1. Управление: понятие, признаки, диалектика
| Вид материала | Документы |
- Тематика курсовых работ по дисциплине: административное право исполнительная власть, 179.28kb.
- Понятие, признаки и функции правоохранительных органов, 37.54kb.
- Лекция Понятие и сущность государственного управления Понятие и диалектика управления,, 1563.64kb.
- 1. Понятие науки, её признаки и функции, 910.48kb.
- Курс. 2 семестр. Понятие и признаки права. Система, предмет и метод права. Виды источников, 14.6kb.
- План Введение I. Диалектика как наука. Объективная и субъективная диалектика II. Основные, 455.55kb.
- Темы курсовых работ основные концепции определения предмета административного права., 42.17kb.
- Примерный перечень вопросов для подготовки студентов заочной формы обучения к семестровому, 40.86kb.
- Ф. Энгельс диалектика природы, 5294.85kb.
- Тема Основные понятия о правовых явлениях, 165.32kb.
Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности. С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.
Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т.д.
Административно-распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).
Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.
Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.
33. Социально-политические и социально-психологические методы
Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности. С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.
Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т.д.
Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:
- политическая агитация, пропаганда;
- разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;
- личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
- различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;
- нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.
С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.
34. Система государственного управления: понятие, свойства, специфика
Любая система имеет общие свойства:
1. Адаптивность. Система имеет границы и существует в окружающей ее внешней среде, взаимодействуя и адаптируясь к ней и тем изменением, которые там происходят.
2. Динамизм. Система имеет на входе и выходе рецепторы, на которые постоянно поступают из внешней среды импульсы в виде требований и поддержки. Реагируя на них, система постоянно находится в динамике. Кроме того, ей присущи внутренние противоречия. Системы переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, гибели. Иными словами, признаком системы является ее существование во времени и пространстве.
3. Структурированность. Каждая система структурно оформлена: ее элементы являются относительно самостоятельными и могут также представлять собой систему. Количество структурных элементов в большинстве случаев точно не известно, все свойства и связи точно не определены.
4. Целостность. Она представляет собой качественную целостность, которая может быть разной. Так, можно условно выделить:
5. Функциональность. Одной из характеристик системы является то, что она имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.
Система государственного управления – это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой, социальными системами. Это: система управляющая (субъект); система управляемая (объект); коммуникативная система – система взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д. Государственное управление является социальной системой со всеми присущими этому виду свойствами. В виду того, что управление общественными процессами, людьми, является наиболее сложным, оно имеет ряд дополнительных признаков, таких как:
иерархичность статусов элементов;
целенаправленность, формирующаяся и функционирующая на основе определенных норм и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления;
наличие в системе механизмов самоуправления;
самосознание субъектов и объектов управления;
формальные и неформальные отношения;
организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления – это всегда организованная целостность).
Система, окруженная социальной средой, имеет вход (рецептор), на который постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) – управленческие решения и действия.
Требования вырастают из потребностей и интересов и по содержанию они могут быть:
распределительные – по поводу распределения природных, денежно-финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи и др.;
регулировочные, предполагающие контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью и т.д.;
коммуникативные, заключающиеся в предоставлении информации, возможностей митингов, демонстраций и т.д.
Если требований на входе накапливается слишком много, то это – свидетельство невнимания государственных управленческих структур к потребностям общества, что характерно для закрытых систем.
Управляющая система нуждается и в поддержке, которая является проявлением лояльности и благожелательного отношения объекта к управленческим решениям и действиям, и выражается в материальной и нематериальной форме
35. Структура системы государственного управления
Система государственного управления – это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой, социальными системами. Это: система управляющая (субъект); система управляемая (объект); коммуникативная система – система взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д.
Рассмотрим структуру управляющей системы. Если взять вертикальный срез, то ее можно представить в виде двух подсистем:
подсистемаА, осуществляющую публичное управление обществом и реализующую власть в масштабах государства всеми тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;
подсистемаБ - государственно-административную, выполняющую функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. Она призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном (центральном), региональном и местном, т.е. речь идет об исполнительной власти.
Если рассматривать горизонтальный срез системы государственного управления, то можно выделить: институциональную подсистему; нормативно-правовую подсистему; функционально-структурную подсистему; коммуникативную подсистему; профессионально-кадровую подсистему; профессионально культурную подсистему; научно-технологическую подсистему.
институциональная подсистема, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и может это делать.
Нормативно- правовая подсистема –– регулирование организации и порядка деятельности органов государственного управления посредством совокупности правовых законов, правил и норм как на уровне «входа» в систему, так и на уровне «выхода».
Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие с общественными объединениями, гражданами.
Функционально-структурная подсистема. Каждый структурный элемент системы имеет свое предназначение, выполняет свои специфические функции. Следует учитывать, что структурные подразделения могут функционировать эффективно лишь при условии их взаимодействия с другими элементами системы и внешней средой.
Профессионально-кадровая подсистема. Качественное, эффективное государственное управление возможно лишь в том случае, если оно осуществляется высококвалифицированными, профессионально подготовленными управленческими кадрами. профессионально-культурная подсистема. Культуру кадров управления можно определить как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, политических, социальных, правовых ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.
Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему это – необходимый компонент и одновременно условие достижения системой государственного управления целостности и организованности. В настоящее время, в век конкуренции и международной интеграции невозможно грамотно и эффективно управлять, не имея достаточного уровня образования, без обеспечения научного подхода к организации государственного управления.
36. Специфика подсистемы государственно-административного управления
подсистема Б - государственно-административную, выполняющую функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. Она призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном (центральном), региональном и местном, т.е. речь идет об исполнительной власти. Отметим особенности исполнительной власти:
- во-первых, она означает право и возможность, принуждать, повелевать, подчинять своей чужую волю;
- во-вторых, она имеет исполнительское предназначение;
- в-третьих, она осуществляется особой системой многочисленных государственных органов.
То есть, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном, которые тесно взаимосвязаны. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов (структурный аспект), которые могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительской деятельности (функциональный аспект). Все три аспекта в равной мере раскрывают суть исполнительной власти.
На уровне подсистемы «А» исполнительная власть представлена правительством, на уровне подсистемы «Б» - сложной иерархической системой административных органов разных уровней. Это наиболее сложная и многогранная часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления.
Органам административной власти присущи следующие признаки:
1. Организующий характер деятельности. Именно административная власть организует исполнение принятых политической властью решений, объединяя, регулируя, координируя и контролируя деятельность граждан. Именно административная власть занимается наведением порядка и поддержанием его как в нормальных, так и экстремальных условиях.
2. Универсальный характер управляющего воздействия. Это означает, что административная власть проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где есть человеческое сообщество.
3. Использование властных полномочий с применением административного ресурса. Управляющее воздействие административной власти заключается в возможности использования легитимного принуждения и опоре на силу государственного аппарата. Т.е. она имеет возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения, административно-штрафные и иные санкции.
4. Административная власть осуществляется на конкретной территории, в отношении конкретного контингента граждан с вовлечением реальных ресурсов и использованием инструментов материального стимулирования и мотивации.
5. Иерархия административных органов в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему, в результате чего каждый орган административной власти занимает определенное место в иерархической пирамиде управления, которое определяется природой «мандата» - кто и как поручает ему осуществлять управляющее воздействие.
Для государственно-административного управления иерархическая структура организации является объективно необходимой формой ее бытия и функционирования. В каждом конкретном государстве она приобретает свою, соответствующую характеру государственного устройства общества, модификацию.
37. Прямые связи в государственном управлении: сущность и виды
Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта (государственного органа, должностного лица) на объект, т.е. направляет поведение объекта.
Прямые связи могут быть вертикальными (связи подчиненности, субординации) и горизонтальными. В зависимости от времени воздействия они могут быть постоянными (служебная субординация), временными или эпизодическими (например, в случае принятия главой государства, каких-либо чрезвычайных мер в кризисной ситуации). В хорошо отлаженном управленческом механизме прямое воздействие может быть мягким («управлением дирижера»), или вовсе незаметным и, как правило, именно оно дает наилучшие результаты. В кризисных ситуациях оно может доходить до силовых форм.
Вертикальные связи означают следование одних органов предписаниям других: местного управления и самоуправления — региональным органам управления, а региональных — правительству страны. Это — связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях.
Вертикальные связи бывают восходящими и нисходящими, осуществляются между руководителем и коллективом, между руководителями различного уровня. Наличие прямых вертикальных связей не противоречит автономности объекта управления.
Горизонтальные связи характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Они осуществляются внутри подразделения, между подразделениями, между руководителями, между сотрудниками. Это связи координации, взаимодействия и сотрудничества, направлены на реализацию целей государственного управления и могут включать элемент подчинения. В Республике Беларусь отношения между многими министерствами носят координационный характер, однако, например, Министерство образования может давать обязательные распоряжения Министерству здравоохранения, Министерству сельского хозяйства и продовольствия и другим, органам по вопросам, касающимся подведомственным им образовательным учреждениям.
Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления. Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм.
Прямое управляющее воздействие предполагает изменение поведения объекта в нужном для субъекта направлении. Однако отметим, что не всегда объект реагирует таким образом: он может не только не подчиниться, но и активно противодействовать решениям и действиям субъекта. Такая ситуация требует изменения характера прямых связей: субъект, если его действия не противоречат конституции, вправе воспользоваться легитимным принуждением.
38. обратные связи в государственном управлении: сущность и виды.
Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и обратных связей между ними. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на управленческие решения и действия субъекта и, в конечном счете, определяют качество управления.
В зависимости от места возникновения и реализации можно выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные. Объектные обратные связи отражают реакцию восприятия управляющего воздействия со стороны управляемой системы: выражение согласия, несогласия, поддержки, противодействия. Эта информация в открытой системе государственного управления поступает к субъекту в лице государственных органов или должностных лиц, в соответствующие аналитические центры, которые производят ее отбор, делают анализ, обобщения, соответствующие выводы для принятия новых управленческих решений, что находит новый отклик в управляемой системе. Таким образом, прямые и обратные связи носят циклический характер.
Объектные обратные связи по способам выражения могут быть активными (например, забастовка, митинг протеста и т.д.) и пассивными (текущая информация).
Субъектные обратные связи позволяют понять и оценить информацию о реакции и действиях нижестоящего уровня на решения и действия вышестоящего уровня. К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка выполнения функциональных обязанностей должностных лиц. Особую роль играют эти связи в связи с разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также в странах с децентрализованным управлением. Необходимо иметь в виду, что абсолютная автономия подсистем, противопоставление интересов и полномочий структур государственного аппарата друг другу могут привести к обрыву обратных связей, разбалансированности действий структурных элементов управляющей системы, к дублированию их функций. Субъектные и объектные обратные связи тесно переплетены.
В зависимости от того, как функционируют прямые и обратные связи, выделяют системы демократические, авторитарные и тоталитарные, хотя в чистом виде они не встречаются. Для демократических систем характерно существование и прямых, и обратных связей, механизм принятия решений прозрачен для общества. В авторитарных системах преобладают прямые связи, а обратные блокируются. В тоталитарных – система государственного управления отделена от общества, используются только прямые связи (сверху вниз), государственный интерес объявляется приоритетным.
Степень открытости системы может быть различной, однако эффективно и стабильно она работает лишь тогда, когда адекватно реагирует на потребности и запросы общества. Нарушение этого правила приводит к тому, что система начинает работать на себя: власть используется не как средство, а как цель, что неизбежно приводит к ее стагнации, а в обществе появляются силы, заинтересованные в ее замене.