Механизмы государственного управления развитием образовательной отрасли в условиях глобализации

Вид материала

Содержание

1.2. Образовательная отрасль
Таблица 1.1 Структура производства ВВП России с 1990 по 2002 гг.
Достоверность знания
Объем и актуальность
1.3. Управление развитием образовательной отрасли
Государство – как производитель платных образовательных услуг
Продолжение Таблицы 3
Государство – как производитель бесплатных образовательных услуг
Таблица 4 Типы стран по участию государства в финансировании высшего образования.
Таблица 5 Положительные и отрицательные стороны различных типов финансирования.
Прямое финансирование учреждений высшего образования
Финансирование конечных потребителей (финансирование студентов)

Подобный материал:

1 2 3 4

1.2. Образовательная отрасль

как доходная сфера экономики в условиях глобализации

Взаимозависимость всех субъектов современной глобальной экономики такова, что влияние одного на другого не может быть односторонним. Это касается и образовательной отрасли. Не только глобальная макроэкономика влияет на развитие образовательной отрасли, но и она сама является важнейшим фактором, повышающим эффективность мировой экономики в целом и национальной экономики в частности.

Рассматривая влияние образовательной отрасли на национальную экономику, необходимо разделить два основных подхода к оценке этого влияния. Можно рассматривать образовательную отрасль как доходную сферу экономики, т.е. субъект макроэкономики. Второй вариант – рассматривать ее как необходимый элемент рыночной инфраструктуры, обеспечивающий качественную подготовку специалистов для других отраслей экономики.

Образовательная отрасль, являясь доходной сферой экономики, оказывает большое влияние на макроэкономические показатели. В некоторых западных странах оборот образовательной отрасли составляет значительную часть ВВП государства.

Деятельность, связанная с производством и обработкой информации и знаний, приобретает все большее значение, что выражается в росте удельного веса работников, занятых этими процессами, до половины и более всего самостоятельного населения страны^¹.

Спрос на знания порождает большое предложение образовательных услуг, поэтому последнее время рынок образования имеет устойчивую тенденцию к росту. Требования современной экономики заставляют людей рассматривать получение высшего образования как минимально допустимого уровня образования. Увеличение рабочих мест, связанных с умственным трудом, и сокращение доли неквалифицированного труда являются стимулом для обучения и порождают спрос на образовательные услуги.

Кроме вышеуказанных обстоятельств, важнейшим фактором, влияющим на увеличение доли образовательной отрасли в производстве ВВП, является изменение показателя соотношения доли сферы услуг к сфере производства в пользу сферы услуг. Происходит это в связи с общемировой тенденцией переориентации производства с создания материальных благ на предоставление услуг и выработку информации.

Таким образом, производственный процесс более не является основным решающим фактором перемен, влияющим на нравы, социальный строй и ценности общества. Следствием этого глобального исторического перехода становится вытеснение человека из сферы непосредственно материального производства. Большая часть рабочей силы перемещается в сферу услуг, в результате чего тот факт, что люди больше взаимодействуют друг с другом, чем с машиной, становится основной характеристикой труда в постиндустриальном обществе^¹.

Изменение соотношения доли сферы услуг к доле сферы производства товаров за последние годы отражено в таблице 1.1.

Таблица 1.1

Структура производства ВВП России с 1990 по 2002 гг.

(в текущих ценах, в % к итогу)^¹

	1990	1993	1995	1996	1998	1999	2000	2002
ВВП, в том числе:	100	100	100	100	100	100	100	100
Производство товара	60,5	45,4	41,0	41,6	39,4	40,5	39,7	35,4
Производство услуг	32,6	45,4	51,4	49,9	51,9	49,3	48,9	53,5
Чистые (за вычетом субсидий) налоги	6,9	9,1	7,6	8,5	8,7	10,2	11,4	11,1

Участие образовательной отрасли в создании рабочих мест в сфере услуг отражено в таблице 1.2.

Таблица 1.2.

Структура занятого населения по сферам народного хозяйства и отраслям нематериального производства ( в % к итогу)^²

Годы	1990	1995	1996	1998	1999	2000	2002
Всего: в промышленности, сельском хозяйстве, строительстве	55,5	50,3	48,1	44,2	42,0	42,8	42,4
В сфере услуг, в том числе:	44,5	51,7	51,9	55,8	58,0	57,2	57,6
Транспорт	6,6	6,6	6,6	6,3	6,3	6,4	6,4
Связь	1,2	1,3	1,3	1,3	1,3	1,4	1,4
Торговля, общепит	7,8	10,1	10,3	14,6	14.6	14,6	15,9
ЖКХ, бытовые услуги	4,3	4,5	4,9	5,4	5,3	5,2	5,0
Здравоохранение, социальное обеспечение	5,6	6,7	6,9	7,0	7,0	7,0	7,1
Образование, культура, искусство	9,6	11,0	11,1	11,1	11,1	10,9	10,9
Наука и научное обслуживание	3,7	2,5	2,3	2,0	1,9	1,9	1,8
Кредит и финансы, страхование	0,5	1,2	1,2	1,1	1,2	1,2	1,3
Аппарат органов управления	2,7	2,8	4,0	4,4	4,5	4,5	4,5
Другие услуги	3,1	4,8	3,7	2,6	2,6	3,1	3,3

Рост образовательной отрасли вносит свою лепту в экономику страны в целом. Особенностью образовательной отрасли является высокая трудоемкость технологических процессов. Несмотря на различные технологические нововведения, появления ON-line обучения, мультимедийных учебно-методических курсов и т.п., труд преподавателя остается важнейшей творческой и технологической составляющей учебного процесса. Поэтому образовательная отрасль дает работу многим тысячам преподавателей, методистов, менеджеров и др. В России только в сфере высшего и среднего образования трудятся более четверти миллиона человек.

Если прибавить к этому отрасли, так или иначе связанные с образованием, например книгопечатание, производство ПО и ПК, общежития, фаст-фуды, студенческий туризм, то мы увидим огромную индустрию с миллиардным оборотом, в которую вовлечены миллионы людей.

Последнее обстоятельство заставляет правительства разных стран все чаще рассматривать образование не только как социальную функцию государства, но и как доходную сферу экономики, оказывающую сильное влияние на развитие страны. Все чаще по отношению к образованию применяют те же механизмы управления, что и по отношению к другим отраслям экономики. Генеральная линия политики государственного управления образованием в большинстве развитых стран направлена на постепенный отход государства от прямого управления образовательной отраслью и развитие рыночных механизмов регулирования рынка образовательных услуг. При этом четко отслеживается тенденция увеличения государственных расходов на образование в большинстве высокоразвитых стран.

Такая политика усиливает механизмы саморегулирования отрасли, создает условия для инвестирования, что, несомненно, приводит к улучшению качества образования, снижению его себестоимости, более оперативному реагированию образовательных учреждений на потребности рынка труда, росту валового оборота самой отрасли.

Но развитие образовательной отрасли не всеми воспринимается адекватно, многие специалисты склонны считать, что избыток предложения, и рост объема рынка – это искусственные явления, которые приводят к «девальвации дипломов о высшем образовании». Говоря об этом, обычно апеллируют к ситуации, которая была характерна для рынка образования Советского Союза в 60-70 гг. 20 века. В тот период ситуация на рынке образования характеризовалась как дефицит предложения. Такая же ситуация была и на других потребительских рынках СССР. Но процессы 90-х годов, направленные на построение рыночной экономики в России, привели к созданию рыночно-ориентированной образовательной отрасли, которая реагирует на повышение спроса увеличением предложения. При такой экономической системе дефицитный товар или услуга сами являются очень редким явлением.

В настоящее время рост предложения, особенно по некоторым специальностям, связан, в первую очередь, с ростом спроса на рынке труда на данные специальности, и общей тенденцией увеличения спроса на образование. Экономике требуется все больше специалистов с высоким уровнем образования. Это является следствием увеличения наукоемкости труда.

Повышение спроса на образование и увеличение численности студентов и образовательных учреждений является общемировой тенденцией. По данным зарубежных экспертов, с 2000 года высшее образование стало минимальным уровнем образования для каждого работающего^¹. Тем не менее, нередко высказываются мнения в пользу сокращения численности студентов и вузов. Причем некоторые специалисты предлагают сокращать вузы путем включения мелких институтов и филиалов в состав крупных государственных университетов. Особенно активно эта идея обсуждается в российских регионах. Так, в учебном пособии «Менеджмент, маркетинг и экономика образования», вышедшим под редакцией А.П.Егоршина и Н.Д. Никондрова предлагается следующее: «Государственная Дума могла бы рассмотреть предложения по внесению изменений в Закон РФ «Об образовании» и Гражданский Кодекс РФ, позволяющие включать в состав государственных университетов другие учебные заведения - юридические лица (техникумы, институты, школы бизнеса, филиалы вузов) с различной организационно-правовой формой. Это позволило бы освободить рынок образования от большого числа мелких «псевдообразовательных» учреждений, работающих по принципу «пирамид», и сконцентрировать ресурсы в крупных университетах»^¹.

Естественно, возникает вопрос: зачем интегрировать «псевдообразовательное» учреждение в образовательное учреждение? Что это даст для улучшения качества образования? На самом деле, уже в настоящее время, пользуясь существующей нормативно-правовой базой можно просто приостановить действие лицензии любого «псевдообразовательного» учреждения, если на это действие есть законные основания.

Второй вопрос: о каких ресурсах, которые необходимо сконцентрировать в крупных университетах, идет речь? Школы бизнеса, филиалы вузов обычно финансируются за счет средств, поступивших от студентов в счет оплаты за обучение. Государство, как правило, не финансирует подобные образовательные учреждения. Поэтому пытаться сконцентрировать финансовые ресурсы, выделяемые государством, за счет интеграции филиалов вузов в крупные региональные университеты бессмысленно – бюджетных денег у филиалов нет. Если же речь идет о внебюджетных финансовых ресурсах, то значит, речь идет о борьбе за рынок, а не за эффективность распределения ресурсов.

Из приведенного примера видно, что сокращение числа мелких образовательных учреждений не может иметь прямых последствий в виде повышения качества образования.

Можно констатировать тот факт, что в настоящее время образование в России стало массовым. Из закончивших российские школы в 2002 году поступили в этом году 90 %, в то время как раньше таковых было 20-30 %. Это и общемировая тенденция. В 1960 году в мире было 13 млн студентов, сейчас – 89 млн^¹.

США по количеству высших учебных заведений превосходят Россию. При этом они не рассматривают это как общенациональную проблему. Никто не обвиняет американскую образовательную систему в «девальвации дипломов».

Численность студентов университетов и четырехгодичных колледжей в США увеличилась за период 1975-1995 гг. более чем на 2 млн человек (с 7,2 млн до 9,3 млн человек). Только в наиболее престижных университетах страны, которым предоставлено право присуждать докторские степени, обучается в настоящее время около 3,5 млн студентов – больше, чем обучалось на дневных отделениях всех вузов бывшего Советского Союза^².

Исходя из всего вышесказанного, можно охарактеризовать влияние образовательной отрасли на макроэкономику как весьма существенное. Образовательная отрасль может быть не только «подсобной» отраслью народного хозяйства, обслуживающей другие более значимые отрасли, и помогающей им достигать высоких результатов; данная отрасль сама может являться одним из ведущих локомотивов национальной экономики.

Примером такого влияния могут быть США, Великобритания, Австралия, где образование является важнейшей отраслью экономики страны и обеспечивает существенный вклад в производство валового внутреннего продукта государства.

Другой подход к изучению влияния образовательной отрасли ее как необходимый элемент рыночной инфраструктуры, обеспечивающий качественную подготовку специалистов для других отраслей экономики. Особенно эта роль возросла в последнее время, после того как в развитых странах произошел переход от индустриальной экономики к информационной.

По этому поводу председатель Федеральной резервной системы А. Гринспэн высказывается: «Новый исторический период… связан с переходом к «новой экономике», отличительной особенностью которой наряду с неуклонным ростом производительности является увеличение доли наукоемкой «концептуальной» продукции в результате внедрения новейших информационных технологий…». В условиях новой экономики, считает А.Гринспэн, «будут сохраняться тенденции к постоянному увеличению доли наукоемкого «концептуального» продукта в общем объеме производства и, следовательно, тенденции роста спроса на квалифицированную рабочую силу, обладающую навыками концептуального мышления». Это потребует, по его мнению, инвестирования значительных средств в подготовку кадров - «в формирование «человеческого капитала», обладающего значительным творческим потенциалом и высоким уровнем интеллекта».

Уровень образования и качество знаний, которыми обладает население страны, имеет определяющее значение для развития национальной экономики. На примере некоторых стран можно заметить, что те страны, которые имеют схожие образовательные системы, население которых имеет схожий культурный и интеллектуальный потенциал, развиваются примерно одинаково. Примером таких стран могут быть страны Содружества Британской империи, Содружества независимых государств, скандинавские страны. Следовательно, можно сделать вывод, что, увеличивая уровень культуры и образования у населения, увеличивая количественные и качественные показатели выпуска квалифицированных специалистов, можно влиять на экономическое развитие страны.

Сегодня является неоспоримым тот факт, что от уровня образования населения зависит конкурентоспособность национальной экономики любой страны. Реформы образовательных систем, задуманные и реализующиеся во многих странах, направлены на повышение качества получаемых знаний.

В меморандуме Президента США (декабрь 1991 г.) об образовании стратегия образования признана стратегией нации. На нужды образования в США выделяются огромные суммы – до 260 млрд. долл. ежегодно^¹.

Главный объект рынка образовательных услуг – знание - имеет несколько основных качественных характеристик: достоверность, объем, актуальность, новизна, стоимость. Совокупность этих характеристик определятся как качество знания. Здесь нужно отметить, что очень часто под термином качество знаний понимают качество образовательных услуг. Хотя качество образовательных услуг включает в себя еще комфортность и технологичность образовательного процесса, наличие дополнительных услуг (общежитие, столовая, спортивные секции), безопасность, территориальную доступность, отсутствие коррупции внутри образовательного учреждения.

Достоверность знания является важнейшей качественной характеристикой. Получаемые знания должны содержать максимально объективную информацию, основанную на фактах. Потребитель образовательных услуг, в первую очередь, должен получить навыки проверки получаемой информации на достоверность. Не допускается введение в систему получаемых знаний политических, идеологических, религиозных компонентов.

Объем и актуальность получаемых знаний должны определяться рациональной необходимостью. Излишняя углубленная академичность и объемность получаемых знаний, как и недостаточность знаний, приводят к удорожанию услуг и не дают возможности реализовать полученные знания на практике. Проблема излишней академичности и объемности характерна для российской образовательной системы. Многие специалисты считают, что академичное, объемное образование дает хорошую базу для получения любых других знаний. Поэтому выходит, что образование получают ради самого образования, а не для реализации его на практике. По некоторым специальностям объем знаний, получаемых в российских университетах по программам высшего образования, соответствует международной степени «доктора философии». При этом выпускники вуза не могут зачастую решить элементарные прикладные задачи в ходе своей профессиональной деятельности.

Новизна получаемых знаний особенно важна в условиях современной экономики, в которой скорость изменений зачастую превосходит скорость получения новых знаний.

Стоимость получения новых знаний может исчисляться миллиардами долларов. В то же время стоимость распространения учебной информации с каждым годом сокращается. Особенно сильно на сокращение стоимости распространения информации повлияло появление Интернет. В связи с этим возникает вопрос: почему при падении стоимости учебной информации стоимость самого обучения растет? Дело в том, что вместе со снижением стоимости информации стремительно растет ее объем. Сегодня преподаватель в институте уже не носитель информации, а тренер, который помогает разобраться и использовать необходимые элементы в огромном объеме мировой информации. А так как этот объем постоянно растет, становится сложнее разобраться в нем, растет и спрос и цены на такие услуги.

Наглядно видно, что ни одна из характеристик, кроме стоимости знаний, не имеет единицы измерения. Оценить эти характеристики можно только на основе экспертных оценок, при этом оценка эта будет субъективной. В этой ситуации оптимальной схемой контроля качества получаемых знаний является схема, в которой потребитель сам оценивает качество предоставляемых услуг на основе собственного опыта, представления о качестве, имени производителя и независимых экспертных оценок, самостоятельно принимает решение о выборе производителя образовательных услуг.

Влияние на макроэкономику оказывает качественный уровень подготовки специалистов в учебных заведениях, который определяется качеством полученных знаний. В целях его повышения необходимо усиливать все характеристики знания. Для этого у субъектов образовательного рынка должен быть стимул проводить такую работу. Одним из самых эффективных стимулов, который может заставить учебные заведения улучшать качество знаний, является конкуренция среди них.

Конкуренция заставляет образовательные учреждения «самонастраиваться», стремиться к повышению качества услуг, их доступности для большинства граждан. Государство должно проводить политику поддержания конкуренции на образовательном рынке, как и на любом другом. Заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Геворкян Е.Н. в своей монографии «Рынок образовательных ресурсов: аспекты модернизации» отмечает: «Повсеместно в странах с рыночной экономикой государство осуществляет правовую защиту субъектов рынка образовательных услуг (прежде всего потребителей) от монополизма…^¹»

Другим подходом к решению вопроса регулирования качества подготовки специалистов является создание системы государственного контроля за качеством предоставляемых образовательных услуг. Основным механизмом такого контроля является государственная аттестация и аккредитация. При проведении процедуры государственной аккредитации используются количественные оценки только качества образовательных услуг. При этом основными показателями являются: результаты испытаний по группам дисциплин в процентах от общего числа выпускников, количество специальностей, количество единиц учебно-методической литературы, количество единиц вычислительной техники и др. Оценить качество знаний с помощью количественных оценок является сложно выполнимой задачей для системы государственного контроля.

Жестко установленные критерии могут уменьшить возможности для внедрения инноваций. Однако мировой опыт показывает аналогичное решение проблемы в первые годы становления системы аккредитации: количественные показатели использовались только на первом этапе, например, в США, но сыграли свою положительную роль: помогли навести порядок в стихийном процессе появления новых образовательных учреждений^².

1.3. Управление развитием образовательной отрасли

Функция государственного управления развитием образовательной отрасли заключается в деятельности государства, направленной на увеличение объемов производства и повышение качества образовательных услуг, нивелирование негативных последствий циклических колебаний структуры спроса на рынке образования и обеспечение прав всех субъектов рынка образовательных услуг.

Задачи государственного управления развитием образовательной отрасли различаются в зависимости от той роли, которую государство отводит образовательной отрасли. Как уже отмечалось выше, существуют два типа ролей: «образовательная отрасль как доходная сфера экономики» и «образовательная отрасль как необходимый элемент рыночной инфраструктуры, обеспечивающий качественную подготовку специалистов для других отраслей экономики».

В первом случае государственное управление развитием образовательной отрасли призвано решать следующие задачи:

обеспечение защиты прав субъектов рынка образовательных услуг (потребителей образовательных услуг, учебных заведений, работодателей, спонсоров и государства). Правам потребителей уделяется особое внимание. Основной задачей в процессе защиты их прав является обеспечение гарантий качества предоставляемых образовательных услуг. Государственная политика разных стран в области повышения качества образования различается по степени влияния государства на рынок образования. Если рассматривать развитые капиталистические страны, то наиболее либеральная государственная политика в США, а наибольшее влияние на рынок образования среди развитых стран оказывает правительство Германии. Так в США отсутствует государственная аккредитация учебных заведений, высокое качество образования поддерживается за счет конкуренции между образовательными учреждениями и контроля со стороны общественных организаций (например, «Аккредитационного совета независимых школ и колледжей - ACICS»). В Германии ситуация иная: практически все образовательные учреждения – государственные и предоставляют для населения свои услуги абсолютно бесплатно, поэтому о поддержании качества образования за счет конкуренции не может идти речи. В соответствии с Основным законом ФРГ, ответственность за развитие образования и науки в стране возлагается на земельные и федеральные органы власти. Земельные парламенты (ландтаги) и правительства вырабатывают направления образовательной политики, определяют критерии качества образования, создают условия для функционирования учебных заведений, выделяют средства на их финансирование^¹.

Опыт этих двух стран позволяет оценить эффективность каждой из этих моделей государственной политики. Материалом для оценки может служить тот факт, что в ФРГ на уровне федерального правительства активно обсуждается вопрос о разгосударствлении немецкой образовательной отрасли. Причиной этому являются непомерные бюджетные расходы на образование. В США, наоборот, удовлетворены своим опытом либеральной политики и продолжают уменьшать роль государства в контроле качества образовательных услуг.

Следующая задача заключается в снижении социальной напряженности и возникающих при этом политических рисков при распределении такого ограниченного ресурса, как образовательные услуги. Образование - очень важный экономический инструмент в борьбе каждого отдельного члена общества за другие ограниченные ресурсы. В современных условиях информационной экономики роль образования, как орудия в борьбе за экономические ресурсы и социальные блага, возросла еще больше. Поэтому государство стремится предоставить всем членам общества равные возможности в получении образования, а в идеале предоставить каждому члену общества возможность получить необходимое образование за государственный счет. В последнем случае государство выступает как защитник интересов различных социальных групп.
Важной задачей можно считать развитие и повышение общего объема производства услуг в образовательной отрасли, что создает дополнительные рабочие места и увеличивает налоговые поступления в бюджет.
Создание условий для обеспечения конкурентоспособности национальной образовательной отрасли на международном рынке. Это может быть выражено в проведении политики стимулирования экспорта образовательных услуг, государственной поддержке проведения за рубежом широкомасштабных рекламных акций по продвижению услуг отечественной образовательной отрасли.

С точки зрения развития образовательной отрасли как необходимого элемента рыночной инфраструктуры, эти задачи выглядят следующим образом:

поддержка государственно-важных научных школ, специальностей и учебных заведений в период спада спроса на образовательные услуги, в зависимости от демографической ситуации в стране, состояния экономики, моды и др. факторов. Такая поддержка может быть реализована с помощью механизма государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) путем увеличения выплат по ГИФО, при выборе студентом вуза и специальности, нуждающихся в государственной поддержке.
Проведение антимонопольной политики на рынке образования. Монополизация рынка образовательных услуг приводит к необоснованному повышению стоимости образования, усилению коррупции внутри учебного заведения, снижению качества услуг.
Обеспечение равных возможностей получения государственной финансовой поддержки для всех учебных заведений, независимо от правовых форм организации.
Создание условий для привлечения частных инвестиций в образовательную отрасль.

Все вышеперечисленные задачи стоят перед государством, если оно выполняет функции регулятора рынка образовательных услуг.

Но в случае, когда государство является учредителем учебных заведений, оно становится самостоятельным участником данного рынка. Тогда к этим задачам добавляется обеспечение условий, необходимых для развития в условиях рынка и создания качественных образовательных услуг.

Здесь необходимо определить цели, которые преследует государство, становясь учредителем образовательных структур. Среди этих целей, основными являются следующие:

Контроль за расходованием средств, выделяемых на финансирование образования (Большинство государственных образовательных учреждений финансируется государством).
Ограничение доступа к секретной информации, являющейся предметом изучения в образовательных учреждениях, готовящих военных специалистов и сотрудников спецслужб.
Подготовка специалистов для нужд государственных, муниципальных организаций и систем управления.

Многие исследователи рынка образования считают, что создание государственных образовательных учреждений является необходимым условием для обеспечения доступности образования и организации бесплатного образования. И это является важнейшей целью создания государственного образовательного учреждения. Геворкян Е.Н. в монографии «Рынок образовательных ресурсов: аспекты модернизации» делает следующие выводы:

«Свидетельством того, что сегодня высшее образование не одинаково доступно представителям различных социальных слоев, служат следующие данные. Высшая школа впервые за многие десятилетия стала охранять и закреплять кастовые различия и неблаговидную социальную структуру, сложившуюся за последние годы. Возможности получения высшего образования у 80 % молодежи, выходцев из двух нижних этажей социальной лестницы, оказались в два раза ниже. Зато у представителей 20% «верха» шансы возросли втрое. По уточненным данным, в конце 1990-х годов 60% студентов были выходцами из состоятельных и богатых семей, составляющих 23 % населения страны. Остальные 77% населения были представлены лишь 40% студентов. Высшая школа перестала быть институтом равных возможностей.

Таким образом, один только рыночный механизм не в состоянии оптимально решить проблему удовлетворения потребностей общества в образовательных благах. Рыночное регулирование должно сочетаться с государственным. Если в материальном производстве рыночный механизм может находиться на первых ролях и превалировать, то в отрасли образования он должен выполнять вспомогательную роль, как бы подстраховывая и компенсируя недостатки государственной системы образования^¹».

Такой вывод сделан из-за допущения, что «образовательная услуга, обеспеченная равным доступом к ней всех слоев общества» – это неделимый продукт образовательной отрасли, который является общественным благом. Естественно, что удовлетворять общественные блага призвано государство, в частности государственные образовательные учреждения.

Но в действительности, образовательная услуга и обеспечение равного доступа к ней – это два разных продукта. При этом образовательная услуга удовлетворяет индивидуальные, а не общественные потребности. Эта услуга, которая обеспечивает повышение конкурентоспособности каждого отдельного потребителя на рынке труда. С удовлетворением индивидуальных потребностей лучше всего справляются рыночно-ориентированные структуры, и именно они должны играть главную роль в производстве образовательных услуг.

При этом обеспечение равного доступа к образованию является действительно социальной и общественно важной задачей. С этой задачей эффективно может справиться только государство. Например, путем финансирования затрат конечных потребителей образовательных услуг (с помощью ГИФО).

Исходя из вышеприведенного анализа, можно сделать вывод, что создание государственных образовательных учреждений не является обязательным условием обеспечения равного доступа к образованию.

Так как государство не получает дохода от учрежденных им образовательных учреждений, то у него нет необходимости отстаивать их интересы на рынке образовательных услуг и создавать государственным образовательным учреждениям особые условия. Но на практике государство, поддерживая образование, как правило, поддерживает государственные образовательные учреждения, оказывая им финансовую помощь. Это, в свою очередь, увеличивает конкурентоспособность государственных образовательных учреждений и снижает этот показатель у негосударственных. В этом случае возникает опасность оттока частного капитала из образовательной отрасли, так как резкое, принудительное изменение конкурентоспособности участников рынка увеличивает риски частных инвесторов. По этому поводу Е.Н. Геворкян в своей монографии «Рынок образовательных ресурсов: аспекты модернизации» пишет: «…механизм государственного регулирования рассматривается институциональными структурами как…элемент конкурентных отношений (государственный заказ отдельной фирме, ставящей ее в привилегированное положение). Таким образом, государственное регулирование является таким сложным механизмом, к которому весьма избирательно относятся институциональные структуры, реагируя не только на действия государства по отношению к себе как к отдельной структуре, но и по отношению его к другим структурам, функционирующим на рынке^¹».

Поэтому, во избежание негативных последствий односторонней поддержки, государство должно в равной степени стимулировать развитие как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений.

Государство может выступать как в роли производителя образовательных услуг, так и в роли потребителя или заказчика образовательных услуг. В таблице 3 представлены различные варианты деятельности государства на рынке образовательных услуг.

Таблица 3

Государство – как производитель платных образовательных услуг
Способ выхода на рынок	Преимущества	Недостатки
Создание государственных учебных заведений, для оказания платных образовательных услуг.	Теоретически данная схема является источником дополнительного дохода для государственных образовательных учреждений.	Руководство учебных заведений не является собственниками, поэтому слабо заинтересовано в стратегическом развитии данных структур. Есть условия для развития коррупции. У государства появляются стимулы оказывать административное давление на негосударственные образовательные учреждения, т.е. сокращать конкуренцию.

Продолжение Таблицы 3

Государство – как потребитель и спонсор на образовательном рынке
Способ выхода на рынок	Преимущества	Недостатки
Государственный заказ	Государство не берет на себя лишних функций по организации учебного процесса. Проведение открытых торгов теоретически позволяет снизить до минимума цены на заказываемые услуги и выбрать наиболее подходящего поставщика, что позволяет эффективно расходовать бюджетные средства. Государственный заказ - дополнительный стимул развития конкуренции на рынке.	Выбор поставщика на аукционах зачастую основывается на наличии коррупционных связей между поставщиком и чиновниками, ответственными за проведение аукциона.
Финансирование затрат на обучение конечного потребителя образовательных услуг(студента)	Минимальные возможности для возникновения коррупции. Высокие стимулы для развития конкуренции на образовательном рынке, а значит, повышения качества и снижения стоимости образовательных услуг.	Сложная в организации система.

Государство – как производитель бесплатных образовательных услуг
Способ выхода на рынок	Преимущества	Недостатки
Создание учебных заведений для оказания образовательных услуг, финансируемых (или частично финансируемых) за счет бюджетных средств (школы, государственные вузы и т.п.)	Во многих странах данная система существует на протяжении многих лет и, несмотря на все недостатки, функционирует достаточно успешно. Успеху этой схемы способствует то, что за многие годы существования внутри системы были выработаны механизмы, позволяющие нивелировать влияние большинства недостатков.	Руководство учебных заведений не является собственниками, поэтому не заинтересовано в стратегическом развитии данных структур. Хорошие условия для развития коррупции. У государства есть стимулы оказывать административное давление на негосударственные образовательные учреждения, т.е. сокращать конкуренцию.

Но какие бы цели не преследовало государство, важнейшим фактором проведения результативной политики государственного регулирования является нахождение баланса между государственным вмешательством в функционирование рынка и соблюдением принципов автономии образовательных учреждений от государства и капитала.

В большинстве развитых стран автономия образовательных учреждений от государства и политики является важнейшим приоритетом системы управления образованием.

Уже в ХХ веке университетская автономия стала для всех европейских университетов своего рода академической традицией. Получая автономию, университеты берут на себя ответственность за качество обучения и научных исследований. Ярким примером этого являются университеты Нидерландов, которые декларировали, что качество образования – их собственная задача и обязанность. Ряд специалистов утверждает, что многие изменения во взаимоотношениях правительства и университета обусловлены концепцией «экономического рационализма», верой в то, что рыночные механизмы быстрее, чем государственные сделают университеты более эффективными с экономической точки зрения и лучше управляемыми^¹.

В Великобритании, где университеты имели более широкую, чем где- либо в Европе, автономию, также признается, что рынок и конкуренция являются основными стимулами совершенствования системы образования. Как пишет английский ученый К.Борилл, автономия в этой области является душой академических свобод и университета как такового.^²

Во Франции в ходе государственной образовательной реформы 1982 г. произошла децентрализация управления образования. Академии и местные органы управления получили больше прав.

В 1991 году Министерство науки и университетов Италии разработало законопроект об автономии университетской системы образования, признающей университеты полностью автономными в решении вопросов их организационной структуры, содержания учебных программ, форм и методов управления.

В отличии от европейских, американские университеты пользуются еще большей автономией и имеют больше академических свобод. В своей учебной и научно-исследовательской деятельности они опираются в основном на общественные, а не государственные структуры. Последнее обусловлено тем, что по Конституции США сфера высшего образования отнесена к компетенции органов управления штатов, а не федерального правительства. В США частный сектор системы высшего образования играет более важную роль, чем в Европе. Так, на его долю в 1997 году приходилось 74 из 156 университетов и 1493 из 1996 четырехгодичных колледжей^¹.

Существует несколько механизмов государственного управления развитием образовательной отрасли образования. Все эти механизмы можно разделить на две основные группы:

Первая группа – механизмы прямого воздействия. Их воздействие на развитие образовательной отрасли носит разрешительно-запретительный характер. К ним можно отнести:

законодательно установленные ограничения (организационно-правовые формы при регистрации учебного заведения, организационная структура образовательного учреждения);
лицензирование (приостановления действия лицензии) образовательных учреждений.

Лицензия предоставляет образовательному учреждению право на ведение образовательной деятельности. Задача лицензирования - обеспечить минимальный уровень качества образовательных услуг, безопасность учащихся. Этот механизм дает государству право в любой момент приостановить функционирование любого образовательного учреждения. Причиной принятия такого решения может служить нарушение законодательства и нормативных актов со стороны образовательного учреждения. Очень часто существующие пробелы и неточности в этих документах являются причиной для возникновения спорных поводов для применения прямых механизмов воздействия со стороны государства. В идеале поводы для применения механизмов прямого воздействия должны быть четко прописаны и регламентированы в нормативных документах контролирующего государственного органа. Кроме того, оценка возможности выдачи лицензии образовательному учреждению должна опираться только на объективные и немногочисленные показатели. Придерживаясь этих правил можно добиться снижения административных барьеров и рисков, что станет дополнительным стимулом для развития отрасли.

Но необходимо отметить, что в данный момент в России предъявляются высокие технические требования для получения лицензии на право ведения образовательной деятельности. Так, согласно лицензионным требованиям к условиям осуществления образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования, общая площадь на одного обучающегося контингента, приведенного к очной форме обучения, составляет: для естественно-научных специальностей – 9,0 кв. м., а для специальностей в области культуры и искусства – 12,0 кв.м. (Временные лицензионные требования к условиям осуществления образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования. Приложение 1 к письму Минобразования России от 6 апреля 2001 г. №24-51-21ин/10). Если учитывать, что крупный колледж может иметь 2000 – 3000 студентов, то он должен обладать учебными корпусами общей площадью 24000-36000 кв.м. При средней стоимости одного квадратного метра в Москве – 1600 долларов США, капитализация только основных фондов такого учебного заведения должна составить более 57 млн. долларов. При этом аренда помещений не может спасти ситуацию. Это доказывает приведенный расчет: норму площади (12 кв. м.) умножим на среднюю стоимость годовой аренды кв. метра площади в Москве (400 долларов США). Получим стоимость аренды помещений в год на одного студента. Эта сумма равна 4800 долларов США, и она должна быть включена в стоимость обучения студента. Если к этой сумме добавить стоимость коммунальных услуг, себестоимость образовательного процесса, административные расходы и т.п., то можно понять, что выполнение норм по обеспечению учебными площадями делает образовательную услугу практически недоступной для потенциального студента.

При этом недельная учебная нагрузка по программам среднего профессионального образования составляет 36 академических часов, что примерно равняется 24 астрономическим часам. Общее рабочее время работы образовательного учреждения – около 60 астрономических часов. Значит, еще 36 часов аудитории можно использовать для ведения образовательного процесса. Но эти часы никак не учитываются в лицензионных требованиях. Поэтому, если учесть эти часы, то показатели обеспечения площадью на одного обучающегося контингента, приведенного к очной форме обучения, можно уменьшить ровно в два с половиной раза. То есть, для экономических колледжей этот показатель должен составлять не 8 кв.м., а 3,2 кв. м. При этом реальная площадь, приходящаяся на одного студента в период его нахождения в образовательном учреждении, будет по-прежнему составлять 8 кв.м.

Многие учебные заведения не способны выполнить лицензионные требования, поэтому даже негосударственные образовательные учреждения могут находиться под прямым влиянием государственных или муниципальных органов власти, из-за опасений быть наказанными за несоблюдение практически невыполнимых лицензионных требований.

В целом государство должно придерживаться политики «мягкого контроля» за образовательной отраслью. Нельзя при малейшем нарушении законодательства приостанавливать действие лицензии образовательного учреждения или лишать его аккредитации. Государство должно помнить, что образование – это отрасль экономики. Поэтому, нарушая ее работу, оно разрушает экономику страны. Приостановлению лицензии или лишению аккредитации должны предшествовать многократные предупреждения со стороны контролирующих органов. У образовательного учреждения обязательно должна быть возможность исправить допущенные ошибки в управлении и организации.

Вторая группа – механизмы косвенного воздействия. Их воздействие на рынок образовательных услуг носит стимулирующий характер. К ним можно отнести:

систему государственной оценки качества (например, аккредитация);
государственное финансирование образовательных учреждений;
государственный заказ;
государственное финансирование инфраструктуры образовательной отрасли;
систему льготного налогообложения;
студенческие льготы;
применение льготных тарифов на тепло, электроэнергию, воду, телефон и т.п.;
государственная поддержка экспорта образовательных услуг.

С помощью механизмов косвенного воздействия государство может стимулировать развитие отрасли в целом или отдельных образовательных учреждений. Система государственной оценки качества играет роль тонкой настройки отрасли. В России она представлена в виде государственной аккредитации образовательных учреждений. В отличие от лицензии, наличие государственной аккредитации указывает на соответствие качества образования в учебном заведении не минимальному, а более высокому уровню. Обычно наличие государственной аккредитации предполагает получение льгот или дополнительного финансирования для учебного заведения. Так в России аккредитованные высшие учебные заведения получают право выдавать государственный диплом, а их студенты получают право на отсрочку от службы в Вооруженных Силах РФ. В Великобритании оценку качества образования выполняют Советы по финансированию, которые ходатайствуют о поощрительном финансировании учебного заведения в случае положительной оценки качества обучения в нем.

Существует две основные точки зрения на существование государственной оценки качества образования. Первая заключается в признании необходимости такой оценки как стимула для образовательных учреждений к повышению качества образовательных услуг. Согласно второй точке зрения, государственная оценка качества является атавистической функцией государственного регулирования, так как качество образования могут оценить как сам потребитель образовательной услуги, так и независимые аккредитационные агентства. Защитники второй точки зрения так же считают, что государственная аккредитация является ограничительным барьером для выхода на рынок новых игроков, она увеличивает пропасть между новыми мелкими образовательными учреждениями и крупными университетами, создает условия для олигополизации рынка образования.

Система государственного финансирования образования также является механизмом косвенного воздействия на образовательный рынок. Увеличивая или уменьшая финансирование образовательной отрасли, государство влияет на общий финансовый оборот отрасли. Практически во всех странах мира финансирование среднего образования осуществляется за счет государства. Это очень важно, так как равные права на получение среднего образования являются серьезным фактором социальной стабильности. Поэтому государство старается обеспечивать эти права. Право на получение бесплатного высшего образования гарантировано не во всех странах. По степени участия государства в финансировании программ высшего образования страны можно разделить на три типа (таблица 4). В Российской Федерации обязательность государственного финансирования образования отражена в статье 40 Закона «Об образовании»: «Основой государственных гарантий получения образования в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и муниципальное финансирование образования».

Кроме этого, государство выделяет на нужды образования средства в размере не менее 10% национального дохода, на нужды высшего образования не менее 3 %.

Таблица 4

Типы стран по участию государства в финансировании высшего образования.

	Тип страны
	Страны, правительства которых не участвуют в прямом финансировании учреждений высшего образования	Страны, правительства которых частично участвуют в финансировании высшего образования	Страны, правительства которых полностью финансируют высшее образование
Источники финансирования высшего образования	- Собственные средства студентов; - Гранты; - Образовательные кредиты	- Государственный бюджет; - Собственные средства студентов; - Гранты; - Образовательные кредиты	- Государственный бюджет.
Примеры	США	Россия, Франция	ФРГ

Финансирование образовательных учреждений может осуществляться двумя способами: прямое финансирование учебных заведений и финансирование затрат конечных потребителей (студентов) на образовательные услуги. Прямое финансирование означает перевод государственных денег образовательным учреждениям на основании утвержденных смет. Финансирование студентов означает перевод денег образовательным учреждениям, только за фактически оказанные услуги, при этом право выбора образовательного учреждения – поставщика услуги - остается за студентом. И тот, и другой тип финансирования имеют свои положительные и отрицательные стороны, которые подробно рассмотрены в таблице 5.

Таблица 5

Положительные и отрицательные стороны различных типов финансирования.

Прямое финансирование учреждений высшего образования
Плюсы	Минусы
Простая система, не требующая сложного механизма управления. Государство имеет возможность поддерживать вузы, предлагающие не пользующиеся спросом, но социально важные или необходимые государству специальности. Государство имеет возможность поддерживать вузы в период колебания спроса.	Возникают условия для развития коррупции. Снижается уровень конкуренции на образовательном рынке. Государство не является конечным потребителем образовательной услуги. Поэтому контроль качества зачастую бывает номинальным. Критерии качества обучения и структуру образовательной программы разрабатывает узкая группа лиц в образовательном ведомстве, которая не всегда бывает компетентна и может отстаивать интересы определенных групп. Вузы ориентируются не на удовлетворение спроса на образовательном рынке, а на удовлетворение требований государства. Политическая партия, находящаяся у власти, может ввести элементы агитации в образовательную программу. Вузы, не получающие государственного финансирования, находятся в более уязвимой конкурентной позиции.
Финансирование конечных потребителей (финансирование студентов)
Плюсы	Минусы
-Отсутствие коррупции -Высокий уровень конкуренции на рынке -Высокое качество образовательных услуг и активное внедрение инноваций, благодаря высокой конкуренции -Образовательные программы четко ориентированы на потребности рынка труда и образования -Предложение более разнообразно и расширено за счет дополнительных услуг Высшая школа - вне политики Равные права и возможности у всех образовательных учреждений	Сложная в организации система Часть государственных вузов может не выдержать конкуренции При временном падении спроса на определенные специальности могут исчезнуть научные школы, связанные с ними

В настоящее время в Российской Федерации разрабатывается система финансирования конечных потребителей образовательных услуг.

Государство по-прежнему будет финансировать образовательные учреждения, но право распределения средств перейдет непосредственно студенту посредством государственного именного финансового обязательства /ГИФО/. Это очень революционное решение, но оно сможет усилить конкуренцию на рынке образования и улучшить качество образовательных услуг.

Кроме финансирования затрат, связанных с производством образовательных услуг, объектом государственных ассигнований могут быть проводимые в вузах исследования фундаментального и поискового характера, а также государственные комплексные программы научно-исследовательских работ.

Финансирование инфраструктуры образовательной отрасли может включать в себя финансирование строительства помещений для образовательных учреждений, закупку компьютерной техники, финансирование повышения квалификации преподавателей, закупку литературы для библиотек образовательных учреждений. Хотя платные образовательные учреждения обязаны сами финансировать образовательный процесс, нередко государство оказывает им финансовую поддержку. Примером такой поддержки в России является строительство и оборудование Центра Профессионального образования в городе Краснознаменске Московской области. Строительство этого комплекса позволило разместить в г. Краснознаменске четыре филиала платных образовательных учреждений. Муниципальные власти преследовали цели социального характера – создать возможность получения высшего образования в г. Краснознаменске, не выезжая в г. Москву.

Практически во всех странах для образовательных учреждений действует режим льготного налогообложения. Россия не является исключением. Российские образовательные учреждения освобождены от налога на добавленную стоимость, в рамках деятельности отраженной в лицензии. Эта мера направлена на снижение себестоимости образовательных услуг и на повышение их доступности для широких масс населения.

К студенческим льготам относятся льготные цены на проезд в транспорте, льготная стоимость оплаты общежития, отсрочка от службы в армии. Большинство из этих льгот практически не влияют на рынок образования. Но это не относится к отсрочке от службы в Вооруженных Силах. Данная льгота является мощнейшим стимулятором спроса на программы очного обучения, а также является стимулом для вузов в получении государственной аккредитации.

Государственный заказ на подготовку специалистов призван обеспечить органы государственной власти и государственные учреждения высококвалифицированными кадрами. В данном случае государство является заказчиком и конечным потребителем образовательных услуг, поэтому оно вправе предъявлять самые строгие требования к образовательным учреждениям, в которых планируется разместить государственный заказ. Государственный заказ может размещаться как в государственных, так и в негосударственных учебных заведениях.

В условиях жесткой международной конкуренции вузу зачастую сложно самому разработать и реализовать программу экспорта собственных образовательных услуг. В этом ему призвано и заинтересовано помочь государство. Так правительство Великобритании активно участвует в продвижении образовательных продуктов собственных учебных заведений на мировой рынок. Инструментами такого участия могут быть выставки, посвященные системе образования данной страны, изготовление и распространение рекламных материалов, формирование общественного мнения путем работы с прессой и электронными СМИ. Государство заинтересовано в проведении такой работы, так как она стимулирует развитие национальной образовательной отрасли и смежных отраслей, ориентированных на обслуживание и создание условий для проживания иностранных студентов.

В настоящее время назрела необходимость в применении нового механизма косвенного воздействия – государственного и/или муниципального финансирования создания региональных и/или муниципальных центров развития студенческого предпринимательства, интегрированных в систему высшего профессионального образования. Данные структуры должны способствовать реализации бизнес-проектов студентов и выпускников вузов, созданию фирм и производств. Такие центры могут быть юридически независимыми, но вузы должны выполнять консультационные функции в реализации бизнес-проектов данных центров. Этот механизм может способствовать развитию не только образовательной отрасли, но и региональной экономики в целом.

Изучая систему государственного управления развитием образовательной отрасли, можно выделить, несколько ключевых принципов, следование которым оказывает положительное влияние на уровень ее развития. К этим принципам можно отнести:

Четкие и объективные в оценке требования при лицензировании образовательных учреждений.
Государственные гарантии соблюдения прав собственности.
Система обеспечения равного доступа к образовательным услугам различных слоев общества через оказание финансовой помощи конечным потребителям.
Политика «мягкого контроля» за образовательной отраслью. Например, введение практики приостановления действия лицензии по решению суда.
Государственная поддержка государственно-важных и социально-важных направлений подготовки учащихся.
Государственное финансирование развития инфраструктуры образовательной отрасли.
Государственная помощь в продвижении отечественных образовательных услуг на мировом рынке.

Глава 2. Государственное управление развитием образовательной отрасли в Российской Федерации

Blog

Механизмы государственного управления развитием образовательной отрасли в условиях глобализации

Содержание