Буковинська міжнародний партнерська фонд агенція відродження

Вид материала

Навчально-методичний посібник

Содержание Глава 5. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування Конституційно-правові основи місцевого самоврядування У преамбулі Статут територіальної громади Функціональна роль статуту СТАТУТ Територіальної громади села (селища) Розділ V. Символіка села (селища) Реєстрація статутів Для реєстрації статуту

Подобный материал:

• Буковинська міжнародний партнерська фонд агенція відродження, 3873.48kb.
• Збірка містить тренінгові програми по роботі із дітьми, батьки яких знаходяться довгий, 899.58kb.
• Міжнародний фонд “відродження”, 335.47kb.
• Програма мфв «Посилення впливу громадянського суспільства» міжнародний фонд "відродження", 476.36kb.
• Програма "Схід-Схід: партнерство без кордонів" І Програма "Посилення впливу громадянського, 46.99kb.
• Звіт про виконання програми мфв " Ініціативи в галузі охорони громадського здоров’я", 114.59kb.
• Проект "Вища освіта: лідерство для прогресу" Улипні 2000 р міжнародний фонд "Відродження", 146.67kb.
• 1. Назва модуля, 29.08kb.
• Філософія відродження план Філософія Відродження, 138kb.
• Конкурс "100 кращих товарів України" та його регіональний етап "Буковинська якість",, 26.07kb.

Глава 5. Конституційно-правові основи

місцевого самоврядування

Визначивши місцеве самоврядування як важливий елемент конституційного ладу, загалом було завершено пошук прийнятних варіантів місцевого самоврядування в Україні, основні засади якого визначені в розділі ХІ Конституції. Із прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України майже закінчився шестирічний пошук моделі місцевого самоврядування у нашій державі. Положення Основного Закону вивели місцеве самоврядування на рівень одного з провідних інститутів демократичного конституційного ладу. Про це засвідчує хоча б те, що місцевому самоврядуванню присвячений не тільки ХІ розділ Конституції, а також статті 5, 7, 13, 19, 38, 40, 71, 118 та низка інших.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять норми-принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації й функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема, територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми його здійснення, структуру органів місцевого самоврядування, принципи формування та використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад.

Ці норми містяться більш як у 20 статтях Конституції України. В.В. Кравченко і М.В. Пітник ситематизували їх у такі групи:²³

1. Норми, в яких закріплюються засади конституційного ладу, народовладдя, рівність всіх форм власності, гарантується місцеве самоврядування.

До них віднесені:

визнання і гарантування місцевого самоврядування (стаття 7);

здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування (стаття 5);

самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (статті 5, 140);

визнання і рівний захист всіх форм власності, включаючи і комунальну власність (стаття 13);

зобов'язаність органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

2.Норми, в яких регламентується діяльність місцевого самоврядування щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Зокрема:

право громадян знайомитися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (стаття 32);

право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (стаття 38);

право громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38);

право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самоврядування (стаття 39);

право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (петиції) до органів місцевого самоврядування (стаття 40);

право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права комунальної власності (стаття 41);

право громадян на соціальний захист, яке гарантується ...створенням мережі комунальних... закладів для догляду за непрацездатними (стаття 46);

право громадян, які потребують соціального захисту, на отримання від органів місцевого самоврядування житла безоплатно або за доступну для них плату (стаття 47);

право громадян на безоплатне отримання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров'я (стаття 49);

право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю освіти в комунальних навчальних закладах (стаття 53);

право громадян на відшкодування за рахунок місце­вого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування.

Вони, зокрема, стосуються:

порядку призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (стаття 85);

підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (стаття 118);

обов'язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень, делегованих відповідними радами (стаття 119);

складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (стаття 141);

матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування (стаття 142);

державної підтримки місцевого самоврядування (стаття 142);

предметів відання та повноважень місцевого самоврядування (стаття 143);

можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (стаття 143);

права органів місцевого самоврядування в межах пов­новажень, визначених законом, приймати рішення, які є обов'язковими на відповідній території (стаття 144);

необхідності законодавчого врегулювання питань організації місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (стаття 146).

4. Норми, в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядування.

Вони стосуються:

заборони займатися підприємницькою діяльністю для посадових і службових осіб органів місцевого самовря­дування (стаття 42);

підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження (стаття 144);

судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 145).

Поряд з Конституцією України систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні, станов­лять закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референдумах.

Ця система нормативно-правових актів будується на принципах жорсткої ієрархії, що передбачає:

по-перше, верховенство норм Конституції України - норми всіх інших актів не можуть суперечити конституційним нормам, вони мають бути спрямовані на деталізацію і конкретизацію положень конституційних норм;

по-друге, вищу юридичну силу норм законів України, в першу чергу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у відношенні до підзаконних актів - указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, рішень органів місцевого самоврядування;

по-третє, відповідність актів місцевого самоврядування - актів місцевих референдумів та актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах їх компетенції.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування, особливе місце займає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, який по суті є «базовим» законом із цих питань. Саме на підставі цього Закону були розроблені та прийняті закони, в яких регламентуються окремі питання функціонування місцевого само­врядування, наприклад: «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Необхідність прийняття зазначених законів прямо передбачена в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» або випливає з його положень.

Винятково важливе значення для формування правової основи місцевого самоврядування в Україні мала Європейська Хартія місцевого самоврядування. Вона сього-дні є основним міжнародно-правовим документом у цій сфері для країн - членів Ради Європи. В ньому викладені стандарти щодо організації управління на місцях на засадах міс-цевого самоврядування, які є обов'язковими для держав - членів Ради Європи

Європейська Хартія місцевого самоврядування була прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, що стало свідченням важливого значення місцевого самоврядування як необхідного атрибуту демократичного суспільства. Захист та зміцнення місцевої демократії, місцевої економіки та місцевих фінансів за допомогою особливого документа, який мав би обов'язкову для країн Європи силу, - це давня мета європейських органів місцевого самоврядування та територіальних громад, інтереси яких ці органи представляють.

Ще в 1957 році Рада Європи заснувала для місцевих органів влади загальноєвропейський представниць­кий орган, який в подальшому трансформувався в постійно діючу Конференцію місцевих і регіональних влад Європи (СLRАЕ) - з 1994 року вона іменується Конгресом місцевих і регіональних влад Європи. Комітет міністрів Ради Європи прийняв Європейську Хартію місцевого самоврядування у формі конвенції в червні 1985 року і відкрив її для підписання 15 жовтня 1985 року у зв'язку з відкриттям 20-ї Пленарної Сесії Конференції місцевих і регіональних влад Європи. Цього дня Хартію підписали представники Австрії, Бельгії, Да­нії, Франції, ФРН, Греції, Італії, Ліхтенштейну, Люксембургу, Португалії, Іспанії. Згодом до неї приєдналися й інші європейські країни.

Метою Європейської Хартії місцевого самоврядування є встановлення загальноєвропейських стандартів щодо визначення і захисту прав територіальних гро-мад і органів місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місцевого значення.

Європейська Хартія місцевого самоврядування зобов'язала держави, які її підписали, застосовувати основні правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів. Тим самим, вона стала важливим кроком на шляху до утвердження життєздатності на всіх територіальних рівнях управління принципів, які Рада Європи проголосила і захищає з моменту свого створення з метою захисту прав людини, формування демократичної суспільної свідомості в європейських країнах.

Текст Європейської Хартії місцевого самоврядування вміщено у третій частині посібника. А тут ми дамо лише її загальну характеристику.

Отже, Європейська Хартія місцевого самоврядування складається з преамбули та трьох частин.

У преамбулі викладена мета держав - членів Ради Європи, які підписали Хартію, та основні принципи, на яких вона базується.

У першій частині Хартії сформульовані загальні положення, які вказують на необхідність конституційних і правових основ місцевого самоврядування, в них форму-люються принципи, які визначають характер та обсяг компетенції місцевого самоврядування, захист кордонів самоврядних територій, забезпечення організаційної ав-тономії місцевої влади.

У другій частині Хартії викладені положення, що стосуються кола зобов'язань, які її учасники можуть взяти на себе. Вони забезпечують, з одного боку, необхідну гнучкість Хартії, можливість її адаптації - з врахуванням правових і організаційно-адміністративних особливостей різних країн - членів Ради Європи. Це досягається можливістю виключення учасниками Хартії окремих її положень з числа тих, які вони вважають обов'язковими для себе. З другого боку, такі виключення не повинні зачіпати основних принципів Хартії. Таким чином, передбачається певний компроміс між визнанням тієї обставини, що місцеве самоврядування зачіпає структуру і організацію держави в цілому, форма якої в кожній країні має свою специфіку, і необхідністю забезпечення дотримання мінімального набору принципів, які мають поважатися за будь-якої демократичної державної організації.

У Хартії встановлюється відповідний порядок контролю за дотриманням її положень - її учасники мають подавати всю необхідну інформацію про національне законодавство та інші заходи, які застосовуються з метою виконання Хартії.

У третій частині Хартії містяться норми процесуального характеру - підписання, ратифікація, набуття чинності Хартією, її денонсація - типові для всіх конвен­цій, що розробляються Радою Європи.

Європейська хартія місцевого самоврядування є першим багатостороннім правовим документом, який визначає і захищає принципи місцевої автономії - однієї з підвалин демократії, яку Рада Європи зобов'язалася захищати і розвивати в дусі загальноєвропейських цінностей.

Від імені України Європейську хартію місцевого самоврядування було підписано 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі, а Верховна Рада України ратифікувала її 15 липня 1997 року. Відповідно до статті 9 Конституції України Європейська хартія місцевого самоврядування після її ратифікації стала частиною національного законодавства України. В силу цього положення Хартії на території України мають обов'язкову юридичну силу, як і положення будь-якого іншого чинного законодавчого акта України.

Як уже підкреслювалося, визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади, Конституція України, Закон «Про місцеве само­врядування в Україні» закріплюють принципи його пра­вової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу, правова автономність місцевого самоврядування пов'язана як з необхідністю закріплення функцій та повноважень місцевого самоврядування законо­давчим шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні норма­тивно-правові акти - акти місцевого самоврядування (муніципальні акти).

Реалізація цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, сис­теми місцевого самоврядування та прямо передбачена Конституцією України, стаття 144 якої визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 26) визначає нормотворчі повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема:

• затвердження статуту територіальної громади;
  
• прийняття регламенту ради;
  
• встановлення чисельного складу ради та її органів;
  
• наділення органів самоорганізації населення власними повноваженнями;
  
• затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку території;
  
• регулювання земельних відносин на відповідній території;
  
• затвердження місцевого бюджету;
  
• утворення позабюджетних фондів та затвердження положень про них;
  
• встановлення місцевих податків та зборів;
  
• затвердження правил з благоустрою території;
  
• затвердження символіки тощо.
  

Цей Закон (стаття 7) також закріплює право територіальної громади приймати обов'язкові для виконання рішення на місцевих референдумах.

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд з Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворюють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, а її самостійність обумовлена тим, що органи місцевого самоврядування згідно зі ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади.

За допомогою актів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які є обов'язковими для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність у межах відповідної території. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю, участі громадян, їх об'єднань у реалізації повноважень місце­вого самоврядування тощо.

Однак проблематика актів місцевого самоврядування, незважаючи на її важливе теоретичне та практичне значення, ще недостатньо розроблена вітчизняною юридичною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов'язаних з визначенням кола суб'єктів місцевої (локальної, муніципальної) правотворчості, ієрархії таких актів за юридичною силою, їх предметом, процедурою скасування тощо. Поза увагою дослідників фактично залишаються і питання юридичної сили, предмета, порядку розробки та прийняття найважливішого акта місцевого самоврядування - статуту територіальної громади, що суттєво стримує процес його запровадження в муніципальну практику.

Статути територіальних громад мають давню традицію і відіграли, свого часу, надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов'язують виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування - комунального самоврядування- в країнах Західної Європи в ході так званих комунальних революцій (ХІ-ХІІ ст.).

У загальних рисах мета прийняття статуту територіальної громади окреслена в статті 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»: врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.

На жаль, законодавство України обмежується цим загальним посиланням на мету прийняття статуту, не конкретизуючи при цьому регламентація яких саме питань організації та функціонування місцевого самоврядування потребує врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей. Крім того, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» практично не визначає предмета статуту. В окремих статтях цього Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті деяких питань участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування. Так, наприклад, у статті 9 Закону говориться про можливість визначення в статуті територіальної громади порядку внесення на розгляд ради місцевої ініціативи, в статті 10 - окремих питань організації діяльності рад, а в статті 13 - про необхідність визначення в статуті порядку організації громадських слухань.

Подібна законодавча невизначеність породжує низку питань, на які немає однозначної відповіді. Зокрема, деякі науковці і практики ставлять такі питання:

1. Чи потрібний статут територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування, детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повноважень та форм роботи?

2. Яке місце в системі актів місцевого самоврядування має займати статут територіальної громади?

3. Які питання мають становити предмет статуту територіальної громади та якою має бути його структура?

4. Якою має бути процедура розробки та прийняття статуту територіальної громади?

5. Які існують гарантії захисту прав територіальної громади при реєстрації її статуту?

Цей перелік можна продовжити. В.В.Кравченко і М.В.Пітцик таким чином дають відповіді на ці питання²⁴.

На перше запитання - так, статут територіальної громади потрібний, насамперед, з огляду на те, що його прийняття дозволить ліквідувати існуючі прогалини в правовій регламентації окремих питань організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Зокрема, статут сприятиме процесу становлення самодостатньої територіальної громади (процесу комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей - жителів населеного пункту, об'єднаних необхідністю вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набуває першочергового значення і її розв'язання значною мірою буде визначати перспективи становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.

Процес становлення територіальної громади пов'язаний з необхідністю вирішення кількох питань, що можна зробити в рамках статуту територіальної громади.

Перш за все, слід юридично визначити територію, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Ні в Конституції, ні в чинному законодавстві України нічого не говориться про територіальну основу місцевого самоврядування. В статуті територіальної громади можна було б досить чітко, з посиланням на офіційні документи, закріпити адміністративні межі територіальної громади та вирішити проблему розмежування повноважень у системі місцевого самоврядування. Особливо важливе значення це має для так званих «об'єднаних територіальних громад», які мають складну внутрішню структуру, що потребує визначення статусу її складових частин - «внутрішніх територіальних громад».

Крім того, базовий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», галузеві законодавчі акти, які визначають окремі повноваження органів місцевого само-врядування, та законодавство про місцеві вибори належним чином не врегулювали ряд важливих питань організації життя територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування, інших елементів системи місцевого самоврядування, які, зокрема, стосуються: статусу комунальної власності, бюджетних та між-бюджетних відносин (особливо на рівні села, селища, міста районного значення), організації та діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з відповідними місцевими органами державної влади та їх посадовими особами, організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх співробітництва у реалізації спільних проектів, соціального та правового захисту муніципальних службовців тощо. Всі ці питання можуть бути значною мірою врегульовані в статуті територіальної громади.

Відповідь на друге запитання також може бути однозначною: статут територіальної громади - це основний акт місцевого самоврядування, і він повинен мати більш високу юридичну силу у відношенні до всіх інших актів, які приймаються в системі місцевого самоврядування.

Значно складніше однозначно відповісти на третє запитання. Досвід розробки проектів перших статутів свідчить про наявність різних підходів до визначення їх предмета. Зокрема, спостерігаються спроби відтворити в статуті територіальної громади основні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та галузевого законодавства, що стосуються повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, форм їх роботи.

Це нераціональний підхід: предмет статуту територіальної громади мають становити питання місцевого життя, які, по-перше, достатньо детально не врегульовані чинним законодавством, але визначають умови нормального функціонування територіальної громади та її органів, що свідчить про необхідність їх регламентації на локальному рівні - в системі місцевого самоврядування; по-друге, згідно зі статтею 92 Конституції України, не потребують обов'язкової законодавчої регламентації; по-третє, прямо визначені законом як такі, що підлягають регламентації в статуті.

Щодо четвертого запитання висловлюються різні точки зору. Так, пропонується розробку проектів статутів територіальних громад проводити на основі Модельного (Типового) статуту, який був би схвалений відповідним Законом України. До Верховної Ради України було внесено відповідний законопроект в 1999 році.

У 2002 році Міністерство юстиції України розробило проект Примірного статуту територіальної громади, затвердити який планується Постановою Кабінету Міністрів України.

На думку згаданих авторів, подібний підхід не враховує всіх аспектів локальної нормотворчості. З одного боку, наявність Типового (Модельного) статуту значно полегшує роботу щодо підготовки проектів статутів конкретних територіальних громад. Це має суттєве значення, особливо з огляду на те, що статут територіальної громади є досить складним юридичним документом і далеко не в кожному населеному пункті існує достатній інтелектуальний потенціал для його розробки.

З іншого боку, питання організації і функціонування місцевого самоврядування в Україні і так вже занадто зарегульовані на найвищому - законодавчому рівні. Тому надання Типовому (Модельному) статуту сили закону або постанови Кабінету Міністрів України призведе до практично повної уніфікації при врегулюванні питань, що становлять предмет статуту територіальної громади.

Це призведе до вихолощення самої сутності місцевого самоврядування і аж ніяк не сприятиме розвитку місцевої ініціативи - на практиці територіальні органи Міністерства юстиції не будуть реєструвати статути територіальних громад, які хоча б в якійсь мірі не відповідатимуть положенням Типового (Модельного) статуту.

Таким чином, ми отримаємо щось подібне до Примірного статуту колгоспу за радянських часів.

Безумовно, Типовий (Модельний) статут потрібний, проте він має бути документом не обов'язкового, а методичного характеру. Більше того, бажано розробити кілька модельних статутів (наприклад, окремо для територіальних громад сіл, селищ, різних за чисельністю населення міст), що дозволить максимально повно врахувати місцеві особливості при розробці статуту конкретних територіальних громади на основі того чи іншого модельного статуту.

За таких умов схвалення Типового (Модельного) статуту територіальної громади Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України (або будь-яким іншим ви­щим органом державної влади) видається недоцільним. З ініціативою розробки та запровадження модельних статутів мають виступати асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування. До речі, розробку Модельного статуту територіальної громади міста вже здійснено в Асоціації міст України за участю експертів Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України та Товариства науковців по сприянню муніципальній реформі.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що статут територіальної громади приймається відповідною радою у звичайному порядку, тобто, таким же чином, як і будь-яке інше рішення ради. Такий підхід принижує роль територіальної громади в регламентації питань місцевого життя і не відповідає значенню статуту територіальної громади як найважливішого акта місцевого самоврядування.

З огляду на зазначене, більш доцільним видається прийняття статуту шляхом місцевого референдуму або сільською, селищною, міською радою кваліфікованою більшістю голосів депутатів (наприклад, дві третини від встановленого числа депутатів).

П'яте запитання виникає внаслідок досить обґрунтованих побоювань неправомірних відмов у реєстрації статутів територіальних громад посиланнями на відсутність тих чи інших положень (інструкцій), які б регламентували порядок реєстрації або на неврахування в тексті статуту тих чи інших положень чинного законодавства. На практиці це може призвести до вихолощення змісту статуту, перетворення його у своєрідний збірник положень чинного законодавства, що стосуються організації і функціонування місцевого самоврядування.

У зв'язку з цим слід підкреслити, що відповідно до ст. 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» єдиною підставою для відмови в державній реєстрації статуту територіальної громади може бути його невідповідність Конституції та законам України.

Важливою гарантією права територіальної громади мати свій статут є передбачена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» можливість оскарження в судовому порядку відмови в його реєстрації. Органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду в усіх випадках неправомірних, на їх думку, відмов у реєстрації статутів.

Підсумовуючи викладене, дамо визначення статуту, назвемо його функції, критерії, яким він має відповідати, та висловимо деякі рекомендації щодо його реєстрації.

Статут територіальної громади – це документ нормативно-правового характеру, який віддзеркалює характерні риси взаємовідносин всередині територіальної спільноти.

Функціональна роль статуту територіальної громади полягає у врегулюванні особливостей здійснення місцевого самоврядування на території громади в межах, визначених чинним законодавством держави. Під функціями сучасного статуту розуміється регуляторний та реформаторський вплив на різні сфери життя територіальної спільноти. Виділяють, зокрема, такі функції статуту²⁵:

легітимну – визнання легітимності громади та її субєктів;

управлінську – визначення умов для ефективного управління;

регуляторну – встановлення загальних норм регулювання взаємин між субєктами громади;

правотворчу – уточнення правового поля діяльності субєктів громади;

інноваційну – забезпечення динаміки розвитку міста (селища, села) відповідно до стратегічного плану, закріплення інноваційних процесів;

реформаторську – створення передумов для реформування життя населеного пункту;

правозахисну – визначення прав, свобод та обовязків субєктів громади, гарантій, відповідальності та способів захисту;

етичну – визначення норм та правил взаємин між субєктами громади.

Статут територіальної громади має відповідати таким критеріям:

реальності (відповідати чинному законодавству, врегульовувати існуючі в ньому прогалини);

політичної нейтральності (забезпечення умов для реалізації сталої, послідовної місцевої політики;

системності підходів (за своєю структурою);

креативності (поєднання „жорсткості” адміністрування з „гнучкістю” управління).

Щодо загальної побудови статуту територіальної громади, то можна виділити такі їх різновиди:

нормативні – ті, що концентрують у собі основні правові норми;

декларативні – ті, що нагадують певні переліки принципів, мають чіткий хартійний характер, але не повторюють відомі правові норми;

директивні – ті, що будуються на концепції зміцнення централізації управління обєктом.²⁶

Далі представлена примірна структура статуту територіальної громади села (селища)²⁷, яка дає можливість детальніше ознайомитись із його змістом:

СТАТУТ

Територіальної громади села (селища)

_________________________________

Розділ І

Глава 1.1. Загальна характеристика села (селища)

- Коротка інформація про історію села (селища) (коли засновано, перші історичні згадки);

- Відомості про статус, територію та межі села (селища).

Глава 1.2. Територіальна громада села (селища)

- інформація про склад територіальної громади та права її членів.

Глава 1.3. Правова основа статуту

• інформація про юридичну силу статуту;
  
• умови його прийняття та внесення змін.
  

Глава 1.4. Організаційно-правова, матеріальна та фінансова основаи місцевого самоврядування

• інформація про юридичний статус, власні повноваження сільської (селищної) ради та її виконавчого органу;
  
• рівень їх підконтрольності відповідним органам виконавчої влади;
  
• зміст матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування в селі (селищі);
  
• засоби управління комунальним майном та контролю за станом комунальної власності.
  

Глава 1.5. Відносини місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями

• перелік функцій та засади формування відносин сільської (селищної) ради, її виконавчого комітету з підприємствами, установами та організаціями комунальної власності;
  
• перелік функцій та засади формування відносин сільської (селищної) ради, її виконавчого комітету з підприємствами, що не перебувають у комунальній власності.
  

Розділ ІІ

Глава 2.1. Загальні засади формування та функціонування системи місцевого самоврядування в селі (селищі)

- правово основа дії системи місцевого самоврядування в селі (селищі) та її зміст.

Глава 2.2. Форми участі громадян у місцевому самоврядуванні

- методи та форми здійснення членами територіальної громади свого права на участь у місцевому самоврядуванні.

Глава 2.3. Місцевий референдум

- порядок призначення, проведення та обов’язковість виконання рішень місцевого референдуму.

Глава 2.4. Вибори депутатів сільської (селищної) ради та сільського (селищного) голови

- порядок виборів депутатів та сільського (селищного) голови.

Глава 2.5. Загальні збори громадян за місцем проживання

• компетенція та порядок проведення загальних зборів (конференцій) громадян;
  
• норми представництва громадян на зборах (конференціях).
  

Глава 2.6. Місцеві ініціативи

- компетенція, умови та регламент проведення розгляду пропозицій, поданих в порядку місцевої ініціативи.

Глава 2.7. Громадські слухання

• умови та методи проведення громадських слухань;
  
• контроль виконання поданих пропозицій за результатами громадських слухань.
  

Глава 2.8. Взаємодія органів місцевого самоврядування та обєднань громадян

• порядок повідомлення органів місцевого самоврядування та проведення масових заходів зареєстрованими обєднанням громадян;
  
• умови отримання та відмови в отриманні інформації від органів місцевого самоврядування обєднанням громадян.
  

Розділ ІІІ

Глава 3.1. Система органів самоорганізації населення

• означення органів самоорганізації населення;
  
• структура органів самоорганізації населення.
  

Глава 3.2. Порядок формування органів самоорганізації населення

• порядок отримання дозволу від сільської (селищної) ради на сворення відповідного органу самоорганізації населення;
  
• порядок проведення виборів органів самоорганізації населення.
  

Розділ ІV

Глава 4.1. Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою

• інформація про підзвітність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою;
  
• періодичність надання інформації про виконання програм соціально-економічного розвитку, бюджету села (селища), інших питань місцевого значення;
  
• інформація про посадових осіб та графіки їх особистого прийому громадян.
  

Глава 4.2. Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед юридичними та фізичними особами

- умови відшкодування збитків юридичним та фізичним особам у разі неправомірних рішень та дій, а також бездіяльності органів та посадовиз осіб місцевого самоврядування.

Розділ V. Символіка села (селища)

• опис герба, геральдичного знаку села (селища), порядок їх використання;
  
• опис прапора села (селища), порядок його використання.
  

Реєстрація статутів територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється районними управліннями юстиції, а статутів територіальних громад міст Києва, Севастополя та міст обласного значення – відповідними міськими управліннями юстиції.

Для реєстрації статуту до органу, що здійснює процедуру, разом із заявою відповідного зразка подаються:

• Статут територіальної громади села, селища, міста ( у двох примірниках);
  
• Рішення представницького органу місцевого самоврядування про затвердження статуту;
  
• Протокол пленарного засідання представницького органу місцевого самоврядування, на якому прийнято рішення про реєстрацію статуту;
  
• Документ про внесення плати за реєстрацію статуту.
  

До статуту можна вносити зміни, однак про це у 5-ти денний термін необхідно повідомити орган, що здійснив його реєстрацію.