Механизмы государственного управления развитием образовательной отрасли в условиях глобализации

Вид материала

Диссертация

Содержание 2.1. Механизмы государственного управления развитием Таблица 6 Предполагаемая стоимость ГИФО (на одного студента). Категория ГИФО Продолжение таблицы 6

Подобный материал:

• Существующей экономической системы, очевидно, доказывает необходимость изменения форм, 199.09kb.
• Б. Е. Большаков Механизмы формирования идеалов и ценностей для управления безопасностью, 924.23kb.
• И. Е. Золин Рынок труда в условиях глобализации мировой экономики: проблемы теории, 164.95kb.
• Тезисы примерного ожидаемого содержания докладов семинара «Интеллектуальные основы, 57.32kb.
• Подъячев кирилл Викторович, 134.77kb.
• Рабочая программа дисциплины «теория и механизмы современного государственного управления», 829.16kb.
• Международные неправительственные организации журналистов в условиях глобализации информационного, 444.34kb.
• Суверенитет и федеративная организация российского государства в условиях глобализации:, 620.43kb.
• Анализ состояния 1 Стратегия развития редкометалльной отрасли в условиях глобализации, 708.57kb.
• Аннотация программы учебной дисциплины «Экономическая дипломатия в условиях глобализации», 42.64kb.

2.1. Механизмы государственного управления развитием

образовательной отрасли Российской Федерации


Образовательная отрасль России характеризуется высокой степенью участия государства в ее управлении, контроле качества подготовки учащихся, финансировании образования. В 2002 году российская образовательная отрасль имела следующие показатели:

• общее число образовательных учреждений –76264 единицы;
  
• общая численность учащихся и студентов – 29426 тыс. человек;
  
• общий выпуск учащихся и студентов – 5825,3 тыс. человек;
  
• общая численность преподавательского состава – 2168,3 тыс. человек;
  
• удельный вес расходов на образование из госбюджета – 4,12%¹.
  

С 1 января 2005 года в силу вступили поправки в образовательное законодательство (пункт 1 статьи 37 Федерального закона «Об образовании»), согласно которым в Российской Федерации могут создаваться и действовать государственные и муниципальные органы управления образованием:

• федеральные (центральные) государственные органы управления образованием;
  
• федеральные ведомственные органы управления образованием;
  
• государственные органы управления образования субъектов Российской Федерации;
  
• муниципальные органы управления образованием.
  

Сложившаяся в Советском Союзе господствующая роль государства в управлении образованием отражается сегодня в «государственническом» подходе к модернизации образования, согласно которому систему образования в России считают государственной, а государство считают единственным источником ресурсов для образования.

Учитывая переходный характер современной социально-экономической ситуации и отсутствие традиций гражданского общества, участие личности и общества в процессе трансформации национальной образовательной системы, содержащееся в образовательном законодательстве, остается декларацией¹.

Государство вмешивается в работу не только государственных образовательных учреждений, нарушая при этом принцип академической автономии, но и жестко регламентирует действия и развитие негосударственных образовательных структур, при этом не оказывая им практически никакой финансовой поддержки.

Ярким примером вмешательства государства в систему внутреннего управления учебным заведением может стать статья 332 Трудового кодекса Российской Федерации. Согласно этой статье: «Должности декана факультета и заведующего кафедрой высшего учебного заведения являются выборными. Порядок выборов на указанные должности определяется уставами высших учебных заведений». Эта норма должна обеспечивать независимость научных работников и результатов их работы от администрации учебного заведения и государства. Но в настоящее время во многих вузах деканы и заведующие кафедрами выполняют не только научные, но и управленческие задачи. В этом случае вышеуказанная норма Трудового кодекса мешает выстраиванию эффективной системы управления в учебном заведении. Так как промежуточные звенья управленческой иерархии оказываются практически неуправляемыми, что приводит к несоблюдению принципов единоначалия и субординации. Для достижения более эффективной работы вузов необходимо предоставить возможность самому учебному заведению принимать решение о статусе должностей деканов и заведующих кафедрами.

В Российской Федерации государством активно используются механизмы прямого воздействия на отрасль. К ним относятся законодательно установленные ограничения создания и нормы функционирования учебного заведения. Например, условия регистрации учебного заведения и его лицензирование. Действия этих механизмов носит разрешительно-запретительный характер. Без выполнения требований, заложенных в данных процедурах, деятельность учебного заведения не возможна.

Основные требования, предъявляемые к учебному заведению при его регистрации, касаются его организационно-правовой формы. В пункте 1 статьи 11-1, закона «Об образовании» указывается: «Негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций».

К таким организационно-правовым формам относятся:

• Негосударственное образовательное учреждение (НОУ);
  
• Муниципальное образовательное учреждение (МОУ);
  
• Государственное образовательное учреждение (ГОУ);
  
• Автономная некоммерческая организация (АНО);
  
• Фонд;
  
• Некоммерческое партнерство.
  

Российское законодательство не предусматривает возможность создания учебного заведения на основе коммерческой организационно-правовой формы. Например: ОАО, ЗАО, ООО.

По замыслу авторов этого ограничения, учебное заведение не должно получать прибыли и обязано реинвестировать все полученные средства на нужды образовательного процесса, что влияет на повышение его качества и снижение стоимости образования.

На самом деле эта норма не только не стимулирует, но и тормозит процесс привлечения инвестиций в образовательные учреждения. В частности, отсутствует смысл инвестирования в учебное заведение с помощью учредительного механизма, отсутствует право собственности и возможность ее передачи, наследования и т.п.

У внешнего инвестора нет стимулов для вложения средств в образовательное учреждение, если любая полученная прибыль пойдет на реинвестирование в учебный процесс. Сокращение возможностей для привлечения инвестиций заставляет учебные заведения рассчитывать только на свои собственные средства или займы под проценты. Это отражается на стоимости обучения в сторону ее увеличения, что противоречит целям создания некоммерческой организации – снизить стоимость обучения за счет реинвестирования прибыли в учебный процесс.

Кроме того, существующие организационно-правовые формы учебных заведений не позволяют транслировать успешные модели управления учебным заведением путем покупки преуспевающим учебным заведением менее успешных участников образовательного рынка.

Другим механизмом прямого государственного воздействия на рынок образовательных услуг является лицензирование образовательной деятельности. Данный механизм обеспечивает окончательный контроль за выполнением всех нормативно-правовых актов в области образования, государственного стандарта, санитарно-гигиенических требований, противопожарных требований и т.п. В положении «О лицензировании образовательной деятельности» №796 от 18.10.2000 указывается, что основной целью лицензионной экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых соискателем лицензии, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников соискателя лицензии, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов.

В настоящее время нельзя утверждать, что лицензионные требования соответствуют современным условиям существования учебных заведений и принципам обеспечения академических свобод. Оценка выполнения требований для лицензирования образовательных учреждений не всегда бывает объективной. Далее будут приведены наиболее важные условия лицензирования, требующие модернизации.

В предыдущей главе было доказано, что существующие лицензионные требования к обеспечению площадями аудиторного фонда являются завышенными. Естественно, что материально-техническое обеспечение учебного процесса очень сильно влияет на его качество. Но высокие требования по обеспечению аудиторным фондом в стране, где цены на недвижимость очень высоки, приводят к сокращению предложения на рынке образования и росту цен на образовательные услуги. Сокращение предложения непременно приводит к снижению качества, в связи с сокращением уровня конкуренции.

Лицензионные требования не дифференцированы. Они не учитывают фактора этапа развития образовательного учреждения. Новому частному образовательному учреждению предъявляют при лицензировании такие же требования, как и вузу с многовековой историей, получающему финансирование из государственного бюджета на свое развитие. Лицензионные требования должны быть дифференцированными. Новым образовательным учреждениям должны предъявляться более мягкие требования, учитывающие начальный этап развития. Государство должно поощрять создание новых инновационных образовательных учреждений.

Кроме того, при государственном лицензировании образовательных учреждений нельзя допускать влияния других субъектов рынка. Хотя в настоящее время, лицензирование основывается на результатах экспертизы УМО (Учебно-методическое объединение). Данное объединение включает в себя представителей конкурирующих субъектов рынка. В настоящее время пройти успешно экспертизу по некоторым специальностям практически невозможно. Это приводит к снижению конкуренции и снижению уровня предложения на рынке.

Такая ситуация практически невозможна на других рынках. Представим себе, что компания “SONY” дает заключение о возможности работать на рынке компаниям “Samsung” и “Panasonic”. Озаботившись проблемой собственного самосохранения, “SONY” найдет массу причин, чтобы не дать им положительного заключения. Естественно, что подобным образом ситуация должна развиваться и на образовательном рынке.

К прямому воздействию на функционирование учебного заведения можно отнести введение Единого Государственного Экзамена (ЕГЭ), который призван снизить уровень коррупции в системе высшего образования. Функции приемных комиссий вузов должна взять на себя Федеральная служба контроля качества образования. При этом в создании новой государственной структуры сложно увидеть гарантию бескорыстной и объективной оценки знаний. Зато появление такой службы еще больше централизует процесс управления высшим образованием и усилит регулирующую роль государства. Хотя это идет в разрез с общемировыми тенденциями.

Так, в ходе реформы образования в Японии отменили унифицированные тесты вступительных экзаменов в вузы, введенные в 70-х годах прошлого века. Высшим учебным заведениям разрешили самим решать, какие вступительные экзамены им проводить. Они приобрели определенную свободу¹

Проблема коррупции в высшей школе – это проблема не только государства, но и самих вузов. Вузы сами децентрализовано должны справляться с этой проблемой. Они сделают это успешно, если создать для этого условия. Хорошими условиями могут быть: проведение антимонопольной политики на рынке образования и приватизация государственных вузов.

Проявления элементов коррупции резко снижают престиж вуза и ухудшают его позиции на рынке образования. Но так как у вузов нет владельцев, то основным органом, принимающим решения о стратегическом развитии вуза является его администрация. Но ее может не интересовать положение вуза на рынке, так как есть бюджетное финансирование. Более того, руководству может быть важнее сиюминутная выгода, так как срок полномочий администрации ограничен. Рыночные отношения заставят думать руководство вузов о престиже и конкурентоспособности их дипломов, а частная собственность заставит их отказаться от получения сиюминутной выгоды в виде взяток, в пользу долгосрочной выгоды от реализации услуг вуза, имеющего хороший имидж на рынке образования. В противном случае, коррумпированный вуз, не имеющий бюджетного финансирования, просто исчезнет с рынка.

Одним из главных условий лицензирования учебного заведения является соблюдение им государственных стандартов образования. Но очень часто государство, пытаясь установить в образовании стандарты качества, основывается на устаревших представлениях о качестве. Государство не является конечным потребителем образовательных услуг, поэтому делает свой вывод о соответствии качеству не на основании прагматической оценки оказываемых услуг, а на основании субъективного представления о качестве. Это тормозит внедрение инноваций в образовательном процессе, не позволяет оптимизировать и рационализировать образовательные технологии. Учебное заведение, например, не может сократить количество учебных часов, за счет применения новых образовательных технологий, так как это не позволяет сделать государственный стандарт.

Некоторые требования государственного образовательного стандарта тормозят развитие образовательной отрасли. В первую очередь, это касается требований к объему учебной нагрузки в высших образовательных учреждениях и средних профессиональных учебных заведениях. Требования, изложенные в государственном образовательном стандарте, не учитывают изменившуюся роль преподавателя в учебном процессе. Цель этих требований - обеспечить максимальную загрузку слушателя работой с преподавателем с учетом санитарных требований к учебной нагрузке. Считается, что преподаватель выполняет роль источника знаний и информации. В реальной же жизни преподаватель играет такую роль только в том случае, если он является носителем новых знаний, не опубликованных в Интернете и на бумажных носителях информации. Случаи такие последнее время проявляются редко, вследствие увеличения скорости распространения научной информации, благодаря Интернету и глобализации научного мира. Более того, в отраслях, где изменения происходят наиболее быстрыми темпами, научная информация потребляется в основном через Интернет и печатные издания. Архаичный способ передачи знаний «из уст – в уста» в виде лекционных занятий практически не используется. Это приводит к тому, что, например преподаватели информатики или маркетинга, которые должны знать больше своих студентов, дают на лекциях материал, который воспринимается учащимися как устаревший и не нужный, так как учащиеся имеют возможность получать более свежие знания из Интернета.

В современном высшем образовании преподаватель играет роль тренера, задача которого научить профессиональному мышлению, дать направление поиска информации, обучить навыкам. Роль лекционных занятий сводится к минимуму, так как нет смысла переписывать информацию, напечатанную и изложенную в учебниках. Основную обучающую функцию выполняют семинары, практические занятия и тренинги. Время, предназначенное для проведения лекций, можно освободить для самоподготовки. Это даст возможность учебному заведению сэкономленные финансовые средства направить на повышение качества учебного процесса или привлечение к проведению занятий высококлассных и высокооплачиваемых профессионалов.

В современном мире погоня за полнотой знаний стала бессмысленной. Главной задачей стало развитие у молодого специалиста навыков активного владения основами дисциплины, умения анализировать возникающие в ней проблемы, выдвигать альтернативные решения и вырабатывать критерии их правильности¹.

Здесь необходимо упомянуть об американской системе подготовки специалистов с высшим образованием. Большинство американских университетов проповедует принцип вынесения на очное обучение именно семинарских и практических занятий. Учитывая при этом, что основную массу учебной и научной информации студенты должны получать самостоятельно путем самоподготовки.

Мотивация американских вузов в применении такой учебной программы заключается не в жестких указаниях со стороны министерства образования, а в практической необходимости.

Американский рынок высшего образования очень либерален. На нем нет того огромного количества норм и ограничений, которые присутствуют на российском образовательном рынке. Поэтому университеты выбирают технологию и программу обучения, основываясь на запросах потребителей данных образовательных услуг. Так как обучение стоит дорого, очень часто студенты не хотят, чтобы в стоимость обучения входили лекционные занятия, так как всю эту информацию (если она изложена в учебно-методических пособиях) можно получить самостоятельно, прочитав учебник. По мнению студентов, деньги, потраченные на обучение, должны расходоваться максимально эффективно – на семинарские и практические занятия с высококлассными специалистами. Причем, в первую очередь, значение имеет уровень профессионализма педагога, а уже затем объем учебной нагрузки по его предмету, так как нет смысла тратить дорогостоящее время, слушая лекции неквалифицированного специалиста.

Поэтому во многих американских университетах небольшая нагрузка по аудиторным занятиям. Большое значение уделяется самоподготовке. Учебные планы в основном состоят из предметов, непосредственно связанных с выбранной специальностью.

По опросам дипломированных специалистов, окончивших высшие учебные заведения в России, учебный план по многим специальностям перегружен второстепенными и общеобразовательными дисциплинами, а так же дисциплинами, имеющими схожую тематику. Например: «Менеджмент» и «Организационное поведение» и др. Все это негативно отражается на себестоимости услуг и цене, которую платит потребитель образовательной услуги, что, в свою очередь, делает ее менее качественной и менее доступной.

Механизмы косвенного воздействия на рынок образовательных услуг в России используются частично. Связано это со значительными финансовыми затратами, необходимыми для создания и функционирования таких механизмов. Важнейшим из них, в настоящее время, является система государственной аккредитации учебных заведений.

Государственная аккредитация в Российской Федерации устанавливает статус вуза по типу и виду, а также дает право выдавать документы об образовании государственного образца. Студенты мужского пола, обучающиеся в аккредитованных учебных заведениях, имеют право на отсрочку от службы в Вооруженных Силах РФ.

Технология аккредитации основана на едином перечне аккредитационных показателей, которые определяют приоритеты государственной образовательной политики, сочетают качественные (экспертные) и количественные оценки, полученные на основе Центрального банка данных Научно-исследовательского центра государственной аккредитации (НИИЦГА), Минобразования РФ.

Аккредитацию вуза проводит федеральный орган управления образованием, срок аккредитации устанавливается не более чем на 5 лет.

Процедура государственной аккредитации включает несколько этапов и продолжается до 4-х месяцев. Это обусловлено необходимостью:

• гарантировать со стороны государства защиту граждан от некачественного образования;
  
• определить соответствие деятельности учебного заведения образовательным целям;
  
• способствовать повышению качества подготовки выпускников, развитию образовательных организаций и системы образования в целом.
  

Необходимым условием при подготовке к государственной аккредитации является ежегодное представление вузом данных в ЦБДГА (Центральный банк данных государственной аккредитации). Регулярное обновление данных позволяет провести статистический анализ и формализовать критерии отнесения высшего учебного заведения к определенному виду (университет, академия, институт)¹.

Система государственной аккредитации оказывает двоякое воздействие на рынок образовательных услуг. С одной стороны, она мотивирует образовательные учреждения повышать качество образовательных услуг, чтобы получить возможность использовать привилегии, которые дает государственная аккредитация. С другой стороны, она может замедлять развитие отрасли, так как излишнее государственное регулирование может привести к олигополизации отрасли, когда несколько операторов на рынке получают привилегии от государства (в данном случае аккредитацию) и за счет этого усиливают свои рыночные позиции.

В современных российских условиях отсутствие государственной аккредитации не дает учебному заведению серьезных шансов закрепиться на рынке. Так как требования для получения государственной аккредитации субъективны, государство имеет возможность регулировать количество вузов имеющих государственную аккредитацию, а также напрямую влиять на систему управления учебным заведением.

В таких условиях вузу становится принципиально важно сохранять и развивать отношения с государственными органами власти, регулирующими данный рынок. Следствием этого может быть коррупция и олигархическая связь между представителями образовательного бизнеса и властными структурами. Вопросы реального повышения качества обучения для сохранения позиций на рынке могут отойти на второй план.

Олигополизация наносит большой ущерб рынку, так как она является причиной снижения уровня конкуренции. Что, в свою очередь, приводит к общей деградации рынка: повышению цен, снижению качества, появлению теневых секторов рынка, снижению инвестиционной привлекательности отрасли.

Для снижения вероятности олигополизации образовательного рынка, в связи с использованием механизма аккредитации, государство может действовать в двух направлениях:

1. Повышать объективность оценки аккредитационных показателей и прозрачность процедуры государственной аккредитации.
   
2. Стимулировать развитие независимых систем аккредитации учебных заведений.
   

Другим механизмом косвенного влияния на рынок образовательных услуг является система государственного финансирования образовательной отрасли. Начиная с 1999 г. начался рост государственных расходов на образование. Начала увеличиваться доля средств, выделяемых на образование в составе расходов федерального бюджета. Это положительно сказалось на системе профессионального образования, прежде всего высшего, которая преимущественно финансируется из федерального бюджета.

При этом государство финансирует систему высшего образования, выделяя средства на обеспечение функционирования государственных образовательных учреждений. Такое сметное финансирование снижает заинтересованность государственных вузов в повышении качества образования. Так как от уровня качества не зависит объем финансирования. Более прогрессивной схемой финансирования является модель «Деньги следуют за студентом». В этом случае государство оплачивает обучение каждого отдельного студента. При этом студент вправе сам выбрать вуз, в котором он хочет обучаться, в том числе и негосударственный. Такая схема заставляет вузы конкурировать между собой, повышая при этом качество образовательных услуг.

Сегодня такая программа начинает реализовываться и в нашей стране. Ее механизмом станут государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), кредиты и образовательные субсидии. При этом сумма финансового обязательства должна быть не ниже среднерыночной стоимости обучения в учебном заведении.

Уже сейчас в России в нескольких субъектах Российской Федерации идет эксперимент по отработке нового механизма финансирования образования на основании ГИФО. В эти обязательства будет закладываться определенная сумма, дающая право выпускнику поступать в вуз за счет бюджетных средств. ГИФО будет выдаваться по результатам сдачи единого государственного экзамена.

В дальнейшем предполагается, что эта система финансирования будет действовать и при приеме в техникумы. Финансовое наполнение и количество ГИФО каждой категории должны будут устанавливаться ежегодно в законе о федеральном бюджете.

В министерстве образования разрабатываются проекты по введению возвратных кредитов на образование и возвратных субсидий. Возвратные кредиты рассчитаны на средний класс населения. Планируется, что он будет выдаваться на образовательные услуги в банке под имущественный залог. До конца текущего года должно выйти постановление правительства о создании системы возвратных субсидий на образование. Предполагается, что контракт на предоставление ссуды на получение образования будет заключаться с выпускником школы с условием отработки в течение 5-10 лет.

Вопреки ожиданиям ГИФО не будет выдаваться как отдельный документ (ваучер), а будет проставляться в сертификате об образовании. Однако суть ГИФО от этого не меняется: поступая в вуз, абитуриент "приносит" в него деньги.

Методика финансирования в ближайшее время будет утверждена Министерством финансов. Однако уже сейчас известно, что финансовое наполнение ГИФО будет устанавливаться ежегодно в законе о федеральном бюджете. В настоящее время решено определить пять категорий государственного обязательства, указанных в таблице 6.

Таблица 6

Предполагаемая стоимость ГИФО (на одного студента).

Категория ГИФО	Радикальный вариант	Умеренный вариант	Компромиссный вариант
А+	18,7 тыс. руб.	13,3 тыс. руб.	9375 руб.
А	10,6 тыс. руб.	10.6 тыс. руб.	7500 руб.
Продолжение таблицы 6
Б	5,3 тыс. руб.	5,3 тыс. руб.	3750 руб.
В	2,7 тыс. руб.	4,3 тыс. руб.	3000 руб.
Г	0	0	750 руб.