Geum.ru

Буковинська міжнародний партнерська фонд агенція відродження

Вид материалаНавчально-методичний посібник

Содержание


Глава 1. Із історії розвитку місцевого самоврядування в Україні
Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Глава 1. Із історії розвитку місцевого

самоврядування в Україні


Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення в ній державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом.

Місцеве самоврядування на теренах нашої держави виникло в середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування, що надавалось магдебурзьким правом, частково зберігалось у часи козацької республіки (XV-XVII ст.), але остаточно занепало в часи після безславного об’єднання України з Росією (1654 року). Незначна його реанімація за умов царизму (1917-1919р.р.) закінчилась фактичним відродженням національного поняття місцевого самоврядування лише у березні 1990 року після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів.

Науковці виділяють такі основні історичні періоди становлення національного місцевого самоврядування:2
  • Перший період – зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування (в основі яких були рід та суверенна громада), своїми хронологічними рамками сягав часу зародження й утворення держави східнословянських племен на українських землях, він тривав до середини XIV століття;
  • Другий період або ж період європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування (місто Магдебург), від середини XIV ст. і до першої половини XIX ст. Магдебурзька грамота, що надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади;
  • Третій період відзначався русифікацією вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а згодом і південна частина якої входили до царської Росії. Західна частина України належала Польщі, Австрійській, пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації в місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці XVII ст., свого апогею він досягнув у XIX ст. та на початку ХХ століття;
  • Четвертий період є спробою українізації місцевого самоврядування, початком якого потрібно вважати 20-ті рр. ХХ ст., і який триває дотепер. Починаючи з 1991 р., в Україні нарешті відновлені спроби українізувати як місцеве самоврядування, так і інші сфери суспільного життя.

Зупинюся трохи детальніше на останньому періоді. Варто зазначити, що радянська влада не визнавала місцевого самоврядування. За Конституцією УРСР 1919 р. органами влади на місцях (в селах і містах) були ради, а в волостях, повітах і губерніях — з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети.

Конституція УРСР 1937 р. перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 р. закріпила принцип єдності системи рад виключно як органів державної влади.

Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в нашій країні цей інститут поступово склався лише після здобуття Україною незалежності.

Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом вдосконалення їх структури. Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих в 1989— 1990 рр., поряд з виконкомами і їх головами стали обиратись президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів Рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалась, хоча й викликала в самих радах суперечності між їх представницькими і виконавчими органами та їх керівниками.

Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали «Декларація про державний суверенітет України»3 і прийнятий на її основі та відповідно до неї Закон УРСР від 7 грудня 1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування»4. Цей Закон вперше в умовах радянської влади проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу «демократичного централізму» у відносинах між радами різних рівнів.

Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради. Але фактично виникло функціональне двовладдя в зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів відповідно до ст. 2 Закону проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Дуалізм цих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, але й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв'язку з цим 26 березня 1992 р. була прийнята нова редакція відповідного Закону і частково змінена його назва.

В новому Законі «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»5 місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в рамках Конституції України та законів України.

Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок щодо відходу від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування, проголосивши, правда, практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувались сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район, область.

На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувались, що посилило конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. За Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (3 лютого 1994 р.)6 ради всіх рівнів проголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обирались шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети. Поряд з цим нововведенням ради областей, районів, міст Києва і Севастополя наділялись функціями органів державної влади. У порівнянні з попередньою моделлю місцевої влади можна було розцінювати прийняття зазначеного закону як тимчасову перемогу прихильників місцевого самоврядування, адже на всіх рівнях передбачалось формування повноцінних представницьких органів місцевого самоврядування із своїми власними виконавчими структурами.

Але всього за кілька місяців в країні були проведені дострокові президентські вибори. Новий глава держави не міг погодитися з такою моделлю місцевої влади, оскільки, на його погляд, це послаблювало систему виконавчої влади. 6 серпня 1994 р. Президент України видав Указ “Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях”, яким установив підзвітність та підконтрольність собі голів районних і обласних рад та очолюваних ними виконавчих комітетів з питань здійснення ними делегованих повноважень державної виконавчої влади.

З обранням нового Президента України настав період гострої кризи і конфронтації органів державної влади. Розпочалась активна ревізія досягнутих демократичних перетворень у розбудові місцевого самоврядування. Інтенсифікувався пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі міс­цевого самоврядування. Цей пошук завершився безпрецедентним кроком у державному будівництві і конституційному процесі – підписанням 8 червня 1995 року Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України, яким було введено в дію схвалений 18 травня 1995 року Верховною Радою України Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні»7. Згідно з цим законом місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів в містах), областях, містах Києві і Севастополі знову проголо­шувались державні адміністрації, які тепер очолювали голови відповід­них рад, тобто обіймали одночасно дві посади. Право призначення керівників адміністрацій отримав Президент України.

Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визнача­лись територіальні колективи громадян, які проживають в селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів.

Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Законом визначались відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались. Отже на цей раз взяли верх прихильники командно-адміністративної системи управління, яких, як виявилось, в Україні чимало. Фактично вся влада на обласному і районному рівні була зосереджена в руках місцевих державних адміністрацій. Обласні ж і районні ради перетворились у декоративні органи, які імітували місцеве самоврядування на регіональному рівні. На мій погляд, було зроблено крок назад в реалізації принципу децентралізації влади, який є нині загальносвітовою тенденцією.

На превеликий жаль, ця система місцевого самоврядування була значною мірою закріплена новою Конституцією України8, а згодом і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»9, яким було введено інститут сільського, селищного, міського голови та розділено посади голови районної і обласної рад та глави районної і обласної державних адміністрацій.

Безперечно, прийняттям Конституції та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зроблено важливі кроки на шляху становлення та конституційного закріплення основ місцевого самоврядування у нашій державі. Разом з тим, варто зазначити, що базові принципи місцевого самоврядування сформульовані в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, яка була схвалена Комітетом міністрів країн Ради Європи в 1985 році і ратифікована парламентом України 15 липня 1997 року10, у місцевому самоврядуванні України реалізовані не в повній мірі.

Цими широкими принципами є: правова, організаційна та фінансова автономії органів місцевого самоврядування.

 Суть правової автономії органу місцевого самоврядування полягає в тому, що він має власні повноваження, визначені писаним законом і, де це можливо – конституцією (ст. 2 Європейської Хартії про місцеве самоврядування), а також має право на судовий захист по забезпеченню своїх повноважень та дотриманню конституційних принципів самоврядності (ст. 11). Повноваження мають бути повними і виключними, тобто такими, щоб не належали одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування повністю незалежний у здійсненні власних ініціатив з будь-якого питання, що належить до його компетенції. Це правило чинне і тоді, коли йдеться і про делеговані цьому органові повноваження (ст.ст. 3 і 4).

 Суть організаційної автономії полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою власну внутрішню структуру, яка б відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління (ст.ст. 6, 7 і 10). Діючи в межах закону, орган місцевого самоврядування не підпорядковується іншим органам влади, а будь-який адміністративний контроль за його діями можливий лише при умові забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 8).

 Суть фінансової автономії місцевого самоврядування полягає у праві органів місцевого самоврядування володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень (ст. 9).

Європейська Хартія місцевого самоврядування зобов’язує всі країни, які її ратифікували, застосовувати у своєму законодавстві основні принципи, що гарантують самостійність місцевої влади.

Країни-члени Ради Європи, серед них і Україна, вже зробили істотні кроки у напрямі досягнення цілей цього документа, який є гарантом і дієвим інструментом демократизації усіх країн Європейського співтовариства.

Основний Закон нашої держави (ст.7) закріплює: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування». Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.2), відповідно до Конституції, визначає поняття місцевого самоврядування, як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади-жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України. Ст. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" гарантує громадянам України право на участь в місцевому самоврядуванні. Будь-які обмеження цього права забороняються законом.

Отже чинна система місцевого самоврядування, передбачена Конституцією та законодавством, існує уже понад вісім років. Термін достаній для того, аби підвести деякі підсумки та зробити певні висновки щодо ефктивності її функціонування та відповідності міжнародним стандартам.

Задля справедливості зазначимо, що у порівнянні з так званим радянським періодом, коли інститут місцевого самоврядування взагалі не визнавався, нині на найвищому, тобто конституційному рівні його визнано і гарантовано. Як юрист маю зауважити таке: якби усі конституційні приписи а також норми чинного законодавства, що регулюють статус, засади, функції та повноваження місцевого самоврядування, суворо дотримувались, в першу чергу органами виконавчої влади та їх посадовими особами, якби органи прокуратури беззастережно і неупереджено здійснювали належний нагляд за дотриманням цього законодавства усіма субєктами конституційно-правових відносин і, зокрема державними посадовцями, можна було б за період після прийняття Конституції України та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» зробити набагато більше у напрямку розвитку і зміцнення місцевого саоврядування в нашій державі. Але в тому то й біда, що ні найвищі посадові особи нашої держави, ні органи виконавчої влади, ні органи прокуратури не мають жодного інтересу щодо цього молодого і перспективного конституційно-правового інституту публічної влади. Хоч декларацій і імітації якихось дій у цьому напрямку вистачає. Проте конкретних і дієвих кроків щодо зміцнення і розвитку місцевого самоврядування, на жаль, в останні роки майже немає.

Верховна Рада попереднього скликання так і не спромоглась прийняти закони про комунальну власність, про територіальну громаду, про статус сільських, селищних, міських голів, тільки у першому читанні розглянула нову редакцію закону «Про місцеве самоврядування в Україні» але не в пакеті із Законом «Про місцеві державні адміністрації».

Багато галасу було навколо проекту концепції державної регіональної політики, поки вона, після того, як в президентській адміністрації з проекту вихолостили всю прогресивну конкретику, не була затверджена Указом Президента України. Кілька років велась робота у Верховній Раді над проектом програми державної підтримки місцевого самоврядування, на яку також покладались певні надії тих, хто є справжнім прихильником місцевого самоврядування. Але до її затвердження у парламенті так і не дійшло. Натомість така програма також була затверджена Указом Президента. Була навіть цим же Указом утворена робоча група з підготовки пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування. Можливо хтось може щось сказати з приводу реалізації зазначених концепції державної регіональної політики, програми державної підтримки місцевого самоврядування чи діяльності згаданої робочої групи? Особисто мені, на жаль, нічого невідомо. Після затвердження цих документів ніхто більше про них не згадує. Це, власне, підтвердив і сам Президент Л.Д. Кучма у своєму виступі перед учасниками урочистих зборів 5 грудня 2002 року у Києві, присвячених Дню місцевого самоврядування, де він зазначив, що уряд протягом двох років не знайшов жодної копійки на проведення державної регіональної політики і виконання державної програми розвитку місцевого самоврядування. Коментарі, як кажуть, тут зайві. Сьогодні про ці документи навіть ніхто і не згадує. І це зовсім не дивно, бо хіба хоч якась важлива справа у нашій державі була завершена, або хоч раз хтось поніс відповідальність за ігнорування Конституції і законів України, за невиконання Указів Президента? Такі випадки пригадати важко.

А чи є потреба нині вживати якихось конкретних заходів щодо зміцнення і розвитку місцевого самоврядування в Україні? Безперечно, причому це слід було робити ще вчора чи навіть позавчора. Про це нам постійно нагадує Рада Європи, членом якої є наша держава. Ратифікувавши у 1997 році Європейську Хартію місцевого самоврядування, Україна взяла на себе у цій сфері низку зобов’язань, які у повній мірі до цих пір не виконала. Не довершеним залишається місцеве самоврядування на районному і обласному рівні, оскільки ради не мають своїх виконавчих структур, не розмежовані належним чином повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів, а також між ними та місцевими органами виконавчої влади, не врегульованим залишається питання управління комунальним майном, не визначено правовий статус об’єктів спільної власності територіальних громад, не розмежовано землі державної та комунальної власності, місцеві бюджети не забезпечені достатніми джерелами їх наповнення, законодавчо не визначено статус, функції і повноваження територіальних громад, які є базовим елементом системи місцевого самоврядування. Нарешті, в Україні не забезпечено реалізації у повній мірі на практиці основоположних принципів місцевого самоврядування, передбачених Європейською Хартією місцевого самоврядування, якими є організаційна, правова та фінансова автономія органів місцевого самоврядування, про що вже йшлося. Перелік не вирішених проблем можна продовжувати.

Характерним є те, що всі ці проблеми відомі і Президенту України, і Парламенту, і Уряду. Вони неодноразово озвучувались на різних рівнях та різноманітних заходах. Але до вирішення зазначених проблем справа не доходить. Скажу більше. Органи виконавчої влади, в першу чергу місцеві, зробили на останніх виборах все можливе аби значно послабити місцеві ради, аби активні прихильники місцевого самоврядування не потрапили до нового складу місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів і не порушували цих питань. Натомість обласні та районні ради не без допомоги Конституційного Суду України у значній мірі тепер складають державні чиновники та їх підлеглі, внаслідок чого ці ради перетворились у придаток до відповідної державної адміністрації, самоврядного в них нічого, окрім назви, не залишилось.


Copyright © 2023. All rights Reserved.