Формирование и развитие государственной политики в области туризма в Российской Федерации в 1991 2009 годах

Вид материала

Автореферат

Содержание II Основное содержание работы Источниковая база исследования.

Подобный материал:

• Конкурс направлен на развитие внутреннего молодежного туризма в Самарской области., 422.18kb.
• Приказ от 22 августа 2009 г. N 144 об утверждении положения о департаменте государственной, 185.73kb.
• Конституции Российской Федерации; указов Президента Российской Федерации по реализации, 143.2kb.
• «Об утверждении областной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма, 181.44kb.
• Формирование и реализация государственной молодежной политики в 1990-2000 годах (на, 419.03kb.
• Председатель Федерального Оргкомитета конкурс, 107.46kb.
• Ю. С. Путрик Очерк истории развития и становления системы государственного регулирования, 166.55kb.
• Молодежной политики российской федерации, 3917.17kb.
• При поддержке общественной палаты при поддержке министерства образования и науки российской, 107.78kb.
• Распоряжение от 15 июня 2006 г. N 421-р о целевой контрактной подготовке специалистов, 139.6kb.

II Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность и новизна исследования темы диссертации, определяется ее объект и предмет, цель и основные задачи, выявляется степень ее изученности и обеспеченность источниковой базой, определяются хронологические рамки исследования.

Глава I «Историография и источники исследования». Обращаясь к непосредственному рассмотрению имеющейся исследовательской и прикладной литературы в области туризма, следует констатировать, что собственно истории туризма в нашей стране и в мире посвящен ряд общих работ¹, в которых рассмотрены основные этапы зарождения и развития туризма, генезис туристско-экскурсионной деятельности в дореволюционной России и СССР, возникновение и становление международного туризма, а также характерные черты современного российского и международного туризма и их перспективы.

Общие вопросы теории и практики туризма активно разрабатываются еще с советских лет до настоящего времени². В сфере пристального внимания исследователей находится развитие законодательства и государственного регулирования туризма в нашей стране¹. Немалый задел создан в разработке вопросов экономики современного туризма². Вниманием исследователей пользовались проблемы спроса и предложения, маркетинга и рекламы в современном туризме³. Изучался и обобщался опыт обеспечения менеджмента и качества, сертификации и стандартизации в сфере туризма⁴, организации туристского бизнеса на уровне предприятия⁵ и т.д.

История становления и развития государственной политики Российской Федерации в области туризма в имеющейся литературе затрагивалась только косвенно под углом зрения решения насущных задач⁶.

Отношение государственных органов власти к туризму в дореволюционный и советский периоды отечественной истории рассмотрены в монографии Г.П. Долженко. В частности, он указывает на государственную поддержку туризма и экскурсий со стороны губернских властей, которые в начале ХХ в. организовывали экскурсии для крестьян в другие губернии с целью познакомить их с образцовыми сельскими хозяйствами, опытными полями, садоводством и т.п. Активно поддерживались ученические экскурсии, на которые уездные и губернские земства выделяли средства. Как важный рычаг государственного регулирования туризма в советский период Г.П. Долженко указывает на постановления компартии, правительства и профсоюзов (1969, 1975, 1980 гг.) по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране, которое поручалось профсоюзам (Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС), ЦК ВЛКСМ (Бюро международного молодёжного туризма «Спутник»), Государственному комитету СССР по иностранному туризму¹.

Из фундаментальных, обобщающих работ о туризме, изданных в советское время, следует назвать исследование В.В. Дворниченко, осветившего деятельность профсоюзов². В работах советского периода система государственного регулирования туризма рассматривалась автономно и сравнения с опытом зарубежных стран не проводились. Более детально вопросы организации и управления туризмом внутри других ведомств рассмотрены в работах Ю.С. Константинова, В.А. Квартальнова, Г.С. Усыскина³. Коллективный труд «Советское зазеркалье»⁴, в отличие от работ советского периода, целиком написан на архивном материале, который в советское время был труднодоступен для исследователей. Описание системы государственного регулирования в Российской Федерации и в ряде зарубежных стран приводится в работе К.Г. Борисова «Международный туризм и право»⁵, который активно использует понятие «национальная туристская администрация», включающее сочетание государственных и общественных институтов регулирования туристской деятельности в стране. В работах Л.П. Воронковой и М.В. Соколовой⁶ приводятся описания истории путешествий как части культурологического процесса в развитии цивилизации с освещением хронологии важнейших событий, связанных с организацией туристского дела в мире и в Российской Федерации.

Системные подходы при рассмотрении политики государства в области туризма в отечественной научной литературе начинают появляться в конце 90-х гг. XX в. – начале ХХI в. в работах В.А. Квартальнова, А.Ю. Александровой, А.А. Терещенко¹. Разнообразие взаимосвязей туризма и политики рассмотрено в монографии А.А. Крючкова, в которой особый акцент делается на социальный туризм как важную составляющую социальной политики государства в направлении содержательной организации свободного времени рабочих и служащих в странах Западной Европы. Однако вызывает возражение высказывание этого исследователя о «государственном туризме» в Советской России и СССР. Действительно, в советский период туризм был важным средством коммунистического воспитания трудящихся, но самые массовые его формы развивались в рамках деятельности общественных организаций — профсоюзов, комсомола. Нельзя согласиться и с некоторыми его рекомендациями — «взамен ориентированности на прибыль и технологическую эффективность ориентироваться на сохранение среды обитания и на человеческие потребности субъектов туризма»². Истина здесь лежит где-то посередине. Выражая озабоченность падением объёмов внутреннего туризма, В.А. Квартальнов выдвинул предложения по кардинальному изменению модели государственного регулирования в сфере туризма путем её демократизации и создания Всероссийского народного туристского общества, которое выполняло бы реализацию программы развития туризма в России, осуществляло бы продвижение законодательной базы народного туризма, участвовало бы в совершенствовании планирования, региональной политики, технологии индустрии туризма, а также в формировании телекоммуникационных сетей, возрождении туристских маршрутов, создании новых рабочих мест и целый ряд других функций, которые на современном этапе выполняют органы исполнительной власти в сфере туризма³. Однако опыт создания и деятельности такой организации показал, что ни бизнес, ни государство к таким переменам не готово, предпочтения отдаются моделям, предусматривающим сотрудничество государственных структур, частного сектора и общественных (неправительственных) организаций на условиях взаимовыгодного партнёрства.

Зарубежный и отечественный опыт развития социального туризма проанализирован в монографии Л.В. Сергиенко, которая выделяет типологию систем социального туризма с учетом моделей государств всеобщего благосостояния, рассматривает особенности становления организационно-экономического механизма туризма в переходный период, обобщает опыт функционирования системы «чек-отдых» во Франции и Швейцарии и возможности его применения в российской практике⁴. Однако, как показало наше исследование, опыт Швейцарии и Франции в области социального туризма вряд ли может быть использован в современной России, так как социальный туризм в названных странах осуществляется в условиях устойчивого развития экономики, стабильности национальной валюты, низкой инфляции.

Не менее значимым, с точки зрения интересов сохранения природы и общества в условиях глобализации и как специальный предмет не только государственного, но и межгосударственного регулирования, отмечается в научной литературе экологический туризм, направленный на гармонизацию отношений человека с природными объектами и явлениями¹.

Характеристики состояния отдельных компонентов системы государственного регулирования в сфере туризма на различных исторических этапах можно встретить в исследованиях по правовым, экономическим, географическим, социологическим, информационным направлениям развития туристской деятельности. Так, развитие правовых аспектов государственного регулирования в сфере туризма отражаются в работах Е.Л. Писаревского, который не только констатирует происходящие изменения в туристском законодательстве, но и предлагает включить в сферу специального туристского законодательного регулирования весь комплекс индустрии туризма².

Е.В. Мошняга приводит основательный обзор инструментов регулирования международной туристской деятельности на примере деятельности международных организаций, показывает практику и примеры адаптации международных правовых актов на национальном уровне и, в частности, на примере туристского законодательства Российской Федерации, которое «…базируется на основе международных принципов, стандартов и норм»³.

Говоря о роли туризма в гармонизации социально-экономического развития России, А.В. Игнатьев отмечает, что «вплоть до последнего времени развитию туризма в России не уделялось должного внимания» и «что нынешнее весьма слабое статистическое обеспечение сферы туризма сильно затрудняет процессы ее планирования и государственного регулирования»⁴. Вряд ли следует считать правильным утверждение Игнатьева о том, что «на рубеже двух веков в России фактически началось возрождение индустрии туризма». Заметим, в порядке полемики, что с середины 90-х гг. и на рубеже веков российский туризм испытывал устойчивый подъем, бизнес активно развивался на базе новых технологий, шёл процесс его капитализации и структуризации, созревали предпосылки для перехода в новое качественное состояние.

Методологические вопросы информационного процесса в системе государственного регулирования прослежены в монографии Г.В. Антюфеева, который рассматривает процесс управления туристской деятельностью как совокупность научно обоснованных технических, экономических и технологических решений, предлагая различные экономико-математические модели для формирования обоснованных управленческих решений на уровне региональных систем туристской отрасли¹. К сожалению, подобные исследования с активным использованием широкого арсенала математических методов для федерального (общенационального) уровня управления туристской сферой не проводились.

В монографии польского исследователя И. Енджейчик приводится широкий спектр юридических, организационных, финансовых инструментов региональной туристской политики Европейского Союза за 15-летний период (1984-1998 гг.), которые, опираясь на концепцию устойчивого развития, направлены на поддержку регионов, отстающих в развитии, борьбу с безработицей, облегчение включения молодёжи в оплачиваемую трудовую деятельность, развитие сельских регионов². Этот опыт требует, несомненно, изучения с точки зрения его применения в практике государственного регулирования российской сферы туризма и гостеприимства.

История туризма как специальная дисциплина занимает свое место и в системе туристского образования.

Таким образом, к настоящему времени сложился определенный комплекс многопрофильной по своему характеру туристской научной литературы. Однако история становления и развития государственной политики Российской Федерации в области туризма в литературе затрагивалась только косвенно под углом зрения решения насущных задач.

Между тем следует учитывать, что туризм как многоплановый и развивающийся феномен российской социально-экономической, политической и общественно-культурной жизни изучался и изучается специалистами разных профилей. Туризм в целом — предмет междисциплинарных исследований. В этом смысле разработка его истории в новейшее (постсоветское) время имеет важное значение не только с точки зрения извлечения уроков для самого туризма и туристской политики государства, а в гораздо более широком плане, в том числе и для решения таких ключевых вопросов истории постсоветской России, как природа российской трансформации конца XX – начала XXI вв., характер установившихся общественных отношений, тенденции развития экономики и общественно-культурной жизни страны, состояние общественного сознания, степень открытости России и динамика изменения ее образа в современном мире и др.

Включение туристской проблематики в общий контекст развития постсоветской России позволит внести свой вклад и в разработку таких актуальных сюжетов новейшего периода отечественной истории, как качественные изменения российского общества и социально-экономические процессы 1990-х гг., новые явления в развитии социальной структуры и социальной сферы, региональные и национальные аспекты реформирования России, развитие социально-духовной сферы и массового сознания россиян.

Источниковая база исследования. Исходную базу для изучения туристской политики России составляет широкий по объему и разнообразный по составу комплекс документов и материалов, большинство которых впервые вводится в научный оборот в качестве источников исторического исследования. Использованные источники можно сконцентрировать в 9 основных групп: международные акты о туризме; законодательство РФ по туризму и смежным областям; архивные материалы; ведомственные акты органов государственной власти и управления РФ; документы общественных организаций в области туризма; статистика; аналитические доклады, записки, проекты; периодическая печать; интернет-ресурсы.

Для исследования процесса формирования концептуальных и законодательных основ туристской политики России важное значение имеют международные акты. На сегодня приняты десятки международных пактов, конвенций, деклараций и резюме, касающихся международной туристской деятельности. Изучение подобных документов позволяет не только проследить круг основных вопросов, обсуждавшихся на международном уровне, но и выявить формирование основополагающих принципов политики или программных положений деятельности организаций в сфере международного туризма¹. Принятие этих документов, как свидетельствует исследование, придало дополнительный импульс развитию туризма во всем мире. Эти документы воспринимаются национальными законодательствами, в том числе и в России. Подверглись анализу документы и акты о сотрудничестве государств – участников СНГ в области туризма².

Среди законодательных документов главнейшим источником, который содержит общие основы политико-правового регулирования туристской сферы, является Конституция Российской Федерации. Для анализа становления концептуальных и программных аспектов туристской политики важное значение имеют «Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации», одобренная Указом Президента РФ от 22.12.1995 г.¹; Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», утвержденная постановлением Правительства от 26.02.1996 г.², «Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная распоряжением Правительства РФ от 11.07.2002 г.³. Обращение к этим документам дает возможность исследовать складывание системы взглядов на обеспечение правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии и важнейших направлений государственной политики в сфере туризма.

В теснейшей взаимосвязи с концептуально-программными документами находится весь комплекс законодательных актов в сфере туризма. Среди них основополагающую роль играет Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ», принятый в ноябре 1996 г⁴. Важным источником для изучения правовых основ туристской деятельности является Гражданский кодекс Российской Федерации. Большое значение для исследования правового регулирования различных аспектов туристской сферы имеют федеральные законы «О защите прав потребителей»; «О сертификации продукции и услуг»; «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; «О лицензировании отдельных видов деятельности»; «О техническом регулировании»; «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации”», другие федеральные законы.

Для анализа государственного регулирования туристкой деятельности, исключительно важны Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные документы, издаваемые, прежде всего, органами, ответственными непосредственно за туристскую сферу (Министерство культуры и туризма, комитеты и агентства по туризму, делам молодежи, физической культуре).

В диссертации широко использованы архивные источники. Материалы Государственного архива РФ отражают деятельность органов государственного управления в сфере туризма. Документы Архива Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачева Министерства культуры РФ содержат большой объем научно значимой информации по тематике исследования. Среди использованных источников материалы текущего Архива Российской ассоциации социального туризма.

Для анализа региональных схем развития туризма использованы материалы Объединенного архива Федерации профсоюзных организаций Томской области.

Среди важнейших источников по теме исследования — статистические материалы, сбор, систематизация и публикация которых осуществлялись как государственными органами, так и общественными организациями в сфере туризма. Особую информационную ценность представляют ежегодные статистические сборники о российском туризме¹, в которых использованы официальные данные, представленные Федеральной службой государственной статистики, и информация Российского союза туриндустрии.

Для изучения истории становления и развития туристской политики России весьма важным представляется использование периодики. Некоторые СМИ в области туризма выходят сразу в двух версиях: печатной и электронной². Специфическим свойством периодики является многоплановость. Как исторический источник она содержит разнообразную по жанру, происхождению и содержанию информацию. Особо выделим официальные издания, в которых печатаются законодательные акты, нормативные документы и различная информация о деятельности государственных органов власти и управления: «Российская газета», «Российские вести. Федеральный еженедельник», «Российский туристский бюллетень. Туризм: информация, статистика, анализ (ТИСА)». Большие информационные резервы содержит «Туринфо»: Еженедельная деловая газета туристического рынка России».

Среди журналов отметим издание Национальной туристской ассоциации «Туристский вестник», национальный туристский журнал «Туристские фирмы», федеральный научно-практический журнал «Туризм: право и экономика». Ценные сведения для раскрытия условий и многих сторон процесса формирования туристской политики России содержит информационно-аналитический журнал для профессионалов «Турбизнес».

Все более значительное место в исследованиях по новейшей истории занимают Интернет-ресурсы. Среди них можно выделить как общие информационные Интернет-порталы, так и сайты, специально посвященные туристской сфере в целом, сайты международных организаций в сфере туризма, крупных центров мирового туризма, национальных туристских администраций, российских общественных объединений в туристкой сфере, Интернет-порталы, посвященные отдельным аспектам и формам туристской деятельности в России, а также сайты крупнейших туристских фирм.

Автор на научной основе устанавливает периодизацию истории, выявляет тенденцию и особенности развития туризма в России. В учебной литературе периодизация туризма вписывается в общую периодизацию истории страны¹. Представляет интерес периодизация российского туризма, разработанная В.В. Абрамовым². Диссертантом предлагается периодизация, отражающая доминирующий признак конкретного периода, формы организации туристской деятельности. При этом автор учитывает, что понимание и представление о туризме менялись в процессе развития этой деятельности. На основе анализа формулировок понятия «туризм» в «Толковом словаре великорусского языка» В.И. Даля, энциклопедии Брокгауза и Эфрона, Большой советской энциклопедии, «Словаре русского языка», «Энциклопедии туриста», других изданий, а также в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» можно констатировать, что туризм — это путешествия (поездки), которые в отличие от научных путешествий и географических, геологических, ботанических и др. экспедиций имели во все времена (независимо от того в каком веке они проводились) общие специфические цели. Разными были способы организации туристских путешествий, различались источники их финансирования, соответственно своему времени использовались транспортные средства, но всех их объединяют цели, свойственные туризму, среди которых главными являются отдых, оздоровление, познание. Исходя из сказанного, мы считаем, что первым проявлением туристской деятельности в России следует признать поездку на учебу за рубеж молодых дворян в 1696 г. Вся история туризма в России разбита автором на четыре периода. Предыстория организованного туризма (одиночные события туристского характера) - 1696-1878 гг.; Добровольно-общественная форма организации туристской деятельности - 1878 г. по 1936 г; 3. Профсоюзно-государственное руководство туризмом в стране - 1936 до конца 80-х гг.; 4. Коммерческие формы туристской деятельности и их государственное регулирование - конец 1980-х гг. до настоящего времени. Предложенная периодизация истории российского туризма, как и все предыдущие, имеет определенную односторонность в связи с тем, что она проведена по одному, хотя и важному критерию — форме организации туристской деятельности. Но история туризма — это в первую очередь история туристских организаций, которые представляли главный фактор его развития.