответствии с направлениями проводимого в Российской Федерации реформирования бюджетных правоотношений были осуществлены реформы бюджетного процесса, системы межбюджетных отношений и реформа государственного сектора экономики. Важную роль в этих процессах сыграла реализация в 2004-2005 годах программы реформирования системы управления общественными финансами Пермской области, разработанной в рамках федерального конкурса программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Пермская область стала одним из победителей данного конкурса и получила соответствующие субсидии из федерального бюджета.

В ходе реформ в Пермском крае была внедрена казначейская система исполнения бюджетов, проведена значительная работа по повышению эффективности бюджетных расходов, совершенствованию межбюджетных отношений и долговой политики.

Важные преобразования в финансовой сфере Пермского края продолжились в 2006-2008 годах. В крае была начата работа по переходу на планирование расходов в соответствии с государственным заданием. В этот период были реализованы существенные меры, направленные на создание новой организации бюджетного процесса и внедрение принципов БОР. Серьезные успехи достигнуты на пути создания системы планирования результатов деятельности ИОГВ ПК и всего бюджетного сектора.

В обеспечении стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной политики в Пермском крае важнейшим достижением стал переход на среднесрочное бюджетное планирование. В 2008 году впервые был принят трехлетний бюджет на очередной финансовый год и на плановый период.

Проведена серьезная работа по автоматизации бюджетного процесса, способствующей повышению точности бюджетной отчетности, эффективности среднесрочного и долгосрочного планирования, а также повышению качества исполнения краевого бюджета.

Реформа региональных финансов в Пермском крае осуществляется в тесной взаимосвязи с административной реформой, в рамках которой проведен анализ функций исполнительных органов государственной власти Пермского края, сформирован Перечень государственных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) исполнительными органами государственной власти Пермского края с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, для размещения в реестре государственных услуг (функций)1, ведется работа по их стандартизации и регламентации. В этом отношении важным инструментом краевой бюджетной политики стало формирование среднесрочного бюджета Пермского края в управленческой структуре расходов в соответствии с функционально-целевой моделью управления регионом.

В соответствии с новыми требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации уточнен механизм формирования и реализации долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ, реализуемых за счет средств краевого бюджета, определены критерии оценки их эффективности. С принятием Закона Пермского края от 02 апреля 2010 г. № 598-ПК «О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края» и указа губернатора Пермского края от 25 июля 2007 г. № 55 «О целях, задачах и целевых показателях деятельности Правительства Пермского края на 2007-2012 годы» выстроена система нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы стратегического развития региона, и определено место в нем инструментов программно-целевого управления.

Практически с 2006 года в Пермском крае активно осуществляется реформирование системы бюджетных учреждений, стратегической целью которого стало повышение эффективности деятельности бюджетных учреждений, повышение качества предоставляемых ими услуг. Основными направлениями проводимых преобразований стали следующие.

Прежде всего, разделены функции Заказчика и Подрядчика. С 2007 года большинству государственных учреждений выдается государственное задание, показатели которого используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы учреждений, определение объема субсидий автономным учреждениям. Аналогичная работа ведется в органах местного самоуправления.

Также созданы правовые условия, при которых у учреждений появился мотив сокращения неэффективных расходов путем внутренней оптимизации, отказа от непрофильного имущества. Учреждениям предоставлена гарантия сохранения сэкономленного ими финансового ресурса и возможность его направления на развитие материально-технической базы и повышение заработной платы работников.

Кроме того, внедрены конкурентные механизмы повышения качества предоставляемых учреждениями услуг, такие как перевод учреждений на новые отраслевые системы оплаты труда, ориентированные на оплату за качество и результат2, закупка краевыми учреждениями значительной части непрофильных услуг (функций) на конкурсной основе через аутсорсинг (прежде всего питание, техническое обслуживание зданий, клининговые, охранные услуги и некоторые профильные услуги здравоохранения (лабораторные исследования, компьютерная томография, гемодиализ).

Осуществлено приведение сети учреждений в нормативное состояние, что позволяет таким учреждениям полноценно участвовать в конкуренции за клиента3. В результате в 2010 году 92 % краевых учреждений социальной сферы получили необходимые лицензии.

Все указанные мероприятия позволили вывести систему управления общественными финансами Пермского края на качественно новый уровень.

Вместе с тем реализация бюджетной реформы выявила серьезные проблемы, требующие принятия дополнительных мер по совершенствованию и повышению эффективности деятельности бюджетной сферы Пермского края.

Бюджетная политика требует более тесной увязки со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития Пермского края. В результате разработки и предстоящего принятия в 2011 году стратегии и программы социально-экономического развития Пермского края4 структура расходов бюджета будет более полно соответствовать целям и задачам социально-экономического развития.

Применение инструментов БОР остается на всех уровнях бюджетной системы достаточно формальным. Согласование проводимых бюджетной и административной реформ на практике также осуществляется в недостаточной степени. Отдельные ИОГВ ПК –ГРБС из года в год допускают неполное освоение выделенных бюджетных ассигнований. В значительной степени эти проблемы связаны с низким уровнем финансового менеджмента ГРБС.

В целях повышения направленности бюджетного процесса Пермского края на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития необходимо усиление программной ориентированности бюджета. В настоящее время доля расходов бюджета Пермского края, формируемых в рамках программ, составляет 18 %, тогда как по данным Министерства финансов Российской Федерации, в отдельных субъектах Российской Федерации (Пензенская, Тверская, Тюменская области, республика Башкортостан) удельный вес таких расходов составляет более 70 %. Соответствующие изменения предусмотрены и на федеральном уровне через изменение бюджетной классификации.

Несмотря на значительные усилия по реформированию государственных (муниципальных) бюджетных учреждений и введению новой правовой формы – автономного учреждения, процесс реформирования бюджетной сети в муниципальных образованиях проводится недостаточно интенсивно. Если количество государственных автономных учреждений в Пермском крае на начало 2011 года составляло 14,9 % от общего числа учреждений, то муниципальных автономных учреждений – 8,2 %. Между тем вступление в силу Федерального закона от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) и принятие Закона Пермского края, установившего переходный период для реформирования государственных учреждений5, требует от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований более оперативных решений об оптимальных организационно-правовых формах учреждений для оказания государственных (муниципальных) услуг и принятия значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.

Кроме того, в Пермском крае по-прежнему актуальны задачи, связанные с оценкой потребности, оценкой качества предоставления государственных и муниципальных услуг, а также организацией мониторинга деятельности бюджетных учреждений.

Существенной проблемой для бюджетной системы края является низкая доходная база местных бюджетов и отсутствие экономических стимулов к ее расширению со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований. В силу значительного удельного веса муниципальных образований Пермского края, имеющих дотационные и высокодотационные бюджеты, вовлечение муниципалитетов в бюджетную реформу остается зачастую формальным. Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации ОМСУ к повышению эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом. Одним из таких условий для мотивации является повышение уровня информирования всех участников бюджетного процесса, а также населения о направлениях и эффективности использования средств налогоплательщиков.

По-прежнему острой проблемой как в Российской Федерации в целом, так во всех ее регионах, в том числе Пермском крае, является организация эффективного финансового контроля. Эту сферу, развитие которой необходимо для повышения качества управления общественными финансами, проводимые реформы бюджетного процесса практически не затронули. Отсутствие единой стратегии развития и комплексного подхода к реформированию системы финансового контроля породили ряд правовых, методологических и организационных проблем, нуждающихся в системном решении для ее дальнейшего развития. Нормативная правовая база системы государственного и муниципального финансового (бюджетного) контроля является устаревшей и не образующей целостную систему. По-прежнему основной целью большинства контрольных мероприятий является контроль произведенных расходов, а не контроль результатов. Также ключевой акцент пока сделан на внешнем контроле, а не на развитии процедур внутреннего контроля.

Вопросы организации, новых форм и методов финансового контроля приобретают особую актуальность в свете реформирования бюджетных учреждений, поскольку финансирование учреждений на основе государственных (муниципальных) заданий, а не на основе принятых смет, предполагает новые подходы к контролю и смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения государственных (муниципальных) заданий. На уровне Пермского края должны быть приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие повышение эффективности органов финансового контроля, а также организацию внутреннего контроля как на уровне главных распорядителей бюджетных средств, так и на уровне отдельных учреждений.

Несмотря на достаточно высокий уровень развития современных информационных технологий в организации бюджетного процесса в Пермском крае, имеются значительных резервы по их эффективному использованию в управлении государственными (муниципальными) финансами края. Это касается необходимости интеграции ведомственных информационных ресурсов в единую информационную систему управления общественными финансами края, скорости и формализации процедур обмена информацией между органами исполнительной власти, государственными органами Пермского края на всех этапах бюджетного процесса.

Таким образом, стоящие перед Пермским краем задачи повышения эффективности бюджетных расходов носят разноплановый и комплексный характер. Их решение требует тесной координации всех ИОГВ ПК, а также взаимодействия с муниципальными образованиями, которые наиболее оптимально и эффективно возможно обеспечить на основе программно-целевых методов управления.