В. Е. Чиркин конституционное право учебник
| Вид материала | Учебник |
- В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник, 9670.48kb.
- Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
- Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
- Конституционное право на свободу и личную неприкосновенность. 12. 00. 02 конституционное, 651.73kb.
- М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
- Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
- Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
- Тема Конституционное право зарубежных стран как наука, 218.14kb.
- Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
- Темы курсовых работ Конституционное право зарубежных стран Конституционное право ведущая, 21.4kb.
5 8. Региональное и местное самоуправление и управление
Франция делится на регионы, департаменты и коммуны, которые счи
таются территориальными коллективами, и потому в них есть выборные
органы самоуправления. Наряду с этим существуют административные
округа, где выборных органов самоуправления нет и управляет назначен
ный сверху супрефект. Есть историка-географические единицы - канто
ны, которые не имеют собственных органов самоуправления и управле
ния, а используются как избирательные округа для выборов в советы
департаментов, иногда в них создаются судебные органы - трибуналы
малой инстанции. Особое положение занимает являющаяся формой по
литической автономии Корсика - остров в Средиземном море (там
есть местный парламент с ограниченной компетенцией, избираемый им
более узкий коллегиальный орган, но исполнительную власть единолич
но осуществляет избираемый советом его председатель). Кроме того, при
парламенте создаются еще три совета с правом совещательного голоса:
экономический, социальный, культурный. Новая Каледония (бывшая ко
лония) имеет теперь статус «ассоциированного государства» с Фран
цией. У нее есть местный парламент, но в отличие от «ассоциированных
государств» США, которые ранее были подопечными территориями, во
прос о членстве Новой Каледонии в ООН не ставился.
Низовой административно-территориальной единицей является ком
муна (община). Крупные города тоже имеют статус общин, но с более
широкими полномочиями (самоуправление крупных городов идет еще от
прошлых веков). Всего коммун более 37 тыс., их население колеблется
от 100 человек в селе до 1 млн. и более в городах. В общине избирается
совет сроком на 6 лет (9-69 человек). Он в свою очередь тайным голо-
393
сованием избирает на 6 лет мэра и его заместителей, ведающих управле
нием. Мэр одновременно по должности является представителем госу
дарственной власти в коммуне. Каждая коммуна имеет свой устав, кото
рый составляется на основе типового устава, утвержденного в 1984 г. К
ведению общин относятся: водоснабжение, рынки, муниципальные биб
лиотеки и музеи, кладбища и др.
Коммунальный (муниципальный) совет принимает бюджет, устанав
ливает местные налоги, распоряжается имуществом коммуны, утверж
дает служащих, принимает программы развития, занимается рынками,
санитарией, местными дорогами и т.д. Местные дороги принадлежат
коммуне (общине) на праве публичной собственности, предприятия,
леса - на праве частной собственности. Муниципальный совет может
быть досрочно распущен декретом президента, принятым на заседании
Совета министров, но только по одной причине: если он не способен
управлять коммуной. Этот декрет может быть оспорен в административ
ном суде.
В департаментах (их 96 во Франции и 3 заморских департамента)
избирается генеральный (департаментский) совет тоже на 6 лет. Он
ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его
полномочия гораздо шире. Как отмечалось, совет обновляется по частям
(на 1 /2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1 982 г. является
не назначаемый префект (позже он получил название комиссара респуб
лики, но сегодня используется и прежний термин), а избираемый им
председатель совета. Тем не менее совет департамента менее самосто
ятелен в своих действиях, чем совет общины, он более жестко контроли
руется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы
министерств.
В регионах, объединяющих 3-5 департаментов (22 в метрополии и
4 заморских региона - Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон), также
избирается региональный совет (с 1986 г. - прямыми выборами). Он
имеет более разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые вы
полняют не распорядительные, а консультативные функции. В состав
комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов, обще
ственных организаций, лица, назначенные правительством. Исполни
тельным органом совета является избираемый им председатель. Наряду
с ним совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метропо
лии (это крупные города, в том числе Париж, Лиан) разделены на внут- ;
ригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами. '1
Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-тер- 1
риториальных единицах имеются назначенные сверху чиновники - 8!
представители государства. В регионе это комиссар республики - реги
ональный префект (им является по совместительству комиссар самого
394
крупного в регионе департамента), в департаменте - также комиссар
республики (префект), в округе, не являющемся «территориальным кол
лективом» и не имеющем своего совета, есть супрефект. Комиссар рес
публики назначается Советом министров. Он представляет в своей адми
нистративно-территориальной единице правительство и каждого мини
стра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены,
однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за
соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общест
венного порядка. Он непосредственно отвечает за состояние сельского
хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство. В его
распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочия осущест
вляет в округе супрефект.
Комиссар республики (префект, супрефект) теперь не осуществляет
административную опеку над органами местного самоуправления, но
имеет право контроля за ними с точки зрения соблюдения законности:
все решения местных советов должны исполняться независимо от визы
комиссара на них (ранее требовалась такая виза), но в течение 15 дней с
момента принятия эти решения должны представляться комиссару, ко
торый, если считает их незаконными (и теперь только по этому основа
нию), может обратиться в местный административный суд с иском об их
аннулировании.
Г л а в а 1 8
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГЕРМАНИИ
Германия - официальное название: Федеративная Республика Гор
НЯ - ВЫГПКППаЧПНТЧО аОплг.",".".'"" "-"- 'КОТЯ Ид терркторд,* оцд
значительно превышает
-,-.-г""'ая ге*уолика гер
мания - высокоразвитая европейская страна. Хотя по территории она
меньше Франции, но по численности населения значитр-пьнп ппоп*„,,.,„.*
*--- - - ---.-"'" *ача-1п1ельно превышает
ее(около82млн.человекв 1997г.).Оназанимаетчетвертоеместовмире
по объему ВЕЛ (после США, Китая и Японии), 15.е (наряду с Фран
цией) - по доле ВЕЛ на душу населения. Германия в современных гра
ницах существует с 3 октября 1990 г., даты вступления бывшей Герман
ской Демократической Республики - ГДР (государства тоталитарного
социализма) - в состав ФРГ в условиях крушения в мире системы тота
литарного социализма. Пять бывших земель ГДР стализемлями (субъек
тами федерации) ФРГ на основе ст. 20 конституции ФРГ 1949 г., хотя до
акта вступления ГДР в ФРГ, еще 31 августа 1990 г., был заключен дого
вор об объединении ФРГ и ГДР. В связи с воссоединением Германии
конституция 1949 г. подверглась изменениям, но продолжает дейст-
гяэ '3 'тч-
вовать.
5 1. Конституция Германии
Подготовка и принятие конституции. Конституция Германии
1949 г. официально называется Основным законом, поскольку при при-
ЯТ'ИИ'*ТЛ'ГЯ1*'Т'П?1Г'*М'Этг>т.т1э'эгт'*гтт*'*"*'<*"""""-"- -
-*.**.<*лль_* и** и*п"
пятни этот акт рассматривался как временный: считалось, что конститу
ция будет принята для всей Германии после преодоления ее раскола. Это
четвертая в истории Германии конституция (три конституции приняты в
1849-1919 гг.).
Основной закон был разработан комиссией немецких правоведов,
которые действовали по указаниям премьер-министров западногерман
ских земель, избранных ландтагами (представительными органами зе
мель), но подчинявшихся также губернаторам трех оккупационных зон,
находившихся под управлением Великобритании, США и Франции. Гу
бернаторы были назначены державами-победительницами после разгро
ма гитлеровской Германии (четвертая, обособленная оккупационная
зона, на территории которой впоследствии была создана ГДР, находи
лась под управлением СССР).
396
Проект конституции был обсужден и принят Парламентским сове
том, в состав которого входили 65 депутатов, избранных ландтагами
земель, а также 5 представителей от Берлина. В Парламентском совете
были представители всех существовавших тогда в Германии политичес
ких партий.
Конституция разрабатывалась и принималась в обстановке демокра
тического подъема, при значительном влиянии трех западных держав-по
бедительниц, с которыми согласовывались многие положения проекта и
которые, по существу, утверждали их. После принятия Парламентским
советом конституция была ратифицирована ландтагами западногер
манских земель, кроме Баварии (Свободного баварского государства), но
вступила в силу и для нее.
Основные черты конституции. Конституция Германии отвергает
прежние фашистские порядки и исходит из принципов общечеловечес
ких ценностен: демократии, разделения властен, равенства, справедли
вости и др. Она ввела федеративное устройство государства и запретила
его изменять.
Федеративная Республика Германия определяется конституцией как
демократическое, социальное и правовое государство. Гарантией демо
кратического государства являются положения о том, что вся власть
исходит от народа, который осуществляет ее путем выборов и разного
рода голосований (т.е. непосредственно), а также через специальные
органы - законодательные, исполнительные и судебные. Путем пере
числения этих органов в конституции ФРГ дана достаточно широкая
трактовка способов осуществления власти народа, более широкая, чем
во многих других конституциях. Важнейшей гарантией демократии явля
ется специальное положение о том, что все граждане имеют право оказы
вать сопротивление каждому, кто пытается ликвидировать свободный
демократический конституционный строй, если для пресечения этого не
могут быть использованы другие средства. Такими гарантиями являются.
далее, предусматриваемая конституцией многопартийная система, раз
личные способы защиты конституционных прав и свобод граждан и т.д.
Положение о социальном государстве развивается в нормах о том,
что собственность обязывает, что пользование ею должно служить обще
му благу, что земля, ее недра, природные богатства, средства производ
ства могут быть обобществлены в различных формах, но только законом.
При этом законом, а не судом, как во многих других странах, устанавли
вается размер и вид возможной компенсации. Положению о социальном
государстве соответствуют закрепляемые в конституции социально-эко
номические и культурные права личности.
Концепция правового государства (она относится в конституции к
федерации и землям) находит свое выражение в нормах, устанавливаю-
397
щих, что все лица, органы и организации, публичные и частные, обязаны
подчиняться праву, что суд является независимым, а чрезвычайные суды
не допускаются, что закону нельзя придавать обратную силу. Установле
на ответственность государства, его должностных лиц перед граждани
ном. Тезис о правовом государстве подкрепляется широкими конститу
ционными правами граждан. Учитывая уроки второй мировой войны,
конституция провозглашает, что действия, предпринятые с целью нару
шения мирного сосуществования народов и подготовки агрессивной
войны, являются антиконституционными и лица, их совершившие, под
лежат наказанию. Оружие, предназначенное для ведения войны, может
быть изготовлено, ввезено, допущено к обороту только с разрешения
федерального правительства.
В условиях чрезвычайного положения (состояние напряженности,
состояние обороны) демократические принципы могут быть ограничены
законом парламента (эти нормы были внесены в конституцию в 1968 г. в
период «холодной войны» - острого противостояния западных госу
дарств и стран тоталитарного социализма). Конституция устанавливает
также, что чрезвычайные меры могут быть приняты для отражения опас
ности, угрожающей основам свободного демократического строя федера
ции или отдельной земли.
Регулируя отношения основных органов государства, а также госу
дарства в целом и его составных частей, методы деятельности органов
государства, конституция исходит из того, что Германия является по
форме правления парламентарной республикой, относительно децентра
лизованным федератианым государством с демократическим режимом.
Изменение и дополнение конституции может быть осуществлено
только специальным конституционным законом, который принимается
2/3 голосов в каждой палате парламента (бундестаге и бундесрате).
За время действия конституции 1949 г. было принято около четырех
десятков законов, изменяющих и дополняющих ее. Наиболее существен
ные изменения конституции связаны с поправками, внесенными в
1968 г. - о возможности введения особого режима (термин «чрезвычай
ное положение» в конституции не применяется, но речь идет именно об
этом) и в 1 993 г. - в связи с преобразованием Европейского экономичес
кого сообщества в Европейский союз, членом которого ФРГ является.
Новая редакция ст. 23 (1 993 г.) предусматривает, в частности, что Герма
ния участвует в издании нормативных актов Европейского союза.
Конституционный контроль. В ФРГ существует специальный
орган конституционного контроля - Федеральный конституционный
суд, который в отличие от Франции осуществляет как предварительный,
так и последующий контроль (во Франции последний возможен только в
398
случае нарушения конституционных прав граждан и сопряжен с допол
нительными условиями).
Федеральный конституционный суд состоит из двух палат (сенатов)
по 8 судей в каждой, в общей сложности - из 1 6 судей. Половина из них
избирается бундестагом (нижней палатой парламента), половина -
бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает судей путем косвен
ных выборов, создавая для этого специальную комиссию на основе про
порционального представительства политических партий. Бундесрат
проводит прямые выборы. Кандидат на должность судьи должен полу
чить 2/3 голосов. Для кандидатов установлены довольно жесткие усло
вия: трое судей в каждом сенате должны быть избраны из состава судей
пяти высших судов страны (в ФРГ нет единого верховного суда), пять
других членов должны иметь возраст не менее 40 лет и соответствующий
диплом о юридическом образовании. После избрания судьи назначаются
на должность декретом президента республики. Срок их полномочий -
12 лет, повторное избрание не допускается.
Федеральный конституционный суд в соответствии с конституцией и
законом о нем 1 95 1 г. (этот закон неоднократно изменялся и принимался
в новой редакции) обладает очень широкой компетенцией, к которой
относятся: 1) толкование федеральной конституции в случаях спора об
объеме прав и обязанностей участников конституционно-правовых отно
шений (в частности, в связи со спорами о компетенции высших органов
государства, по жалобам земли о толковании федеральной конституции
судом земли); 2) рассмотрение споров и неясностей по вопросу о взаимо
отношениях федерации и земель, а также земель между собой (о совмес
тимости федерального права и права земель, о правах и обязанностях
федерации и земель, об исполнении землями федерального права, об
осуществлении федерального контроля в отношении земель и др.);
3) рассмотрение жалоб общин и их союзов (союзы - это, по сущест
ву, округа, единицы административно-территориального деления) по по
воду нарушения законом, в том числе актом земли, их прав на самоуправ
ление; 4) рассмотрение заявлений граждан на нарушение их конституци
онных прав юридическими актами - законами, актами административ
ных органов, судебными решениями; 5) решение квазиуголовных дел о
лишении конституционных прав граждан, использующих эти права про
тив свободного демократического порядка, об антиконституционности и,
следовательно, запрещении политических партий и других объединений,
об освобождении от должности президента республики в связи с обвине
нием, возбужденным против него парламентом; 6) рассмотрение жалоб
на решения бундестага, касающихся выборов, приобретения или утраты
членства в бундестаге, и некоторых других жалоб.
399
Дела рассматриваются одним из двух сенатов суда при кворуме в 6
судей. В отличие от французского Конституционного совета в Федераль
ном конституционном суде ФРГ, а также в конституционных судах зе
мель применяется устный состязательный процесс.
Решения Федерального конституционного суда обязательны для всех
органов федерации, земель, всех ведомств и судов. В некоторых случаях,
специально перечисленных в законе о Федеральном конституционном
суде, его решения имеют силу закона.
В землях (субъектах федерации) действуют конституционные суды
земель (в землях есть свои конституции). Конституционные суды земель
вправе контролировать соответствие актов земель как федеральной, так
и местной конституции.
8 2. Основы правового статуса личности
Положения о правах, свободах и обязанностях личности содержатся
в первом разделе конституции («Основные права»), но об этом говорится
и в других частях конституции. В связи с разделом Германии и по другим
причинам правовое регулирование статуса личности конституцией осу
ществлялось по двум направлениям: права человека и права немцев.
Последний термин имел в виду прежде всего граждан ФРГ, а также
немцев-беженцев, перемещенных лиц немецкой национальности, неко
торых других лиц, но, видимо, главным образом жителей восточной
части Германии, поскольку ФРГ рассматривала себя тогда как единст
венное государство немецкого народа. Теперь термин «немец» означает
гражданство ФРГ. Лишение германского гражданства запрещено, а его
утрата возможна лишь на основе закона.
В конституции закреплены несколько отправных положений демо
кратической концепции прав и свобод, их использования и ограничения.
*'Установлено, что каждый имеет право на всестороннее развитие личнос
ти, использование прав и свобод, поскольку он не нарушает прав других
и не посягает на свободный демократический (конституционный) строй,
не создает угрозы существованию федерации и земель, не нарушает за
коны нравственности* противном случае, а также при злоупотреблении
свободой слова, собраний, объединения, правом собственности, другими
правами лицо или объединение может быть лишено определенных прав
Федеральным конституционным судом. Возможно также ограничение
конституционных прав законом (в том числе законом об обороне, о чрез
вычайном положении), который должен иметь общий характер, а не
относиться к отдельному лицу или объединению. Допускается ограниче
ние конституционных прав военнослужащих (во время службы).
400
Регулируя правовой статус личности, конституция уделяет особое
внимание политическим и личным свободам, однако закрепляет и соци
ально-экономические права в том варианте, который был возможен в
ситуации, сложившейся в Германии к 1949 г. (например, не говорится о
праве на труд и др.). Однако конституционные принципы, относящиеся к
социально-экономическим правам, были существенно развиты и допол
нены в дальнейшем текущим законодательством.
*Основной закон, провозглашая принцип равноправия, дает ему рас
ширительное толкование. Наряду с обычными положениями о равенстве
перед законом, равноправии граждан независимо от пола, расы и нацио
нальности в конституции содержатся положения о невозможности при
вилегий или ограничений в связи с происхождением, языком, местом
рождения, родством, религиозными или политическими взглядами.
*.Среди социально-экономических и социально-культурных прав кон
ституция называет свободу выбора профессии, места работы (ограниче
ния возможны только по приговору суда), свободу объединения для охра
ны и улучшения условий труда (прежде всего это профсоюзные свобо
ды), право собственности и ее наследования (с тем ограничением, что
собственность должна служить общему благу), свободу искусства,
науки, образования, свободу преподавания, но при условии соблюдения
конституции (свобода преподавания относится в основном к высшей
школе). Согласно конституции, школьное дело находится под контролем
государства, в школах, как правило, должно быть организовано препода
вание религии, но вопрос о религиозном обучении (в том числе о посеще
нии таких занятий) решают лица, ответственные за воспитание детей
(родители, опекуны и др.).
В конституции Германии содержится обычный перечень политичес
ких прав и свобод: свобода выражения и распространения мнений, свобо
да печати, свобода доступа к информации, свобода мирных собраний.
право на объединение и др. Предусматривается право индивидов или
коллективов обращаться в государственные органы с жалобами и про
сьбами. Однако именно к политическим правам относятся прежде всего
упомянутые выше условия осуществления прав и свобод, а также общее
положение о том, что на основе конституционных норм границы прав
устанавливаются законом.
* Среди личных прав и свобод конституция называет следующие: право
на жизнь и физическую неприкосновенность, на неприкосновенность
жилища (без разрешения хозяина и постановления судьи проникновение
в жилище возможно лишь в случае опасности для общества и лица, для
предотвращения нарушений общественной безопасности и порядка), на
26 1465
тайну переписки (для защиты свободного демократического строя может
быть на основе закона установлен контроль в отношении осуществления
этого права и для этой цели создан народным представительством специ
альный орган), на свободу передвижения (эта свобода может быть огра
ничена в целях сохранения общественного порядка, а также для предот
вращения эпидемий, стихийных бедствий, катастроф, безнадзорности
молодежи, преступлений), на свободу совести, равный доступ к государ
ственным должностям независимо от религиозных убеждений и миро
воззрения. Много внимания в соответствии с немецкими традициями
конституция уделяет вопросам брака и семьи, защите матери и ребенка.
Брак и семья находятся под охраной государства, мать имеет право на
заботу со стороны общества, воспитание детей - естественное право и
обязанность родителей.
Об обязанностях граждан в конституции содержатся лишь краткие
положения. Говорится об обязанности родителей заботиться о детях,
закреплена обязанность воинской службы с 18-летнего возраста для
мужчин или альтернативной службы для тех, кто отказывается по своим
убеждениям от воинской службы с оружием в руках. В условиях состоя
ния обороны в армию могут быть призваны и женщины для работы в
санитарно-лечебных учреждениях, но без оружия в руках. Кроме того, в
этих условиях возможно введение обязательной трудовой повинности.
Конституция говорит о праве убежища. Ранее оно использовалось
различными лицами предельно широко, но поправка 1993 г. ограничила
перечень государств, выходцы из которых могут воспользоваться этим
правом. Граждане, которые хотят пользоваться правом убежища, долж
ны представить доказательства, что являются преследуемыми у себя в
стране лицами. В настоящее время возможно выдворение лиц, незакон
но въехавших в страну, причем независимо от того, поданы ли ими апел
ляции на решения о выдворении (ранее до рассмотрения апелляции это
было невозможно).
В конституции предусмотрены юридические гарантии прав и выпол
нения обязанностей. К их числу относятся положения о том, что перечис
ленные в конституции права и свободы имеют непосредственное дейст
вие, они обязательны для законодательной, исполнительной и судебной
властей; что лица, чьи права нарушены (в том числе органами государст
ва), вправе обращаться в суд; что ограничение прав возможно только на
основе закона; что государство или ведомство, на службе которого состо
ят лица, нарушившие свои служебные обязанности в отношении третьих
лиц (физических и юридических), несут ответственность за действия
своего служащего. Более конкретные гарантии записаны в статьях, уста
навливающих то или иное право.
402