В. Е. Чиркин конституционное право учебник
| Вид материала | Учебник |
- В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник, 9670.48kb.
- Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
- Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
- Конституционное право на свободу и личную неприкосновенность. 12. 00. 02 конституционное, 651.73kb.
- М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
- Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
- Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
- Тема Конституционное право зарубежных стран как наука, 218.14kb.
- Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
- Темы курсовых работ Конституционное право зарубежных стран Конституционное право ведущая, 21.4kb.
жено, они назначаются и смещаются канцлером. Во-вторых, бундестаг
имеет право выразить вотум недоверия канцлеру только при условии, что
проект резолюции, внесенный в бундестаг, будет содержать два пункта:
предложение о недоверии действующему канцлеру и предложение об
избрании нового канцлера. Провести такую резолюцию в парламенте
очень трудно, и на практике замена одного канцлера другим имела место
только один раз - в 1982 г.
Канцлер может и по своей инициативе поставить вопрос о доверии.
Предложение считается принятым, если за него голосует абсолютное
большинство депутатов. Отклонение предложения о доверии не обязыва
ет канцлера уйти в отставку. Он может обратиться к президенту с про
сьбой о роспуске в течение 21 дня бундестага. Право роспуска погашает
ся, если бундестаг в этот промежуток времени изберет абсолютным боль
шинством голосов нового канцлера. В этом случае прежний канцлер
обязан уйти в отставку. В случае отставки канцлера покидают свои посты
и все члены правительства.
Другим примером внедрения “рационализированного парламента
ризма” является Франция, в которой это привело к преобразованию су
ществовавшей по конституции 1946 г. парламентарной республики в
республику полупрезидентскую, полупарламентарную. В соответст
вии с конституцией 1 958 г., разработанной под руководством президента
Франции генерала де Гопля, власть президента была усилена таким обра
зом, что он стал центральной фигурой всего государственного аппарата.
Прежде всего были ограничены законодательные полномочия парламен
та. Теперь он не имеет права принимать законы по всем вопросам обще
ственной и государственной жизни: в конституции есть перечень отве
денных ему проблем. Все остальные вопросы решаются на основе приме
нения регламентарной власти: президентом, правительством, министра
ми; исполнительная власть издает, по существу, акты с силой закона.
Президент рассматривается как арбитр в государстве: на него возлагает-
1 51
ся конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражем функ
ционирование государственных институтов. Он выносит на референдум
любой вопрос, минуя парламент, и обнародует затем решение референ
дума в качестве закона. Он председательствует на официальных заседа
ниях правительства (хотя есть должность премьер-министра). По ст. 16
конституции президент имеет исключительные полномочия в случае по
литического кризиса, на срок действия этих полномочии в его руках
сосредоточивается вся полнота власти (правда, с введением в действие
исключительных полномочий автоматически созывается парламент и
Национальное собрание не может быть распущено).
Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются.
Назначенное президентом правительство представляется нижней пала
те парламента, излагает свою программу и по традиции просит о доверии.
Парламент может также принять резолюцию порицания правительству,
что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюции затруднено:
она может быть внесена не менее чем десятой частью всего состава
нижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочно
го состава парламента. Резолюция порицания с 1958 г. была принята
всего один раз - в 1982 г.
Развитие Франции (особенно в связи с “разделенным правлением”)
свидетельствует, что парламент усиливает свои полномочия, а влияние
президента ослабляется. Определенную роль в этом сыграли и некото
рые решения Конституционного совета, которые привели, в частности, к
тому, что установленное конституцией ограничение сферы законода
тельства парламента практически не соблюдается, а традиция голосова
ния по вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству
остается прочной.
“Рационализированный парламентаризм” Франции оказал влияние
на другие страны (на некоторые франкоязычные страны Африки, Шри-
Ланку и другие государства). Элементы “рационализированного парла
ментаризма” присущи всем постсоветским полупрезидентским респуб
ликам.
Наряду с формами республики и монархии есть смешанные формы
государства, соединяющие некоторые черты и тон, и другой.
Монархия с республиканскими элементами. Выше уже говорилось
о смешанных формах правления, которые соединяют черты однопорядко-
вых форм правления: об абсолютной монархии с элементами конституци
онности, о полудуалистическои монархии, соединяющей черты дуалис
тической и парламентарной монархии, о полупрезидентских, полупарла-
ментарных республиках. Вместе с тем бывают и такие смешанные формы
правления, которые сочетают черты разнопорядковых форм - монархии
и республики.
1 52
Как говорилось, важнейшим признаком монархии является то, что
глава государства получает и передает свой пост по наследству и пожиз
ненно. В Малайзии главу государства - монарха - выбирают на 5 лет.
Он избирается не гражданами и не парламентом, а Советом правителей
штатов, в состав которого входят не все главы штатов, а лишь султаны 9
из 13 штатов. Главы четырех штатов не являются наследственными сул
танами и потому участия в выборах главы государства не принимают.
Обычно на пост монарха - главы государства избираются султаны шта
тов по очереди, для чего в Совете правителей ведется особый список.
Таким образом, Малайзия представляет собой своеобразную форму
правления - выборную (или ротационную) монархию.
Элементы выборности существуют и в ОАЭ. Эмиры семи объединив
шихся эмиратов выбирают на 5 лет председателя Совета эмиров, которо
го нередко называют президентом. Председатель Совета эмиров выпол
няет многие функции главы государства, особенно церемониальные. По
своим полномочиям он ближе к президенту, чем к монарху абсолютной
монархии, каковой являются ОАЭ с их коллективным монархом - Сове
том эмиров. В отличие от Малайзии в ОАЭ председателем Совета эмиров
постоянно выбирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который
занимает 86% территории государства. Очередности занятия поста
главы государства в этой стране нет.
Мы рассмотрели весьма слабые элементы республиканизма (выбор
ность главы государства) в монархической форме правления. Но сущест
вуют и монархические элементы в республике.
Республика с монархическими элементами. Ранее уже говорилось
о пожизненных президентах. Такая должность, созданная впервые в
Югославии для Носила Броз Тито, первого президента Югославии, кото
рый возглавлял освободительную борьбу югославских народов против
фашистских захватчиков, была затем установлена в некоторых странах
Азии и Африки: в 60-х годах - в Индонезии, в 70-х годах - в Тунисе,
Уганде, Центральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее
и некоторых других странах. Пост постоянного, пожизненного президен
та сочетался (кроме Индонезии) с однопартийностью (пожизненный пре
зидент всегда был лидером этой партии), с провозглашением президента
“духовным вождем народа”, основателем новой идеологии, объявленной
государственной. Один из таких пожизненных президентов - Бокасса
пошел еще дальше: провозгласил себя императором Центральноафри-
канской империи (он был свергнут в 1979 г.). В Корейской Народно-Де
мократической Республике сын пожизненного президента Ким Ир Сена
был объявлен его наследником и стал руководителем страны в 1994 г.
Институт пожизненного президента и особенно объявление этого поста
наследственным сближают данную республиканскую формуправления с
монархией.
Какотмечалось, многихреспубликанскихчертлишенаформаправле-
ния, создаваемая в условиях военных режимов. Президенты таких рес
публик не избираются населением или каким-либо легитимным консти
туционным органом, например парламентом или особой избирательной
коллегией. Они провозглашаются президентами группой своих сообщни
ков по государственному перевороту, которая образует военный, рево
люционный или иной совет. Парламент в этих условиях распускается,
конституция целиком или в значительной части отменяется (иногда при
останавливается, что фактически не меняет положения вещей), выборы
местных органов бывают редким исключением, управление строится на
основе жесткой иерархии военных властей. Таким образом, создается
необычная разновидность республики, в которой фактически отсутству
ют республиканские учреждения.
Особая форма республики - теократическая республика, где правит
мусульманское духовенство, - существует в Иране. В этой стране в
соответствии с конституцией 1979 г. имеются избранные президент и
парламент, но главную роль играет Руководитель государства (рахбар).
Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма и
во многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском
государстве - халифате. Пост Руководителя государства принадлежит
высшему духовному лицу, которое подбирается мусульманским Советом
экспертов. В случае вакансии Совет экспертов подбирает другое лицо на
этот пост, руководствуясь прежде всего религиозными качествами кан
дидата, или составляет коллегиальный орган, выполняющий обязаннос
ти Руководителя государства.
Глава б
ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО
УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
5 1. Понятие территориально-политического устройства
государства и классификация его форм
Понятие территориально-политического устройства государ
ства. В конституционном праве есть понятия государственной террито
рии и государственных границ, определяющих ее параметры. Пределы
территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в
конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражают
лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиции международно
го права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе тер
риториального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воз
душном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на
практически досягаемую высоту. Но иногда конституции фиксируют гра
ницы государства по параллелям и меридианам (как, например, в Запад
ном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечисляют
острова (Куба), определяют “свой” сектор моря и его границы с некото
рыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституции
Азербайджана) и т.д.
Территория государства всегда определенным образом организована,
разделена на части административного или политического значения, в
которых проживает население, с целью управления им. Соответствую
щие главы конституций иногда так и называются: “Об организации госу
дарства”. В данном случае речь идет не о системе государственных орга
нов, а о территориальной организации государства.
В качестве обобщающего для такой организации в отечественной
литературе долгое время использовался термин “форма государственно
го устройства”. Однако из-за многозначности слова “устройство” этот
термин подвергается критике, ибо “государственное устройство” иногда
понимается в предельно широком значении - как устройство государст
ва в целом, включая некоторые социально-экономические и политичес
кие моменты, систему органов государства и т.д. В некоторых новых
изданиях понятие “государственное устройство” заменено понятием
“территориальная организация публичной власти”. Поскольку публич
ной властью является и государственная власть, и власть территориаль-
1 55
наго коллектива, представленная местным самоуправлением, в главу о
территориальной организации публичной власти включаются вопросы,
относящиеся не только к государственным формам, но и к территориаль
ной организации местного самоуправления. Однако, как известно, мест
ное самоуправление не входит в систему государственной власти. Поэто
му объединение этих разнородных явлений имеет свои негативные сто
роны. Вопросы территориальной организации государственной власти
(например, федерация) и вопросы организации власти территориального
коллектива (например, сельский сход) решаются в конституционном
праве по-разному. В связи со всем этим в данном учебнике соответствую
щие вопросы разделены, термин “форма государственного устройства”
не употребляется, а словосочетания “формы территориально-политичес
кого устройства государства” и “формы территориально-политической
организации государства” использованы как синонимы.
Классификация форм территориально-политического устрой
ства государства. Традиционно различаются две основные формы тер
риториально-политического устройства государства: унитарное и феде
ративное государство. Конфедерация является союзом государств, в
основном это международно-правовое объединение, но в нем есть не
которые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях
тоже иногда упоминается в конституционном праве (хотя в настоящее
время конфедераций в мире нет). Существуют и другие союзы и содру
жества государств (Европейский союз, британское Содружество, СНГ
и т.д.), в отдельных из них тоже есть более (Европейский союз) или
менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регу
лирования. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в
1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения
которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти
объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в меж
дународном публичном праве, но и в конституционном.
Формой территориально-политической организации государствен
ности является также автономия, особенно политическая автономия,
тем более если она создана на основе самоопределения этнических
групп, национальных меньшинств. В последние десятилетия в некоторых
странах (Испания, Италия и др.) сложилось так называемое региона-
листское государство, сочетающее разнообразные элементы унитариз
ма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным от
унитаризма к федерализму.
Административно-территориальное деление (области, районы и др.)
также изучается в конституционном праве, но поскольку в соответствии
с ним строятся органы местного самоуправления, оно рассматривается в
главе, посвященной им.
5 2. Унитарное государство
Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие
унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например,
Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве
(Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинского слова
“унус” - один) - это единое государство, состоящее не из государст
венных образований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и
отдельные автономные государственные образования, а из админи
стративно-территориальных единиц - областей, провинций, губер
ний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние - на общины,
коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы
обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от
прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут
иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть горо
дами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).
Число звеньев административно-территориального деления может
быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в
Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не достигает
10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального деле
ния, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в
Болгарии), в других - четырехзвенное (регионы, департаменты, райо
ны, общины во Франции). Наиболее распространено деление типа об
ласть - район - община. В каждой из административно-территориаль
ных единиц имеются органы управления: иногда государственные (на
значенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного
самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те, и другие.
В административно-территориальных единицах, которые рассматрива
ются как территориальные коллективы, всегда есть избранные насе
лением органы (иногда вместе с назначенными “сверху” чиновниками),
в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами,
действуют назначенные должностные лица.
В федеративных государствах административно-территориальное де
ление - это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами.
Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем соста
ве только один уровень административно-территориальных единиц -
общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена - районное и
общинное.
Наряду с административно-территориальными единицами в зарубеж
ных государствах встречаются и другие территориальные образования.
В штатах США, в Великобритании, Канаде создаются школьные, эколо
гические округа (этими вопросами руководят в основном избранные на-
1 57
селением лица, работающие на общественных началах или оплачивае
мые из местного бюджета), во Франции историческими единицами явля
ются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но ис
пользуются как организационно-территориальная основа для выборов
генеральных советов более крупных административно-территориальных
единиц - департаментов.
Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в
основном из административно-территориальнх единиц, но в сложном
унитарном государстве имеются автономные единицы. В пластом уни
тарном государстве существует только административно-территориаль
ное деление, автономных образований нет.
По степени централизации принято различать централизованные, де
централизованные и относительно децентрализованные государства. В
централизованном унитарном государстве во все звенья администра
тивно-территориального деления, включая общинное звено и иногда
даже деревни, назначаются “сверху, чиновники для управления ими или
такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кан
дидатур, предложенных местным собранием, местным представитель
ным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде.
В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное
государство, в областном звене которого (например, в областях Болга
рии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими админи
стративно-территориальными единицами единолично управляют назна
ченные представители правительства (начальники областей - управи
тели в Болгарии, воеводы в Польше).
В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на
места (в административно-территориальные единицы) представителей
правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На
местах, в мелких административно-территориальных единицах, созыва
ются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобрита
ния, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица
(например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосред
ственно населением.
Относительно децентрализованное унитарное государство харак
теризуется тем, что в высших звеньях административно-территориаль
ного деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначен-\
ный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) - пред
ставитель государственной власти и избранный населением совет -
орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муни
ципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная
система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые
франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте.
Мэр может быть избран и непосредственно населением.
Приведенная классификация в определенной мере является услов
ной. При единоличном воеводе в Польше существует совещательный
орган - сеймик, куда каждая община (гмина) посылает двух предста
вителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборные органы,
но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект,
который контролирует также деятельность нижестоящих муниципаль
ных советов. В Индонезии все-таки есть в областях выборные советы,
решения которых, правда, нуждаются в утверждении назначенными
губернаторами.
В децентрализованном унитарном государстве границы между адми
нистративно-территориальными единицами, особенно среднего и низо
вого уровня, изменяются по соглашению между ними, без участия цент
ральных органов государства. В централизованном государстве такие
изменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изме
нению границ общин.
5 3. Автономия
Понятие автономии. В широком смысле слова автономия в консти
туционном праве означает предоставление какой-либо части государства
(например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), не
скольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в
Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молда
вии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии),
наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным
единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в
решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии
1946 г. говорит о “принципе местной автономии”. Иногда такую автоно
мию называют областной, имея в виду не только единицы областного
уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией
понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с
учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающе
го в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия
в Великобритании, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается имен
но автономия такого рода, а не просто автономия административно-тер
риториальных единиц.
Автономные образования иногда создаются законом сверху (в
Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах пред
полагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон
(Филиппины). Нередко создание автономии является результатом дли
тельной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если
это население характеризуется этническими особенностями. Компетен
ция автономных образований определяется конституцией (Италия) или
специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).
Виды автономии. В зависимости от того, компактно или разрознен
но проживают этнические и иные общности, а также от других обстоя
тельств в зарубежной литературе используются три характеристики
автономии: персональная, корпоративная и территориальная.
Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этни
ческие группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (на
пример, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в
основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в
политической жизни путем представительства (с правом совещательно
го голоса) при некоторых центральных органах государства.
Корпоративная автономия обычно связывается с существованием
лингвистических общностей, для которых нередко резервируется опре
деленная доля мест в государственном аппарате, а государственные слу
жащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны
знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами
вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для
государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподава
ние в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму авто
номии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и
племена в Индии.
Территориальная автономия обычно бывает национально-территори
альной или этнотерриториальной (первое название в литературе зару
бежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на
этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций,
быта населения данной территории. Территориальная (этнотерритори-
альная) автономия образуется только в случае компактного расселения
этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностя
ми. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии,
часто имеющие официально лишь географические названия (например,
Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название найме-*
нование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случа
ях - и определение автономии (Автономная Республика Крым).
Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует
разные формы автономии (например, саамы в Швеции и Норвегии).
В отечественной литературе принято различать две главные формы
автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и
1 60
культурно-национальную. Обе они, как видно из их названий, связаны с
этническими характеристиками.
В зависимости от объема полномочий существуют две формы нацио
нально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: полити
ческая (ее часто называют еще государственной, законодач*ьной) и
административная. Политическая автономия имеет некоторые при
знаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законода
тельства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в кон
ституции, например в Италии, или определяется специальным законом:
в Ираке - законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принад
лежит также право участия в решении некоторых общегосударственных
вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях,
если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет
место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные
образования Португалии). В политической автономии создается мест
ный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не
должны противоречить интересам государства и его составных частей.
Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации админи
стративных учреждений, подчиненных данному автономному образова
нию, административно-территориального деления автономии, местной
полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети,
сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган
местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная
законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его
председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отли
чие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную сис
тему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образо
вания своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная
система, и суды, расположенные на территории политической автоно
мии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное
образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин
автономии одновременно является гражданином государства, а если
автономия входит в состав субъекта федерации - еще и гражданство
этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика
Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.
Различные формы политической автономии существуют во многих
странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более чет
верти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный
парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и
протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преиму
щественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значи-
тельной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского
союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корси
ка во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистичес-
ких государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Кара
калпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По
конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань - это автономное госу
дарство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуация в
Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией -
Абхазией - шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о созда
нии федерации или иной формы.
Административная автономия не обладает правом издавать свои
местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные
акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными адми
нистративными единицами, которые тоже издают нормативные акты
местного значения, административная автономия обладает некоторыми *
дополнительными правами. В Китае представительные органы автоном
ных образований могут принимать акты (положения) об автономии
(такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных ор
ганов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных
представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих орга
нов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям
(но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешне
экономических отношениях в соответствии с законами государства. В
районах административной автономии в судопроизводстве может приме
няться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке
издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для
обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектует
ся из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпо
чтение при формировании местного управленческого аппарата.
Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться и в
субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например в
штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округам
некоторых этнических групп, вправе делать изъятия из законов в пользу*
местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельско
го хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии - субъек
те югославской федерации.
Административная автономия существует в меньшем числе стран,
чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побе
режье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молда
вии - два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создается
1 62
для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего
автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три
ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупны
ми автономными образованиями (в том числе крупнейший* них Тибет),
автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низоЬо*вено).
Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых
странах используется культурно-национальная автономия. Она при
меняется там, где национальности, этнические группы живут не ком
пактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этничес
ких групп. В этом случае национальности создают свои организации и
выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами
языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической
группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представи
теля (или избранный этнической группой совет) при правительстве госу
дарства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта,
культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, сло-
венов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих нацио
нальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных
национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции,
Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выбор
ные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и
межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами
языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы
и периодичность выпасов и т.д.).
В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные об
разования. К их числу относятся так называемые исторические единицы
Великобритании - Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц
страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят
министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии,
которая является автономией), но предложение об автономии Шотлан
дии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В от
дельных странах Африки есть межгосударственная “кочевая автономия”
для туарегов - кочевых племен, определены границы их сезонных миг
раций, охватывающих разные государства.
В целом возрастает богатство разных форм автономии, ее разнообра
зие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вмес
те с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образо
вания. Конституция Болгарии 1 99 1 г. запрещает создавать территориаль
ную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного
самоуправления.
5 4. Федерация
Понятие федеративного государства. Термин “федерация” проис
ходит от латинского слова “федераре”, что означает “объединять”, “ук
реплять союзом”. Это сложное государство. В отличие от унитарного
государства, которое целиком или в основе своей состоит из администра
тивно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных
государствах есть также автономные образования), составными частями
федерации являются государства-члены или государственные образова
ния. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли
(Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны
(Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно
субъектами федерации. Этот доктринальный термин принят теперь и
отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которые
занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории
государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного
государства: территории или союзные территории (например, Индия,
США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бра
зилия, Нигерия), ассоциированные государства, занимающие особое по
ложение (США).
В настоящее время среди зарубежных стран существует 23 федера
тивных государства: 6 в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейца
рия, Югославия, а также созданная в 1995 г. серба-хорвато-мусульман-
ская федерация в Боснии и Герцеговине - бывшей республике Югосла
вии, а ныне самостоятельном государстве), 4 в Азии (Индия, Малайзия,
ОАЭ, Пакистан), 6 в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада,
Мексика, США), 4 в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания,
Эфиопия, где федерация учреждена в 1994 г.), 3 в Океании (Австралия,
Папуа - Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии). Многие из
них имеют свои особенности, но серба-хорвата-мусульманская федера
ция уникальна: это “государство в государстве”, федеративное государ
ство внутри унитарного. Таким путем на основе международного согла
шения был найден выход для прекращения длительных военных дейст
вий, возникших на этнической и религиозной основе. *
Большинство федераций - крупные и средние государства, в кото
рых в совокупности проживает около трети населения Земли. Среди них
есть мощные в экономическом отношении страны (Германия, США
и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия,
Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность
развита крайне слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Коморские Острова).
Возникновение федеративных государств и их структура. Созда
ние федераций в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые
1 64
из них были созданы на основе союза, объединения независимых госу
дарств (например, образование Танзании на основе объединения Танга-
ньики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления в союз госу
дарственных образований или политических единиц, имевших фактичес
ки (но не юридически) некоторые признаки государствейности (штаты в
США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации обра
зовывались “сверху”, актами государственной власти (Индия при реор
ганизации федерации в 1 956 г., современный Пакистан на основе консти
туции 1973 г.). Первая группа федераций стала называться федерациями
на основе союза или договорными федерациями. В прошлом в некото
рых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всег
да: в Чехословакии, например, этого не было) субъекты федерации сохра
няли суверенитет и право сецессии (выхода) из федерации, что было
записано и в конституциях. Отсюда проистекала концепция “двойного
суверенитета” федерации и ее субъектов, членов. Субъекты такой феде
рации обязательно имели свои конституции, свое гражданство. Границы
субъектов не могли быть изменены без их согласия.
Вторая группа федераций - это федерации на основе автономии,
или конституционные федерации. Субъекты таких федераций не обла
дают суверенитетом (конституционное положение о внутреннем сувере
нитете штатов в Мексике относится лишь к самостоятельному решению
ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собственных конститу
ций, их границы иногда изменяются актами центральных органов (парла
мента). При этом мнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно
быть выслушано, но оно имеет лишь консультативный характер.
Деление федераций на указанные две группы в современных услови
ях имеет преимущественно исторический характер. После распада соци
алистических федераций не стало конституций, где говорится о сувере
нитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинство федера
ций основаны фактически на принципах автономии составных частей.
Единственным исключением является конституция Эфиопии 1994 г., где
говорится о праве выхода из состава федерации, но это право сформули
ровано не как право штатов, а как право национальностей.
С точки зрения структуры различают симметричные и асимметрич
ные федерации. В первом случае в состав федерации входят только
однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эми
раты в ОАЭ), несубъектов - федеральных территорий, владений
и др. - в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предпола
гает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия.
На деле таких федераций нет. В Германии земли представлены неодина
ково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представи
тельство в однопалатном консультативном Национальном собрании. В
1 65
мании радикальным элементам прегражден доступ на государственную
службу, в том числе на педагогическую работу.
К органам отраслевого управления (министерствам и др.) примыкают
«материальные придатки» государства: армия, полиция, тюрьмы и др.
Армия комплектуется либо на основе всеобщей воинской обязанности
(Франция до 1996 г., Бразилия, Германия, Египет и др.), либо на основе
волонтерской системы (по контрактам на определенный срок службы,
обычно не менее трех лет). Всеобщая воинская обязанность распростра
няется на мужчин, достигших определенного возраста, в некоторых стра
нах (Израиль) она распространяется и на женщин. В период войны при
системе всеобщей воинской обязанности женщины, имеющие опреде
ленные специальности (медицинские, радиотехнические и др.), также
могут быть призваны в армию, в мирное время они стоят на воинском
учете по месту жительства. Во многих странах наряду с армией, комплек
туемой по призыву, имеются подразделения, формируемые по контрак
там. Такие подразделения (иногда отдельные, а иногда вместе с военнос
лужащими, проходящими службу на основе воинской обязанности) со
здаются и в постсоциалистических странах. В Швейцарии существует
уникальная система: мужчины с 1 9 до 42 лет числятся в армии, но хранят
стрелковое оружие и боеприпасы к нему дома. Они призываются раз в
год на краткосрочные сборы. Постоянный штат в швейцарской армии
составляет около 800 человек. В некоторых странах конституция запре
щает иметь постоянную армию (Коста-Рика, Япония).
Словом, есть различные модели организации вооруженных сил, но в
целом армия, создаваемая на основе всеобщей воинской обязанности,
слишком многочисленна и недостаточно профессиональна, хотя она в
какой-то мере и готовит почти все мужское население и часть женского
к обороне страны. Армия, формируемая на основе волонтерской систе
мы, - это небольшая, профессиональная, но гораздо более дорогая
армия. При такой системе задачи обороны страны в какой-то мере обо
собляются от ее основного населения. Иные формы организации воору
женных сил связаны с особенностями конкретных государств.
Полиция - это полувоенные формирования, создаваемые на основе
жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием. Ее главная
задача - поддержание общественного порядка, борьба с преступнос
тью. Существуют различные виды полиции: уголовная, дорожная, сани
тарная и др. Различаются также государственная и муниципальная поли
ция (последняя подчинена органам самоуправления).
Тюрьмы - государственные учреждения с определенным режимом,
призванные выполнять задачи наказания преступников, изоляции их от
общества. В ряде стран им предписаны и задачи перевоспитания преступ
ников.