Задачи и функции пресс-служб и пресс-центров государственных учреждений 92

Вид материала

Документы

Содержание Правовые и этические основы деятельности PR-служб в органах власти и управления (Казанцев Н.М.) Связь государства с гражданами и общественностью Функциональные полномочия по ведению публичных отношений государственных органов

Подобный материал:

• Сдокладами на мероприятии выступили: Есипова Ирина,, 18.19kb.
• Руководство по написанию пресс-релизов Как писать пресс-релизы, 187.9kb.
• План мероприятий 2 сентября, 12: 00 12: 45 Пресс-конференция, приуроченная к открытию, 131.86kb.
• Пресс-релиз, 22.75kb.
• Программа дисциплины дс. Ф. 01 «современная пресс-служба» Цели и задачи дисциплины, 408.05kb.
• 28. 04. 2010 Пресс-центр Минэнерго России провел круглый стол «Действия пресс-службы, 16.8kb.
• Осуществляемых закупок услуг: Услуги по проведению пресс, 48.02kb.
• Корпункты: Петербург, Москва, Киев, 44.28kb.
• Конкурс пресс центров образовательных учреждений города Ульяновска «Прожектор нового, 334.5kb.
• Индивидуальный пресс-клиппинг, 709.93kb.

Правовые и этические основы деятельности PR-служб в органах власти и управления (Казанцев Н.М.)

Из книги: Связи с общественностью в политике и государственном управлении / под ред. В.С. Комаровского. – М.: Изд-во РАГС, 2001.

Публично-правовой процесс

Исполнение государственными органами функций по обес­печению связей с общественностью относится к одному из видов публично-правового процесса, который образует основу демократического государства и общества, придает реальность праву и действительность государству. Публично-правовой процесс - это регулируемый законом и публично осуществляемый процесс реали­зации права и государства, наделяющий последнее качеством быть юридическим лицом гражданской нации. Государство без урегули­рованного законом публично-правового процесса не может быть не только правовым государством, но и государством вообще, поскольку не является публичной формой осуществления едино­го права для всех своих граждан, а остается лишь совокупностью различных государственных органов власти; оно всего лишь государствообразие, или предгосударство. Право без законоустановленного процесса его осуществления, будь это публичное или частное право, остается предправом, правообразием.

От иных видов публично-правовых процессов процесс связи государства с его гражданами, в том числе связи государствен­ных органов с общественностью, отличается тем, что он не свя­зан с юридической практикой как таковой, поскольку в ходе его не создается юридизация политических императивов и ценнос­тей в виде нормативных или индивидуальных правовых актов, как в законодательной деятельности, не совершается юрисдикционных действий, как при обеспечении и охране правового по­рядка, а также иных юридических действий, кроме опубликова­ния правовых актов и иной официальной информации. Публи­кация и разъяснение законов составляют необходимое, хотя и недостаточное условие для их легитимности, для обеспечения государству правовой природы и демократичности. Этот процесс не является процессом правоприменения, каковы судопроизводство или административное производство, но без него в демократи­ческом государстве оба утрачивают свой публичный характер и, опять-таки, легитимность. Этот процесс не имеет юрисдикционного правоохранительного характера или характера государ­ственно-управленческой деятельности в ее классическом виде. Однако без публичных связей с гражданами правоохранительные и иные органы исполнительной власти не только деформи­руются из института государственной власти в частную власть должностных лиц, но и подчас утрачивают работоспособность как таковую.

Связи с общественностью - это публично-правовой процесс. Он, во-первых, в определенной, пусть и не в исчерпывающей сте­пени регламентирован правовыми нормами. Во-вторых, что бо­лее важно, его содержание выражается в показе общественного смысла и значения той юридической и управленческой деятель­ности, которую совершают государственные органы. Без него юридическое не приобретает правового характера. Значение свя­зей с общественностью как процесса трудно переоценить, по­скольку в конечном счете при надлежащем и эффективном ис­полнении функций связи государства с обществом происходит легитимация действий государственной власти и практики госу­дарственного управления. В-третьих, этот процесс урегулирован, подчинен нормам публичного права, которое слагается как син­тез конституционного, административного, бюджетно-финансо­вого, уголовного и муниципального права, в той или иной степе­ни происходящий при каждом акте действия государственной власти, будь то власть законодательная, исполнительная, судеб­ная или власть главы государства.

В этом случае связи с общественностью осуществляются уже не спорадически, а непрерывно, не в произвольном и случайном порядке, а в порядке, установленном законом, не случайными людьми, а лицами особой профессии, образующими соответству­ющую профессиональную корпорацию с внутренней корпоратив­ной регуляцией, нарушение которой влечет профессиональную дисквалификацию, совершаемую общественной организацией, органом управления данной публичной корпорации. В таком случае осуществление общественных связей, или публичных отношений, PR-службой можно определить как урегулированный законодательством, нормами корпоративной этики и профессиональ­ного права публичный процесс реализации прав граждан на информацию об органах государственной власти, а также анализа об­щественного мнения и правосознания, легитимации органов госу­дарственной власти, их правовых актов и действий.

Легитимность возникает вследствие легитимации юридичес­ки законных, а также сообразных общественному правосознанию институтов, отношений и действий. Легитимность есть свойство, выражающее правозаконность действий государственных орга­нов и должностных лиц. Легитимация - понятие более широкое, оно выражается в общественном признании законных институ­тов и действий власти в качестве правовых институтов и дей­ствий. Такое признание не возникает само по себе, оно результат деятельности государственных органов по легитимации своих актов и иных действий посредством взаимодействия с граждана­ми, общественными объединениями, политическими партиями, иными сообществами. Для юридической мысли различение пра­ва и закона известно еще со времен Древнего Рима, когда (как и в современном русском языке) право обозначалось одним понятием -jus, а закон другим - lex. Право в русском языке имеет общее начало со справедливостью, как и в латыни, где справедливость обозначалась понятием «юстиция». Не всякий закон является правовым законом, даже если он принят по законоустановленной парламентской процедуре, и не всякое право является узако­ненным, хотя в общественном сознании оно сохраняется как право в правовых обычаях, традициях или ценностях правосознания граждан и народа.

Таким образом, задача легитимации состоит в том, чтобы нормотворческие и нормоисполнительные действия государствен­ных органов, во-первых, получили общественное признание как правовые и справедливые действия, во-вторых, вошли в правосоз­нание граждан в качестве новых правовых норм, ценностей, импе­ративов сознания и правового поведения и, в-третьих, получили творческих исполнителей - субъектов добровольных, из числа ак­тивных граждан, и дисциплинарных, из числа государственных служащих.

Легитимация двояка. Во-первых, она выражается в том, что происходит развитие права законом, чтобы законоустановленные нормы приобретали поддержку граждан и входили в их право­сознание и деятельность в качестве новых норм права. Во-вто­рых, легитимация состоит в наполнении закона правом, толкова­нии закона как права посредством разъяснения гражданам право­вого смысла законодательных норм и тем самым разъяснения содержания законодательных норм как правовых норм. Легити­мация, образуя ядро PR-функций связи с общественностью госу­дарственных органов, не исчерпывает их задач, поскольку по­следние включают в себя также и обратную связь, связь граждан с государством. Это выполняется посредством исследования и вы­яснения общественного мнения, выражения его в терминах и кате­гориях юридической, политической, социологической и экономической наук, что составляет непременное условие того, чтобы в последующем государственная власть учитывала и использо­вала общественное в практике законотворчества и властеосуществления.

Связь государства с гражданами и общественностью кратко может быть выражена понятием гражданской публичной связи государства. Такая связь является обязанностью государства и образует гражданскую, публичную функцию государства, которая весьма многообразна. Так, признание государством прав и свобод человека и гражданина как форма информационной гражданской функции государства уже само по себе включает ряд форм, в том числе фактическое соблюдение и ненарушение прав и свобод граждан. В гражданскую, или публичную, функцию государства включаются все те функции соблюдения и защиты прав и свобод человека, которые не имеют административно-юрисдикционной формы. Это информационные, этические, социокультурные фор­мы действия государства в отношении граждан.

Конституция Российской Федерации устанавливает принцип публичности юрисдикции Российской Федерации на ее террито­рии. Этот принцип устанавливается следующей нормой основ конституционного строя России: «Законы подлежат официаль­ному опубликованию. Неопубликованные законы не применяют­ся» (ст. 15, п.3; курс авт.). Обязанности органов государственной власти в части публичных отношений устанавливаются ст.24, п.2, Конституции Российской Федерации, согласно которой «орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмот­рено законом» (курс. авт.). Формулировка носит ограниченный характер вследствие того, что данная обязанность публичности установлена не в отношении всех документов и материалов, а лишь в отношении тех, которые непосредственно затрагивают права и свободы человека и гражданина. Критерий, различающий до­кументы, непосредственно затрагивающие права и свободы, и документы, затрагивающие их косвенным образом, Конституцией Российской Федерации не только не устанавливается, но и не предусматривается. Следовательно, вопрос о составе непосред­ственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина документов решается по усмотрению самих должностных лиц. Это положение должно истолковываться также с учетом предлежа­щей конституционной нормы, утверждающей, что права и сво­боды человека и гражданина являются непосредственно действу­ющими. Они определяют смысл, содержание и применение зако­нов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Следующий вопрос, который возникает при толковании ст.24 Конституции Российской Федерации, связан опять-таки с инсти­тутом непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина. Дело в том, что ст. 15 основ конституционного строя не делает такого рода оговорку, она устанавливает, что «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ст. 15, п.3). Тем самым Конституция Российской Федерации (ст.24) ус­танавливает обязанность должностных лиц обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с непосредственно за­трагивающими их права и свободы актами, во-первых, как при­нятыми, так и их проектами, поскольку в статье названы не толь­ко документы, но и материалы, во-вторых, как индивидуальны­ми, так и нормативными, но лишь теми из них, которые непо­средственно касаются конкретного гражданина.

Связи с общественностью в данном случае - это правовая и организационная форма осуществления публичной, гражданской функции государства, включающей в себя функции реализации и защиты публичного права многонационального народа Рос­сии, ее гражданской нации, а также индивидуальных публичных и частных прав и свобод человека и гражданина. Но связи с общественностью, строго говоря, не есть сама эта функция, а она всего лишь одна из деятельностных форм ее осуществления, ко­торая есть осуществление, явление государства его гражданам, а также - что не менее важно - осуществление общественности как правового, социального и политического института.


Общественность

Правовая природа общественности по сравнению с консти­туционным учредителем Российской Федерации - ее многонаци­ональным народом и высшей ценностью данной демократичес­кой государственности России человеком, ее гражданином, его правами и свободами вторична. Конституционное законодатель­ство использует понятие «взаимодействие с общественными объединениями и религиозными организациями» (5). Реальность пуб­личных отношений власти с гражданами, обозначаемая данным и иными понятиями, исключительно тесно связана с реализацией основ конституционного строя России, в том числе высшей, согласно основам институционного строя, ценностью, каковой ус­тановлен человек, его права и свободы (ст.2 Конституции России). Общественность как институт возникает в процессе реали­зации индивидуального и субъективного права граждан на объеди­нение. Она вторична сравнительно с институтом гражданина и объективным правом граждан на объединение. Вместе с тем она, будучи результатом осуществления прав граждан на объединение - партией как политически-корпоративным правообъединением, союзом интересов, союзом профессии, а в начальных фор­мах профессиональным союзом как профессионально-корпоративным правообъедением, конфессией, конгрегацией как корпо­ративно-идеологическим или религиозным правообъединением, обладает первичностью в процессе социализации человека.

Конституцией Российской Федерации (1993 г.) общество как институт и явление вводится косвенно, через категорию обще­ственных объединений, которые, согласно ст. 13, «равны перед законом» (п.4), для которых предусматривается правовая возмож­ность иметь цели, совершать действия, осуществлять деятельность (п.5), которые могут создаваться и соответственно ликвидиро­ваться. Конституцией устанавливается запрет на «создание и де­ятельность общественных объединений, цели или действия кото­рых направлены на насильственное изменение основ конститу­ционного строя и нарушение целостности Российской Федера­ции, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» (ст. 13, п.5).

Статус религиозных объединений устанавливается другой -14-й статьей Конституции Российской Федерации, вне связи с общественными объединениями, и, следовательно, религиозные объединения не могут признаваться в качестве общественных объединений, они «отделены от государства и равны перед зако­ном» (ст. 14, п.2). Проведение институционного различия между общественными и религиозными объединениями можно видеть также в ст. 19, где государством гарантируется равенство нрав и свобод человека и гражданина независимо от отношении к религии и принадлежности к общественным объединениям.

Действующее законодательство регулирует вопросы инфор­мационной связи государства и общества в разрезе отдельных функций и институтов. Отдельно регулируются институт и поря­док опубликования сообщений государственных органов об их деятельности, их решениях, актах, функциях. Существенно, что для СМИ законом установлены обязанности опубликования как официальных актов государственных органов, так и их информации о своей деятельности. Согласно Закону Российской Феде­рации «О средствах массовой информации» от 27.12.91 № 2124-1 (ст.25), редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения в порядке, регулируемом Уставом редакции или заменяющим его договором, а также иные материалы, публика­ция которых в данных СМИ предусмотрена законодательством Российской Федерации. Федеральный закон «О порядке освеще­ния деятельности органов государственной власти в государствен­ных средствах массовой информации» от 13.01.95 № 7-ФЗ также устанавливает обязанность государственных СМИ публиковать сообщения, материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обратим внимание на то, что материалы, касающиеся стату­са государственных органов, и официальные документы, регули­рующие их полномочия, функции, действия, посредством кото­рых осуществляются функции и полномочия государственных органов в отношении государства и общества в самом общем, исходном, конституционно-правовом смысле, публикуются лишь в официальных периодических изданиях исключительно по слу­чаю издания такого акта, но в СМИ, посвященных сиюминут­ным вопросам жизни и деятельности граждан, собственно массо­вых изданиях не только не анализируются, но м повторно не публикуются. Это приводит к тому, что осведомленными в вопросах статуса, а также правоприменительной и правоисполнительной деятельности государственных органов оказываются лишь про­фессионально ориентированные, подготовленные граждане, но никак не массовый читатель. В результате легитимация как ос­новная задача исполнения функции публичных отношений и связей с общественностью государственных органов оказывается огра­ничена профессиональной аудиторией, которой и без того все ясно, и не охватывает тех массовых читателей и граждан, кото­рые составляют подавляющее большинство избирателей. Нали­чие института официального опубликования само по себе не по­рождает ни осведомленности массового читателя в институтах государственной власти страны, ни вовлеченности его в вопросы деятельности государства, в отношении которого он, как граж­данин, принимает свои электоральные решения и делает свой выбор.

Более того, существенно, что само понятие связей государ­ственных органов, а следовательно, и государства с гражданами подчиняется вопросам опубликования официальных актов в од­них и тех же малотиражных, сравнительно с численностью граж­дан России, изданиях. А обсуждение практики власти совершается в произвольном и усматриваемом журналистами порядке в других, существенно более массовых изданиях. Между официаль­ными и массовыми изданиями существует разрыв не только в содержании материалов о деятельности власти и ее статусе, но и в аудитории читателей. Ограниченность такого публикационизма усугубляется тем, что иные формы связей государства с гражданами не подвергаются рассмотрению в прессе и весьма редко обсуждаются. Более того, в этой части какое-либо правовое ре­гулирование пока что не получило места. Имеется в виду, что главное во взаимодействии государственных органов и об­щества - это, во-первых, взаимодействие государственных орга­нов и граждан по делам самих граждан, которые образуются в ходе обращений граждан в государственные органы. Это, во-вто­рых, действия государственных органов, которые порождают пра­вовые и, кроме того, экономические и социальные последствия для самих граждан в индивидуальной форме.

Конечно, в настоящее время имеют место пропаганда, моти­вация и разъяснение решений государственных органов, которые осуществляются в разной форме и разными способами с различными журналистскими оценками. Однако редко проводится сис­тематический анализ самими гражданами, особенно теми, на жизни которых сказалось то или иное решение государственного органа. В СМИ получают место только мнения журналистов, что само по себе нормально, однако журналист - это не единствен­ная профессия российских граждан. Напротив, это всего лишь одна из многих профессий.

Подчеркнем, что в силу непосредственного действия норм Конституции Российской Федерации, составляющих основы конституционного строя России (гл.1), основы правового статуса личности в Российской Федерации (гл.2) и являющихся не­посредственно действующими (ст. 16 и 18), рассматриваемая гарантия равенства перед законом объединений граждан имеет фундаментальный смысл для правового регулирования и осуществ­ления публичных отношений государства, в том числе связей с общественностью его органов. Понятно, что связи любого государственного органа с гражданами должны быть адресованы и осуществляться равнодоступным для граждан образом. Здесь не может быть каких-либо привилегий или особых индивидуаль­ных отношений.

Другое дело - связи государственного органа с общественно­стью. Возникает вопрос: кто является той общественностью, с которой должен работать конкретный государственный орган, имеющий определенную компетенцию, функциональные и отрас­левые полномочия и задачи? Вряд ли обоснованно требовать от государственного органа поддержания связей со всеми обществен­ными движениями и объединениями. Напротив, естественно ожи­дать, что каждое ведомство будет взаимодействовать с теми дви­жениями, цели которых каким-либо образом связаны с компе­тенцией, функциями, полномочиями данного ведомства.

Конечно, есть универсальные движения. Это, как правило, политические движения, партии. Но они, во-первых, не исчерпы­вают собой всех общественных институтов. Во-вторых, ориенти­рованные на борьбу за власть, делающие это весьма гибко и конъ­юнктурно, они стремятся использовать государственную поли­тику и административную практику каждого ведомства в своих интересах и не пренебрегают действовать против проявления позитивных результатов текущего государственного управления. Поэтому они не могут составить прочную позитивную опору для взаимодействия государственного органа с внеполитико-корпорированными гражданами. Такую опору могут составить те об­щественные объединения, которые сложились вокруг соответству­ющих компетенции конкретного ведомства целей и интересов. Такого рода общественные объединения называют в зарубежных странах союзами интересов, среди которых основными являются предпринимательские союзы и союзы профессий (не смешивать с профсоюзами). Легко можно видеть, какие интересные формы отношений могут возникать между государственным органом и соответствующими союзами интересов министерством финан­сов и ассоциациями аудиторов, бухгалтеров, Министерством здравоохранения и ассоциациями врачей. Очевидны формы общественно-государственных связей ассоциаций учителей, инже­неров, менеджеров, энергетиков, металлургов. Роль обществен­ных ассоциаций, соучаствующих с государственными органами в управлении, трудно переоценить. Скажем, в Великобритании именно национальная ассоциация бухгалтеров разрабатывает примерно каждые 57 лет изменения в законодательстве о фи­нансовой отчетности и бухгалтерском учете. Законоустановлено, что в любой, публичной или частной, организации с правами юридического лица бухгалтерские функции с правом ответственной подписи может выполнять исключительно член этой ассоци­ации, а вступающий в ассоциацию, где бы он ни работал, прини­мает обязательства соблюдать британское законодательство о финотчетности, а в случае принуждения к отступлению от его норм сообщать в ассоциацию.

Поскольку профессиональный труд является основной фор­мой жизнедеятельности, реализации права, основным средством, приносящим доход, будь это государственный служащий, предприниматель, рабочий, художник, сторож или журналист, каж­дый труд имеет свое кредо и должен находить соразмерное ему слово в печати. Демократия партий должна быть дополнена де­мократией профессий. Более того, представляется, что в будущем демократия в большей степени будет властью союзов интересов и профессий, нежели властью партий. Это станет происходить по мере того, как высшее образование будет получать всеобщее рас­пространение. Здесь сокрыто зерно идеологии PR-служб XXI в., которая завершит собой эпоху идеологий профессионального гегемонизма, прошедшую через четыре этапа гегемонии: воен­ной аристократии, торговой аристократии, предпринимательс­кой олигархии, пролетарской партократии.

Существенно, что такая идеология основывается на праве, является его продолжением, прорастанием в политическую сфе­ру, выражает демократическую идею тоффлеровской третьей вол­ны. Непризнание демократии как публично-правового процесса власти равноправных профессий непосредственно влечет нару­шение принципа равноправия граждан перед государством. За этим следует ожидать постановки вопроса о равном значении профессий в государственной системе, причем не только в правовом от­ношении, но и в экономическом аспекте дохода и собственности, а также в информационной представленности нужд и профессио­нальных интересов в прессе, на телевидении и, что не менее важ­но, в художественно-литературном слове. Такое равенство про­фессий должно быть учитываемо именно в практике связи государственных органов с общественностью, для того чтобы они действительно стали службами публичных отношений. Обще­ственность как система союзов интересов, профессий, конфессий, конгрегации, корпораций и политических партий, выступая парт­нером государства в информационно-публичных отношениях,, обеспечивает гражданам реализацию их права на информацию, социализирует граждан и по мере этого возвышается до гражданского общества.


Практика публичных отношений

Практика публичных отношений государства, государствен­ных органов является формой реализации гражданской публич­ной функции государства посредством исполнения полномочий по ведению публичных отношений государственных органов. Как вся­кая публичная функция, эта тоже нуждается в формировании соответствующей публичной службы - службы по делам публич­ных отношений государственных органов, кратко PR-службы. Такую службу не следует полностью централизовывать в рамках одного федерального ведомства, оставив за ним координацион­но-надзорные функции; необходимо предусмотреть, что каждый государственный орган должен выполнять функцию ведения сво­их публичных отношений, предоставления и управления публич­ной информацией о нем, а потому иметь соответствующие под­разделения в своей структуре.

Функциональные полномочия по ведению публичных отношений государственных органов включают в себя:

• опубликование нормативных правовых актов и ознакомление заинтересованных граждан с индивидуальными актами;
  
• установление и поддержание связей с общественностью, т.е. общественными объединениями граждан, а также инициативны­ми группами граждан (группами гражданской инициативы);
  
• взаимодействие со средствами массовой информации, функций пресс-службы;
  
• ведение и разрешение дел по обращениям граждан в госу­дарственные органы;
  
• выяснение, формулирование и законодательное оформле­ние публичных интересов и общих дел граждан государства в рам­ках их общественных объединений, союзов интересов, професси­ональных корпораций, неформальных и внеинституционных об­щностей;
  
• соучастие в общих делах и действиях по реализации общих интересов общественных объединений, союзов интересов, про­фессиональных корпораций;
  
• разъяснение гражданам и их объединениям общего, публичного характера тех дел и действий, которые, если они действи­тельно таковы, совершаются государством и его органами в по­рядке реализации конституционной власти народа.
  

Исполнение этой публичной функции государства предпола­гает многосоставную структуру, в которой свое место получают пресс-служба, служба работы с письмами и обращениями граж­дан, служба взаимодействия с иными государственными органами и учреждениями, служба связей с общественностью, служба про­ведения публичных мероприятий, аналитическая служба общественного мнения. Возможно и их объединение в единую струк­туру.

В самом деле, если обратиться к анализу регулирования по­рядка ведения публичных отношений Правительства РФ соглас­но Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», то можно видеть, что из всех функций и полномочий Правительства именно эта сторона наименее разви­та и детально не отрегулирована (4).

Так, в ст.3 этого Закона, устанавливающей основные прин­ципы деятельности Правительства Российской Федерации, опре­делено, что «Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных за­конов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина». Здесь фактически дублируются известные положения Конституции Российской Федерации, и далее Законом не производится какой-либо конкретизации по сравнению с Конституцией, например поряд­ка реализации этих принципов, особенно в части, важной для обеспечения гласности работы Правительства РФ. Подчеркнем, что данным Федеральным конституционным законом Правитель­ство РФ не уполномочивается на то, чтобы самостоятельно регулировать этот порядок. Равным образом данный Федеральный конституционный закон не вручает такой регуляции и Президен­ту России в отношении его актов. Однако Президент РФ совершает это праворегулироваиие, причем не только в отношении издания своих актов и актов Правительства РФ, но и в отноше­нии опубликования федеральных законов (2).

Если Федеральный закон «О порядке опубликования и вступ­ления в силу федеральных конституционных законов, федераль­ных законов, актов палат Федерального Собрания» № 5-ФЗ (Российская газета. 1994. 15 июня) ст. 11 поручает Президенту Рос­сийской Федерации и Правительству Российской Федерации при­вести свои правовые акты в соответствие с ним, то названным Указом Президент дополняет действующий Федеральный закон, который, однако, не предусматривает такой дополнительной ре­гуляции со стороны Президента России.

Законом Российской Федерации «О государственной тайне», Федеральными законами «О порядке опубликования и вступле­ния в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информа­ции, информатизации и защите информации» в определенной мере устанавливаются основы процедур публичных отношений, но основы есть лишь начало правового регулирования, они не создают исчерпывающей урегулированности правоотношений. Поэтому аналогично Президенту России действует Правитель­ство России, само для себя устанавливая порядок подготовки, принятия и опубликования правовых актов, а также иных форм публичных отношений с гражданами и общественными объеди­нениями. Процедурные нормы, в соответствии с которыми каж­дое из разделений российской государственной власти устанавли­вает самостоятельно, само для себя порядок своих отношений с обществом, показывают, что гласность функционировании Пра­вительства РФ является внутренним административным делом самого Правительства России. Согласно Федеральному консти­туционному закону «О Правительстве Российской Федерации», «порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, норма­тивными указами Президента Российской Федерации» (6). Феде­ральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что само Правительство может быть субъектом неюридического, информационного публичного про­цесса в отношениях с гражданами и их объединениями (иначе - процесса публичных отношений), поскольку предусматривает, что «Правительство Российской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового ха­рактера» (ст.23).

Однако неурегулированность Законом порядка проведения информационного публичного процесса связей власти с обще­ством не может не приводить время от времени к кризису публичных отношений власти и общества. Очевидным примером такого рода было публично-информационное противодействие СМИ военным действиям федеральной власти на территории Чечни, героизация боевиков и пацифизация солдат Российской армии.

С одной стороны, такой кризис проистекает из возможности давать партийно-политические оценки юрисдикционным адми­нистративным действиям государственных органов в интересах партийного стяжания поддержки граждан, соблазняемых подчас сиюминутным в ущерб общему и суверенному. С другой сторо­ны, российский законодатель, имеющий партийно-политическую природу, сталкивается здесь с вековечной задачей развития рос­сийского законодательства в направлении к действительному праву. Это задача освобождения права от диктатуры политики и введения политики в правовые рамки, придания ей правового ха­рактера.

Примером политизации публичных отношений может слу­жить деятельность Министерства Российской Федерации по де­лам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуника­ций, образованного Указом Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций» от 6 июля 1999 г. № 885 в целях «развития единого информационного пространства в Российской Федерации, а также совершенствова­ния государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций». Какое конкретно, чье и для кого единое информационное пространство должно разви­ваться в Российской Федерации действиями этого министерства, из Указа совершенно неясно. Однако создание министерства (а всякое министерство является политическим органом исполни­тельной власти) сопровождалось ликвидацией административных ведомств, или, иначе, публичных служб, - Государственного ко­митета Российской Федерации по печати и Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию. Такая реорганизация, когда вместо профессиональных публичных служб создастся по­литический орган, является типичной формой политизации пуб­лично-правового процесса реализации прав граждан на информацию. Как уже отмечалось, политизация права была весьма характерна для России на протяжении XX в. и всегда выражалась в ослаблении значения закона для осуществления права и тем самым в ума­лении самого права.

Действительно, в числе задач министерства, утвержденных названным Указом, содержатся наряду с большим числом сугу­бо функциональных задач, которые в правовых государствах ре­шаются публичными службами, и политические задачи: «Считать основными задачами Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуни­каций:

разработку и реализацию государственной политики в облас­ти средств массовой информации и массовых коммуникаций, те­лерадиовещания, информационного обмена, вещания дополнитель­ной информации, развития компьютерных сетей общего пользова­ния, печати, издательской, полиграфической деятельности, распро­странения периодических изданий, книжной и иной печатной про­дукции;,

регулирование производства и распространения аудио- и ви­деопродукции, включая регистрацию и лицензирование в указан­ных областях деятельности;

разработку и реализацию государственной политики в процессе производства рекламы, а также ее распространения средствами массовой информации и массовых коммуникаций;

разработку и осуществление в пределах своей компетенции мероприятий в сфере развития, реконструкции, эксплуатации, стандартизации и сертификации технической базы в указанных областях деятельности;

регулирование деятельности, включая разработку и реализа­цию политики и соответствующих процедур, в области использо­вания радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутни­ков связи для целей телерадиовещания, развития средств массовых коммуникаций и распространения средств массовой информации, в том числе координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в данной сфере» (3).

Политические задачи, перечисленные выше и выделенные курсивом, не только превалируют, но и, как это следует из фор­мулировки четвертой задачи, включаются в содержание такой сугубо административно-правовой функции, как регулирование деятельности технических телерадиовещательных и коммуни­кационных служб. Здесь мы встречаемся с исключительно российским явлением политизации уже не государственного пра­ва, которое само по себе соприкасается с политикой, а права административного, которое в странах, развитых в правовом отношении, от политики не только отделено, но и является инструментом ограничения политического усмотрения и произво­ла тех лидеров, которым досталось возглавлять органы исполнительной власти.

Всякая политизация права, выражающаяся в соединении под­законных административных функций с политическими задача­ми, влечет политизацию правоприменительной деятельности, как в недавнем случае лицензирования СМИ, когда власть вмеша­лась в отношения между негосударственными институтами. Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадио­вещания и средств массовых коммуникаций вмешалось в PR-от­ношения между двумя негосударственными организациями - по­литическим движением «Правое дело» и телекомпанией «Петер­бург. 5-й канал», приостановив действие государственной лицен­зии на телевещание в С.-Петербурге, т.е. приостановив реализа­цию права граждан на информацию не только без решения суда, но даже и без получения предварительного обращения со сторо­ны той организации, интересы которой министерство вздумало защитить («Правое дело»).

Поразительно, что мотивы государственного интереса и не доказанного в суде нарушения законодательства были положе­ны в основу произвольно-усмотрительного решения министер­ства в отношении негосударственных организаций. Хотя в та­ких действиях министерства и можно видеть проявление госу­дарственной политики, порученной ему, но сама государствен­ная политика в отношении конституционных прав граждан, тем более таких, как информационные права и свободы человека и гражданина, должна иметь правовую форму, установленную за­коном, либо законом же должно устанавливаться дискреционное право данного министерства на разработку, формулирова­ние и реализацию такой политики в одноинстанционном поряд­ке, без утверждения Правительством России. Однако даже в том случае, когда законодатель предоставит министерству дискре­ционные полномочия в отношении определения и проведения им государственной политики, министерство должно саму эту политику сформулировать, утвердить и опубликовать и лишь после опубликования производить какие-либо действия с госу­дарственными лицензиями, выданными на телерадиовещание. Министерство только орган государства, оно не может применять административные санкции в произвольном порядке и по не установленным законом заранее и непосредственно основа­ниям.

Важно обратить внимание на то, что служба публичных от­ношений не должна иметь политического статуса в системе орга­нов исполнительной власти, она не должна возглавляться министром, членом Правительства, как это имеет место в настоящее время. Неполитический характер PR-службы в государственном аппарате подчеркивал такой авторитет науки публичных отно­шений, как С.Блэк. Распространенная в советской и со­временной российской общественной науке нерасчлененность политики и права отражает политическую ангажированность пра­ва и фактическую несвязанность политики и власти правом и за­коном, особенно теми законами, которые не соответствуют акту­альным интересам правящей когорты политических лидеров.

Формирование позитивного образа государственных инсти­тутов в глазах граждан неотъемлемая функция PR-служб государственных органов. Безусловно необходимой и одной из луч­ших форм такой практики является публикация для населения бесплатных брошюр, излагающих и комментирующих законода­тельство, регулирующее функции конкретного ведомства приме­нительно к нуждам граждан. Существенный опыт этого имеется в европейских странах, например в ФРГ. Каждый федеральный государственный орган или государственный орган федеральной земли, особенно орган исполнительной власти, выпускает десят­ки таких брошюр, которые постоянно находятся в бесплатной раздаче желающим в здании государственного органа в зоне и кабинетах свободною доступа граждан (по предъявлению пас­порта). В качестве примера приведем названия некоторых ведом­ственных брошюр (8). Именно служащие PR-подразделений та­кого ведомства и ведут первичный прием граждан. То, что вход в органы государственной власти для каждого гражданина сво­бодный (особенно и безусловно это соблюдается для органов представительной власти), уже служит признаком демократичес­кой страны.

Публичность как функция государственной власти - это бе­зусловный принцип демократического государства и права. Фун­кция публичности состоит в своих акцидентальных характеристиках - в гласности, открытости, доступности для граждан го­сударственных органов и государственных должностных лиц. Но субстанциональная природа публичности лежит глубже, а именно в том, что государство практически выражает общий интерес граждан через граждан и для граждан, является общим делом на­рода. Без осуществления публичной информации о государствен­ных органах, организации этой практики субстанциональная природа государства оказывается нераскрытой и, как правило, нереализованной. Уместно вспомнить того же С.Блэка, утверж­давшего, что информированность аудитории облегчает процесс управления. Подчеркнем, что управление образованны­ми людьми более продуктивно, но это только одна сторона воп­роса. Другая сторона - образованность и осведомленность граж­дан - связана с фактической реальностью демократии, которая невозможна без распространения гуманитарного образования среди населения.