В. Е. Чиркин конституционное право учебник
| Вид материала | Учебник |
- В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник, 9670.48kb.
- Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
- Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
- Конституционное право на свободу и личную неприкосновенность. 12. 00. 02 конституционное, 651.73kb.
- М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
- Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
- Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
- Тема Конституционное право зарубежных стран как наука, 218.14kb.
- Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
- Темы курсовых работ Конституционное право зарубежных стран Конституционное право ведущая, 21.4kb.
5 3. Правовое регулирование общественных объединений
В Германии много различных общественных объединений, но особен
но детальному правовому регулированию подвергаются политические
партии. Основы их правового статуса установлены конституцией, суще
ствует также закон о политических партиях 1967 г., неоднократно пере
сматривавшийся (последняя редакция 1994 г.).
Согласно ст. 21 конституции ФРГ, партии могут создаваться свобод
но, для этого не требуется разрешения или уведомления; их назначе
ние - содействовать формированию политической воли народа; внут
ренняя организация партий определяется ими самими, но должна соот
ветствовать демократическим принципам; партии должны представлять
публичный отчет (публиковать данные) о своем имуществе, фондах и
источниках средств; партии являются антиконституционными, если
стремятся причинить ущерб основам свободного демократического
строя, поставить под угрозу существование ФРГ, имеют такую цель и
осуществляют ее сами или с помощью своих сторонников; вопрос об
антиконституционности и, следовательно, о запрещении деятельности
партии решает в конечном счете Федеральный конституционный суд
(партию, действующую в пределах одной земли, может, видимо, запре
тить и конституционный суд земли в соответствии с федеральной или
местной конституцией).
Федеральный конституционный суд применял последнее положение,
распространяя его на организации, не являющиеся собственно партия
ми, но занимающиеся политической деятельностью, приблизительно в
десяти случаях. Были объявлены антиконституционными и соответст
венно подлежали роспуску Националистическая партия в 1952 г., Ком
мунистическая партия в 1956 г., а также ряд экстремистских и террорис
тических организаций.
Положения конституции развивает очень детальный закон о полити
ческих партиях. Во-первых, в нем дается определение партии, согласно
которому партия - это объединение граждан, длительное время оказы
вающее влияние на формирование политической воли народа, выдвигаю
щее кандидатов в представительные органы федерации или земли. Во-
вторых, партии рассматриваются как необходимая составная часть
основ свободного демократического строя; они могут использовать раз
ные способы для формирования политической воли народа (влияние на
общественное мнение, организацию политического образования, воспи
тание граждан в духе ответственности за дела общества, влияние на
политическую деятельность парламента и правительства и т.д.). В-тре
тьих, закон устанавливает в стране многопартийность и равное общест
венное положение всех партий. В-четвертых, закрепляются необходи-
мые правовые условия для создания и деятельности партии: четкое на
именование (оно не должно повторять названия других партий); наличие
письменных устава и программы; создание партий только по территори
альному принципу (партийные организации на предприятиях и в учреж
дениях не разрешаются); партия должна иметь демократическую струк
туру (в частности, необходима выборность руководящих органов); члена
ми партии могут быть только физические лица. Закон предусматривает
права члена партии и т.д.
В Германии действуют десятки партий, в том числе на уровне отдель
ных земель. Наиболее влиятельной региональной партией является
/_, Христианско-социальный союз в Баварии, на деле примыкающий к обще
государственному Христианско-демократическому союзу. Однако среди
множества партий ведущая роль принадлежит 5-6 партиям.
*На правом фланге находится Национально-демократическая партия
(15 тыс. членов), возникшая на базе запрещенной в 1952 г. Националис
тической партии. Германский народный союз (около 20 тыс. членов),
Республиканская партия (23 тыс. членов). Эти партии не оказывают
заметного влияния в обществе, не имеют представительства в нижней
палате парламента, так как не преодолевают пятипроцентный барьер.
Есть и более правые, по существу террористические, организации, дей
ствующие подпольно (городские партизаны и др.). На деле они не ведут
политическую борьбу, а занимаются терроризмом.
Партией правого центра является правящий уже в течение полутора
десятилетий Христианско-демократический союз (ХДС), в котором со
стоит около 670 тыс. членов (244 депутата в нижней палате парламента
в 1 997 г. из 672). Идеология этой партии исходит из религиозных запове
ден, толкуемых, с одной стороны, с позиции ответственности человека
перед Богом, а с другой - с социальных позиций христианского учения.
ХДС выступает за экологически ориентированную рыночную экономи
ку. Его аналогом в Баварии является упомянутый Христианско-социаль
ный союз (около 180 тыс. членов, 50 депутатов в бундестаге), в програм
ме которого более отчетливо заметны социальные элементы христианст
ва, требования защиты прав человека, ориентация на семью как ячейку
общества.
Центристской партией является Свободная демократическая партия
(СвДП), насчитывающая немногим более 100 тыс. членов (47 депутатов
в бундестаге в 1 997 г.), преимущественно представителей средних слоев,
служащих..;Она выступает за свободное предпринимательство, против
огосударствления, введения любых элементов планирования. Хотя это и
небольшая партия, она часто играет основную роль при создании прави-
тельства*Обычно на выборах в нижнюю палату парламента ни одной из
двух основных соперничающих партий - ХДС и ХСС, с одной стороны,
404
и Социал-демократической партии Германии - с другой, - не удается
получить абсолютного большинства при голосовании в парламенте и
обеспечить избрание канцлера (главы правительства) от своей партии.
В этой ситуации все зависит от того, к кому примкнет СвДП с ее прибли
зительно 7-10% голосов. Она примыкает то к ХДС, то к социал-демо
кратам, получая, естественно, за это соответствующие места в прави
тельстве. Поэтому партийную систему ФРГ иногда называют системой
двух с половиной партии.
Д*артией левого центра является Социал-демократическая партия
Германии (СДПГ), основанная еще в 1863 г. как Всеобщий немецкий
рабочий союз (около 850 тыс. членов, 252 депутата в бундестаге). Она
выступает за*социальн* справедливость в условиях рыночной экономи
ки, за экологическую перестройку индустриального общества, за методы
эволюционных шагов к социализму, против революционных изменений.
Социализм, с точки зрения этой партии, не имеет заранее данных опре
делений, это процесс развития общества, его признаки проявляются в
ходе поступательного движения.
На левом фланге находится Партия демократического социализма
(около 1 30 тыс. членов, 30 депутатов в бундестаге), которая считает себя
наследницей Социалистической единой партии Германии (Коммунисти
ческой партии), действовавшей в ГДР, но в настоящее время пересмот
ревшей многие догмы. Сейчас она выступает за рыночную регулируемую
экономику на основе принципов социальной справедливости, за права
человека. Наиболее целесообразным она считает «средний путь» между
капитализмом и социализмом.
<' Интересы части сельского населения выражает небольшая Крестьян
ская партия, не представленная в парламенте. Действует также неболь
шая Партия зеленых (около 40 тыс. членов, 49 депутатов в бундестаге).
выступающая за экологический гуманизм, за «правильные взаимоотно
шения» человека и природы. Ее влияние, сначала быстро растущее, те
перь по разным причинам падает, в частности потому, что ее идеи вклю
чаются в программы основных партий.
Важнейшую роль в экономической политике играет (федеральный
союз немецкой промышленности, объединяющий отраслевые ассоциа
ции. Есть также союзы работодателей, торгово-промышленные палаты,
иные объединения предпринимателей. Одни из них действуют на основе
специальных законов о них, другие - на базе общих положений о свобо
де объединения.
Существуют крестьянские социально-экономические организа
ции, в том числе в общегосударственном масштабе. Их роль в политичес
кой жизни невелика.
Большое влияние на политику оказывает разветвленная сеть средств
массовой информации: только ежедневных газет выпускается около 400.
Средства массовой информации в ФРГ подвергаются значительному го
сударственному контролю; предусмотрены ограничения, препятствую
щие монополизации средств массовой информации.
В Германии существует единый профсоюзный центр - Объедине
ние немецких профсоюзов. Как и в ряде других стран, но в меньшей мере,
чем, например, во Франции, влияние партий и профсоюзов в Германии
уменьшается, а все большее развитие получают различные местные
гражданские инициативы для решения конкретных проблем - охраны
среды и общественного порядка, проблемы безработицы и др. Создаются
независимые объединения избирателей, которые иногда получают места
" ландтагах земель.
5 4. Правовое регулирование институтов
непосредственной демократии
Основной закон ФРГ в отличие от конституций некоторых других
стран более широко трактует пути осуществления государственной влас
ти. Согласно ст. 20, государственная власть осуществляется не только
через представительные, но и через другие органы государства, в том
числе исполнительные и судебные. Кроме того, в конституции содержат
ся отправные положения, касающиеся трех основных форм непосредст
венной демократии, служащих целям реализации государственной влас
ти: выборов, референдума и народной инициативы. Предусмотрена
также возможность народного опроса при изменении территориального
деления федерации, что, по существу, является особым случаем рефе
рендума.
Выборы. Активным избирательным правом пользуются все немцы
(после объединения Германии - граждане единого немецкого государ
ства), достигшие 18-летнего возраста, если они не лишены избиратель
ных прав, не признаны недееспособными, не находятся под опекой ввиду
умственной недееспособности или в психиатрической клинике. Все эти
ограничительные меры осуществляются только по решению суда. Дру
гим требованием для активного избирательного права является трехме
сячный ценз оседлости, но не на территории общины (низовой админи
стративно-территориальной единицы), а на территории всей Германии.
На выборах местных представительных органов избирательными права
ми на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ.
Для обладания пассивным избирательным правом на выборах в феде
ральный парламент установлены более высокие возрастные цензы.
406
В землях существуют свои особенности, касающиеся регулирования из
бирательного права на выборах в представительные органы администра
тивно-территориальных единиц.
На выборах в парламент ФРГ, а именно в его нижнюю палату (верх
няя не избирается), действует смешанная избирательная система, соеди
няющая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Половина
депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе по одноман-
датным избирательным округам, другая половина - по спискам полити
ческих партий. Причем кандидаты от партий не образуют общефедераль-
ного списка, а создают свои списки в каждой земле, т.е. в каждом субъ
екте федерации. Избиратель имеет два голоса: один подает за кандидата
в избирательном округе (голосуя по одному из бюллетеней), а другой -
за кандидатов той или иной партии (в целом за ее список по другому
бюллетеню). Итоги голосования по первому бюллетеню подводятся по
мажоритарной системе относительного большинства, по второму бюлле
теню - по пропорциональной системе. При этом, если во втором случае
партия получит менее 5% голосов избирателей в целом по стране, она
отстраняется от распределения мест в порядке пропорции и по этой
части голосования депутатских мандатов не получает (это так называе
мый заградительный барьер, или заградительный пункт).
Референдум, народный опрос, народная инициатива. В соответст
вии с конституцией и законом 1949 г., который детально регулирует эти
конституционно-правовые институты, референдум проводится в двух
или нескольких землях и возможен только в связи с изменениями границ
земель и образованием новой земли. Это изменение производится феде
ральным законом, который и выносится на референдум, проводимый в
землях или на территориях, из коих должна быть образована новая
земля. Избиратель должен определенно ответить на четко поставленный
вопрос: выступает он за сохранение прежних границ или за образование
новой земли. Варианты при таком референдуме (в отличие, например, от
швейцарской практики) не предлагаются. Общегосударственные рефе
рендумы в ФРГ не проводятся.
Народный опрос может касаться закона или законопроекта по по
воду передачи территории той или иной земле. Он может содержать
варианты (например, о передаче части территории), но их может быть
не более двух. Решения, принимаемые на референдуме или в результате
народного опроса (это тоже голосование), являются действительными,
если они приняты большинством голосов зарегистрированных избира
телей соответствующих земель, одной земли или территории; это боль
шинство должно составлять не менее четверти избирателей данной
земли, территории, обладающих избирательным правом на выборах в
бундестаг.
407
Народная инициатива также связана с изменением границ земель.
Процедура начинается со стадии получения права на ходатайство о пере
ходе территории от одной земли к другой. Для получения такого права
необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей, участвовавших
в последних выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос в хода-
гайстве должен быть сформулирован так, чтобы избиратель мог дать
однозначный ответ. Вслед за этим осуществляется так называемая реги
страция - сбор подписей избирателей за предложение или против него.
Он длится в течение двух недель. Вопрос решается на тех же условиау
-(то и при референдуме и народном опросе.
тайстве должен быть
Условиях,
5 5. Законодательная власть
Понятие и структура парламента. По вопросу о понятии парла
мента существуют различные взгляды в Германии и в отечественной
литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих в законодательстве:
бундестаг и бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В этом
процессе участвует и президент республики, который подписывает зако
ны и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение (по данным, имею
щимся в нашем распоряжении, всего таких случаев было около пяти, и
только по техническим причинам). Многие немецкие авторы считают,
что парламент в ФРГ однопалатный, им является бундестаг, а бундесрат
в соответствии со способом его формирования - это орган представи
тельства исполнительной власти земель, с помощью которого земли уча
ствуют в законодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы
полагают, однако, что бундесрат является второй палатой парламента,
хотя она и не имеет равного статуса с бундестагом. Нормы конституции
и имеющаяся практика дают основания как для того, так и для другого
толкования.
Бундестаг (672 депутата в 1 997 г.) избирается на 4 года путем всеоб
щих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его
депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою дея
тельность в бундестаге с другими должностями, занимать руководящие
посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут
быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения пре
ступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата
также несколько ограничен: он может нести ответственность за клевет
нические высказывания в парламенте. Денежное вознаграждение депу
тата составляет 16 тыс. марок в месяц.
В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократ
но изменялся и дополнялся, руководит заседаниями бундестага избран
НОЙ
ный им на весь срок полномочий председатель (на немецком языке эта
должность, как и многие другие председательские должности, называет
ся «президент бундестага»). Он осуществляет распорядительную дея
тельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого органа, он
обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещении
палаты не может производиться обыск, а также другие следственные
действия. Председателю бундестага помогает избранный палатой замес
титель. Секретари, бундестага тоже относятся к его руководству, но в
основном ведают организационными вопросами, связанными с делопро
изводством.
В бундестаге создаются партийные фракции (фракция образуется,
если партия имеет не менее 5% членов бундестага). Их руководство
участвует в формировании органов бундестага, в том числе в создании
специализированных постоянных комиссий и определении их предсе
дателей. Председатель палаты, его заместитель, а также 23-прадс-тавите-
ля фракций пропорционально их численности образуют совет старей
шин. Он принимает повестку дня на основе единогласия (если этого нет,
вопрос выносится на пленарное заседание), распределяет депутатов по
постоянным комиссиям, решает процедурные вопросы. В необходимых
случаях создаются различные временные комиссии - следственные, ре
визионные и др.
В германском праве не существует понятия «сессия парламента».
Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и
созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобнос
ти, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный
период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и
большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по
решению большинства присутствующих депутатов.
Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он
. не избирается, его члены назначаются правительствами земель (орга
нами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому како
го-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавлива
ет. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель
в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропор
ционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как
население может разниться в десятки раз, а размеры территории -
более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с
особенностями германского федерализма). При голосовании каждая
земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следова
тельно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голо
сов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой
земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе
409
быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в
бундесрате по инструкциям своего правительства).
В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы.
Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созыва
ются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по
требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по
требованию федерального правительства. Заседания являются открыты
ми, но могут проводиться и закрытые заседания.
Законодательный процесс. Правом законодательной инициативы
обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бун
десрата. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в бун
десрат (для получения мнения земель), а затем с мнением бундесрата в
течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в ниж
нюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может
передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.
Депутаты бундестага могут вносить законопроекты только коллек
тивно: от имени фракции либо если собрано не менее 5% подписей
общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут вносить
законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг
они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к
законопроекту свое заключение.
Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех чтениях по
классической схеме: обсуждение основных положений и передача за
конопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или
комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи
и голосование по статьям: обсуждение законопроекта в целом и голо
сование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат.
Есть две процедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам
согласие бундесрата обязательно: для законов об изменении конститу
ции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях феде
рации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается
с текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополне
ния, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из
представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительного ко
митета может потребовать и правительство. Если согласительный ко
митет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это
решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом.
Если комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг дол
жен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна
новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указан
ным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право
о т л
Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже
должны передаваться в бундесрат. Если он дает свое согласие, закон
считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предла
гает изменения и дополнения, то также создается согласительный коми
тет, но в этом случае независимо от решения комитета бундестаг вправе
принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата сохраняется право
в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Про
тест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не
квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа
депутатов.
Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может при
нимать законы самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно
в условиях объявления правительством состояния законодательной не
обходимости. Если правительство считает законопроект неотложным,
бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.
Парламент ФРГ, а именно бундестаг, равно как и в других странах,
вправе делегировать правительству полномочия по изданию актов, вхо
дящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полно
мочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правитель
ству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосудар
ственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требу
ется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если прави
тельство издает на основе закона постановления, которые должны вы
полняться землями.
При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные
правилам, установленным в других государствах (представление проек
та только правительством, невозможность без согласия правительства
вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.).
Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет чонтроль за
деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответст
венность только перед бундестагом - как коллективную, так и индиви
дуальную (коллективная ответственность выражается прежде всего в
ответственности канцлера - главы правительства, которое с уходом
канцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности канцле
ра является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень
затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голо-
соваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его
преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить
кандидатуру нового канцлера на практике может лишь партия (блок)
большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применял
ся крайне редко, лишь в исключительных случаях (дважды).
41 1
Канцлер и сам может поставить вопрос о доверии правительству,
связывая это обычно с требованием принять закон, необходимый прави
тельству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание
другого канцлера (по предложению президента) или роспуск парламен
та (бундестага: верхняя палата не распускается). Роспуск парламента
по указу президента следует, если новый канцлер не будет избран в
течение 21 дня.
Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законода
тельному органу: ратифицирует международные договоры (это делает
обычно бундестаг, но на некоторые договоры требуется согласие бундес
рата), объявляет состояние обороны при условии угрозы агрессии, фор
мирует некоторые другие высшие органы государства (бундестаг участ
вует в выборах президента республики, бундестаг и бундесрат формиру
ют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и вице-
председателя Счетной палаты - органа финансового контроля).
Если парламент не может собраться, то решения, имеющие силу
закона, в период состояния обороны принимаются совместным коми
тетом, состоящим из 33 членов. 2/3 из которых - депутаты бундестага
и 1 /З - члены бундесрата. Эти решения могут быть отменены бундеста
гом с согласия бундесрата.