Geum.ru

Одеська національна юридична академія

Вид материалаДокументы

Содержание


2.4. Національний банк України – особливий центральний
2.5. Висновки до розділу 2
Правовий статус і функціонування державного банку
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

2.4. Національний банк України – особливий центральний

орган державного управління.


Центральний банк будь-якої держави займає особливе місце в банківській системі, він є особливим органом, виступає головним банком і у зв’язку з цим наділений особливим правовим статусом. З прийняттям Конституції України вперше з’явилася модель законодавчої основи функціонування Національного банку України, який є органом, що здійснює регулятивне державне управління банківською системою. Надійність функціонування в державі незалежного Національного банку дала можливість закріпити в Законі України „Про Національний банк України” його правовий статус. Національний банк сьогодні є одним із найважливіших інститутів держави, діяльність якого ґрунтується на широких конституційних засадах.

Правовідносини у сфері діяльності центрального банку стали об’єктом дослідження провідних учених: Л.К. Воронової, А.О. Селіванова, О.П. Орлюк, В.Л. Кротюка, І.Б. Заверухи, Л.Г. Єфімової, Г.А. Тосуняна, А.М. Екмаляна, О.М.Олейник та інших. А оскільки Національний банк законодавством визначений як особливий орган державного управління, тому слід також базуватися на теоретичних розробках і положеннях представників науки адміністративного права: В.Б. Авер’янова, В.Г. Афанасьєва, Л.Р. Білої, С.В. Ківалова, Є.Б. Кубко, Ю.О. Тихомирова, В.В. Цвєткова, Ю.С. Шемшученко та інших.

Дослідження діяльності Національного банку України як особливого органу державного управління, з’ясування змісту категорій „державне управління” та „орган державного управління”, визначення місця НБУ в діючій системі органів держави виступають актуальними питаннями сьогодення.

Законом „Про Національний банк України” закріплена норма, згідно з якою Національний банк є центральним банком та особливим центральним органом державного управління.162 Що на сьогодні розуміється під поняттям „державне управління”, „орган державного управління” і чому Національний банк є особливим центральним органом державного управління?

Дослідженням проблеми теорії державного управління займаються такі найавторитетні вітчизняні вчені з адміністративного права, як Ю.С. Шемшученко163, В.В. Цвєтков164, В.Б. Авер’янов165, Є.Б. Кубко166. У науці адміністративного права радянського періоду категорія „державне управління” вважалася базовою. З утворенням у 1991 році незалежної держави Україна в адміністративно-правовій літературі часто дискутувалося співвідношення „широкого” та „вузького” тлумачення поняття державного управління167. Перевага надавалася широкому його розумінню: воно здійснюється не тільки спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, але й усіма видами державних органів168. У випадку вузького розуміння державного управління держава розглядається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Основне призначення державного управління – організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси (звідси поширена характеристика його як „виконавсько-розпорядчої” діяльності)169. Із часом з’ясувалося, що кожний із варіантів тлумачення виправданий лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття170.

Державне управління за радянських часів визначалося як відносно самостійний вид діяльності держави. Іншими видами цієї діяльності визнавалися діяльність „власне органів державної влади” (це діяльність представницьких органів усіх рівнів), правосуддя і прокурорський нагляд. Із запровадженням у незалежній Україні конституційного принципу поділу влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. І хоча сьогодні термін „державне управління” відсутній у Конституції України, але він широко використовується в юридичній літературі.

На теперішнє завжди певним чином впливає минуле. У сучасному теперішньому правовому русі завжди співіснують як старі, так і нові соціальні форми серед яких і право, і законодавство, і управління, і судочинство, не дивлячись на змінену їх сутність. Втрата багатьох усталених цінностей, що були притаманні нашій державі за колишнього режиму, призвела до глибоких змін у різних сферах відносин. Перехід України від тоталітарного режиму до демократичного, від адміністративно-командної економіки до ринкової відбувся через зміну старого світогляду, через подолання труднощів перехідного історичного періоду. Особливо це стосувалося сфери державного управління і права в цілому. У сучасній юридичній літературі з’являються спроби переглянути „класичну” модель понятійного апарату категорій: управління – соціальне управління – державне управління, що й зумовлено зміною деяких явищ правової дійсності в порівнянні з радянським періодом. Але не дивлячись на це в сучасній правовій науці так і не склалося єдиної точки зору стосовно змісту категорії „державне управління”.

Досліджуючи поняття „державне управління”, Є.Б. Кубко зазначає, що нині це поняття є суто науковою категорією, на відміну від поняття державного управління, яке використовувалося до прийняття конституцій незалежних держав, що виникли після розпаду СРСР. На думку вченого, поняття державного управління є значно ширшим у порівнянні з поняттям виконавчої влади, через що „узагальнююче поняття” органу державного управління не збігається за обсягом із поняттям органу виконавчої влади. Державне управління розглядається як організаційно-правова категорія, що завжди відображає певний „рівень організації системи управління й держави в цілому”171.

Поняття „державне управління” розглядається В.Б. Авер’яновим як одне із центральних понять адміністративно-правової науки, що характеризує окремий вид державної діяльності, яка здійснюється різними органами держави і потребує застосування засобів владно-організуючого впливу на суспільно значимі процеси в інтересах їх упорядкування і цілеспрямованого розвитку172. Учений не ототожнює названі категорії, справедливо визначаючи, що як державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується поза межами державного управління173. В.Б. Авер’янов пропонує родовим для поняття „державне управління” вважати поняття „публічне управління”, яке слід розуміти як спосіб реалізації публічної влади в цілому, основними формами якої прийнято вважати державну владу і місцеве самоврядування174.

Державне управління розглядається В.В. Цвєтковим „як форма практичної реалізації виконавчої влади”175. С.В. Ківалов і Л.Р. Біла визначають державне управління як „самостійний вид державної діяльності, що має підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави”176.

На жаль, деякі вчені вважають, що державне управління – це діяльність виключно виконавчих органів держави177. Сьогодні державне управління в різних формах здійснюють усі органи держави, а не тільки виконавчі. Національний банк України не є органом виконавчої влади, але за спрямованістю здійснюваних повноважень та виконанні своїх функцій більше спрямовується саме до сфери державного управління. Він є органом держави з особливим статусом, бере безпосередню участь у державному управлінні кредитно-банківської сфери. Власне, будь-який орган держави створюється для реалізації певної його функції. Реалізація же кожної конкретної державної функції чи рішення будь-якої задачі, що стоїть перед державою, проявляється в організуючо-регулюючому впливі органу держави та його повноважених осіб на суспільні процеси, свідомість, поведінку та діяльність людей для досягнення певних цілей та рішення суспільних потреб, тобто для здійснення державної політики. А оскільки такий вплив, підкріплений державно-владними повноваженнями, і є державним управлінням, випливає, що саме воно (державне управління) і є загальною функцією всіх органів держави. Іншими словами, основне призначення державних органів – здійснювати державне управління в будь-якій сфері суспільного життя. Управління – діяльність органів державної влади178.

Таким чином, можна вважати, що і виконавча влада, і державне управління є самостійними явищами, які мають власні „статичний” і „динамічний” аспекти, причому поняття „державне управління” є більш широке, ніж поняття „виконавча влада”, також як і поняття „орган державного управління” ширше поняття „виконавчий орган”. Усі органи виконавчої влади – це органи державного управління, але не всі органи державного управління – виконавчі органи держави.

Національний банк, як і будь-який центральний банк іншої країни, є особливим органом. І це зумовлено особливим правовим статусом Національного банку. Проблема правового статусу центрального банку залишається в центрі уваги науковців. Так, на думку О.А. Лукашева179, правовий статус поєднує два елементи: внутрішній (функціонально-регулятивний), який визначає особливості участі НБУ в управлінні, регулюванні відповідним об’єктом (грошовим обігом) відповідно до функцій банку в законодавчо встановлених формах, і зовнішній – як особливого центрального органу державного управління в системі органів держави і рівень його незалежності. Як вважає О.П. Орлюк, закріплення статусу центрального банку як особливого центрального органу державного управління передбачає виведення його з-під юрисдикції центрального органу виконавчої влади180. Розглядаючи правовий статус НБУ, який має комплексний характер, що притаманний статусу органів держави, А.О. Селіванов відзначає, що він (правовий статус) складається з конституційної правосуб’єктності та галузевих статусів (адміністративно-правового і цивільно-правового)181. Про включення центрального банку до структури органів держави як автономного органу вказує І.Б. Заверуха182.

Російські вчені вважають, що Банк Росії є особливим органом державної влади спеціальної компетенції183. Аналізуючи норми Конституції РФ, Г.А. Тосунян і О.Ю. Вікулін відмічають, що центральний банк виступає як самостійна (незалежна) ланка єдиної системи державної влади РФ184. Автори вважають, що в єдину систему державної влади можуть включатися федеральні органи державної влади, які не належать до органів законодавчої, виконавчої чи судової влади. На наш погляд, зроблені висновки порушують конституційний принцип поділу влади. Такий підхід сприяє змішуванню діючої системи влади та системи державного управління. Вихід із такої ситуації російські вчені бачать у наявності четвертої гілки влади – „грошової влади”185. На нашу думку, визначене Законом України „Про Національний банк України” юридичне поняття Національного банку як особливого центрального органу державного управління, що виключає його із системи органів державної виконавчої влади, є найбільш універсальною категорію для виділення спеціальної правосуб’єктності Національного банку в банківській системі.

Значення Національного банку, його найголовніша роль у системі суб’єктів при фінансово-правовому регулюванню банківської діяльності визначається конституційною нормою-принципом відносно його основної функції186. Так, відповідно до Конституції України, забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави. Офіційною грошовою одиницею України є гривня, формою вираження якої виступають банкноти і монети Національного банку України, що являють собою єдиний законний засіб платежу на території нашої держави. З метою організації готівкового обігу в Україні НБУ надано такі державно-владні повноваження, як виготовлення і зберігання банкнот і монет, створення їх резервних фондів; установлення систем захисту, платіжних ознак грошових знаків; встановлення правил випуску в обіг, зберігання, перевезення, вилучення та інкасації готівки; визначення порядку ведення касових операцій. Банкноти і монети є безумовними зобов’язаннями НБУ і забезпечуються всіма його активами. На сучасному етапі випуск банкнот повністю фідуціарний (не забезпечений золотом). Не встановлюється і офіційний золотий вміст грошових одиниць. Рішення про емісію валюти України та вилучення з обігу банкнот і монет має право приймати Правління НБУ, хоча необхідно відмітити, що порядок здійснення емісії сьогодні законодавчо не визначений. Публічно-правове призначення НБУ реалізується через функції регулювання діяльності грошово-кредитної системи, ліцензування банківської діяльності, встановлення економічних нормативів, нормотворчості, контролю та нагляду за дотриманням банківського законодавства. Правовідносини між НБУ та іншими банками будуються на принципах влади та підпорядкування. У цих правовідносинах немає рівних сторін. Але ця вертикальність заснована не на організаційній, а на функціональній підпорядкованості (регулювання грошово-кредитної та банківської системи тощо).

Так, Національний банк України з питань, віднесених до його компетенції, видає нормативно-правові акти, які є обов’язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб. Тому не можна погодитися з тим, що про елементи вертикальних правовідносин можна говорити тільки щодо внутрішніх підрозділів самого банку, маються на увазі правовідносини, які складаються між філіями – територіальними управліннями, розрахунково-касовими центрами, органами управління банку187.

У зарубіжних країнах у питаннях грошово-кредитної політики провідна роль належить Центральному банку як основному державному інституту, який може незалежно від політичної влади здійснювати свої функції. У будь-якій державі Центральний банк виступає державним банком або банком, який обслуговує державну владу. Однак тісні зв’язки Центрального банку з державою не означають, що остання може безмежно впливати на його політику. Визначення ступеня незалежності Центрального банку від уряду є необхідною умовою ефективності його діяльності з підтримання грошово-кредитної та валютної стабільності.

Регулювання діяльності Національного банку України виступає одним з аспектів його взаємовідносин з органами державної влади. Відповідно до Конституції України виключно законами встановлюються засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України. Саме ці функції здійснюються Національним банком. Важливе значення в закріпленні статусу НБУ є його підконтрольність та підзвітність Верховній Раді.

Таким чином, із точки зору публічного призначення та наявність державно-владних повноважень, Національний банк можна охарактеризувати як особливий орган держави з управління грошово-кредитною сферою, що погоджується із позицією вчених-адміністративістів. Разом із тим НБУ є банківською установою, якій притаманні певні ознаки господарюючого суб’єкта. Для забезпечення виконання функцій, покладених на банк, а також для досягнення, встановлених законодавством цілей, Національний банк має право здійснювати різні операції.

Одержання прибутку не є метою діяльності Національного банку, однак існує внутрішнє протиріччя зі статтями 4 та 15 Закону „Про Національний банк України”, які передбачають здійснення видатків центрального банку за рахунок власних доходів, а також порядок відрахувань доходів до Державного бюджету України. Таким чином, Національний банк України об’єктивно не може звільнитися від діяльності, спрямованої на отримання прибутку.

Отже, аналізуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що з позицій традиційного підходу до визначення органів держави та виходячи зі змісту чинного законодавства, неможливо однозначно визначити місце Національного банку України в діючій системі органів держави. Національний банк України – особливий орган, що поєднує в собі риси особливого органу державного управління по своєму призначенню з окремими елементами господарюючого суб’єкта (юридичної особи).


2.5. Висновки до розділу 2


1. Досліджуючи правовий режим виникнення та розвитку центральних банків у країнах англосаксонської та центральноєвропейської правових систем, можна дійти висновку, що в основі їх ефективного функціонування лежать такі принципи: 1) організаційна структура кожного центрального банку має свої специфічні особливості, пов’язані з національними традиціями, процесом створення таких банків та здійснення діяльності, а також взаємовідносинами з органами державної влади; 2) ураховуючи те, що у відносинах, які складаються в рамках ЄСЦБ, домінуюче положення належить Європейському Центральному банку, національні центральні банки держав-членів займають в ЄСЦБ досить підлегле становище; 3) головною функцією ЄСЦБ є підтримання стабільності цін. Держави-члени для входження в зону євро змінили правове положення своїх центральних банків таким чином, щоб гарантувати своїм банкам достатній ступінь незалежності, передбачений у Статуті ЄСЦБ, а також для можливості виконання своїх обов’язків у рамках ЄСЦБ. У результаті більшість держав-членів прийняли нові закони про центральні банки.

2. Проведення порівняльно-правового дослідження банківських систем у країнах англосаксонської та центральноєвропейської систем права дозволяє зробити висновок, що банківська системи України значною мірою близька до банківських систем країн центральноєвропейської системи права. Серед відмітних рис банківських систем країн центральноєвропейської системи права необхідно виділити: історію виникнення банківських установ; особливе значення законів у системі джерел банківського права; яскраво виражену особливість переплетіння норм публічного і приватного характеру (взагалі поділ права на публічне і приватне в наш час став звичайним явищем для багатьох правових систем. Однак спочатку такий поділ був властивий лише центральноєвропейському праву, тому в порівнянні з англосаксонським правом такий поділ має більш чіткий характер); найпоширенішим джерелом банківського права виступають підзаконні акти; наявність локальної нормотворчості. Більш подібна банківська система України банківським системам Франції та Німеччини. Франція, як і Україна, є державою зі змішаною формою правління; за формою державного устрою і Україна, і Франція є унітарними державами, яким властиві єдина Конституція у країні, єдина система вищих органів державної влади, єдина система законодавства. Стосовно Німеччини, то хоча цій країні властивий федеративний устрій, однак банківська система Німеччини, подібно українській, має імперське минуле. Після поразки у другій світовій війні країна практично заново, на нових умовах, створювала, як і Україна, свою банківську систему. Крім того, вищеназвані держави демонструють дворівневий рівень побудови банківської системи з існуванням єдиного центрального банку в країні, який здійснює свої функції незалежно від органів державної влади.

3. Особливість правового статусу центрального банку України обумовлена Конституцією, в якій закріплено основну функцію НБУ – забезпечення стабільності грошової одиниці України – гривні. Повноваження із забезпечення стабільності грошової одиниці НБУ здійснює незалежно від органів державної влади, але в рамках державної грошово-кредитної політики, Основні засади якої, відповідно до загальнодержавної програми економічного розвитку та основних параметрів економічного та соціального розвитку України, розробляються Радою НБУ як керівного органу банку. Крім того, Конституція України закріплює за Радою НБУ не тільки розроблення Основних засад грошово-кредитної політики, а й здійснення контролю за її проведенням. Таким чином, безпосередню відповідальність за стан національної грошової одиниці Конституція України покладає на центральний банк держави. Наявність національної валюти є однією з ознак державного суверенітету. Можливість же державних органів забезпечити її стабільність виступає одним із критеріїв ефективності державної влади. Тому, конституційний принцип незалежності Національного банку України в процесі реалізації функції із забезпечення стабільності грошової одиниці не виключає обов’язку центрального банку взаємодіяти з органами державної влади, особливо з Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів.

4. Аналіз джерел дозволяє зробити висновок про особливий характер інституту центрального банку, який регулюється нормами конституційного, адміністративного та фінансового права. Конституційні норми визначають положення центральних банків в економічній та фінансовій системі держави. Адміністративні норми закріплюють місце центральних банків у системі органів державного управління публічними фінансами. Фінансові норми регулюють участь центральних банків у фінансовій діяльності держави, яка являє собою заснований на нормах права планомірний процес управління публічними фондами коштів.

5. Центральний банк відіграє велику роль у фінансовій діяльності держави. Фінансово-правовий статус центрального банку розкриває його правове положення у фінансових правовідносинах за його участю. Фінансово-правова компетенція центрального банку наділяє його статусом широкого кола фінансових правовідносин, серед яких бюджетні, податкові, кредитні, валютні, контрольно-наглядові.

6. Конституційно-правовий статус центрального банку являє собою правове положення такого банку в конституційних правовідносинах за його участю, зміст якого виражений сукупністю конституційних прав та обов’язків, спрямованих на виконання покладених перед ним завдань та функцій. Конституційно-правовий статус центральних банків включає такі елементи: елемент стабільності, елемент незалежності, елемент контрольності. Стабільність та незалежність виступають як два важливі взаємодоповнюючі один одного елементи. Стабільна грошова одиниця можлива тільки при незалежному центральному банку, незалежність якого не передбачає безконтрольність.

7. Правовий статус НБУ має комплексний характер, оскільки складається з конституційного статусу та галузевих статусів. Правовий статус Національного банку як суб’єкта податкових правовідносин має подвійну правову природу. Особливість податково-правового статусу НБУ зумовлена тим, що виступаючи провідником державної грошово-кредитної політики та здійснюючи фінансову діяльність, законодавством визначено, що отримання прибутку не є метою діяльності банку. Однак, Національному банку притаманні ознаки господарюючого суб’єкта і для забезпечення виконання покладених на нього функцій банк має право здійснювати банківські операції для досягнення передбачених законодавством цілей та отримувати прибуток.

8. Податково-правовий статус Національного банку України, виходячи з правового положення банку, включає два аспекти: внутрішній – пов'язаний з тим, що НБУ як особливий центральний орган державного управління наділений владними повноваженнями у сфері дії податкового законодавства. Здійснюючи нормотворчу діяльність, центральний банк видає нормативно-правові акти, що регулюють участь банків у податкових правовідносинах; зовнішній – Національний банк сплачує податки відповідно до законодавства. Податково-правовий статус Національного банку України як один із підвидів його галузевого фінансово-правового статусу, об’єднує в собі те, що: 1)НБУ як особливий центральний орган державного управління наділений владними повноваженнями сфері дії податкового законодавства; 2) НБУ наділений контрольними функціями у сфері податкових правовідносин; 3) НБУ властива правова природа внесення до Державного бюджету суми перевищення своїх кошторисних доходів над кошторисними витратами.

9. Функції центральних банків упродовж історії існування такого інституту банківської системи ускладнюються, змінюються та доповнюються, однак всі вони тісно взаємопов’язані й у сукупності є невід’ємними складовими статусу національного центрального банку та зумовлюють поєднання в його компетенції одночасно комерційних і державно-владних повноважень. Основні (базові) функції національного центрального банку тим чи іншим чином пов’язані з його особливою відповідальністю за політичну стабільність у країні. Досліджуючи основні функції центрального банку, вважаємо, що під функціями центрального банку необхідно розуміти основні прояви властивостей його діяльності, які законодавчо відрізняють центральний банк від інших банків. Функції центрального банку визначаються, з одного боку, його положенням як особливого органу державного управління (та взаємовідносинами з органами законодавчої, виконавчої влади та главою держави), а з другого – особливостями побудови банківської системи та місця центрального банку в ній. Така система побудови функцій вимагає їх взаємного доповнення та відсутність будь-яких суперечностей.

10. Вважаємо, що сьогодні основною функцією Національного банку України є також забезпечення цінової стабільності в державі. Серед важливих завдань центрального банку виступає встановлення грошової маси в такому розмірі, щоб вона, з одного боку, стимулювала зростання економіки, а з іншого – не призводила до інфляційних процесів. Тому пропонуємо і в статті 99 Конституції України, і в статті 6 Закону „Про Національний банк України” основну функцію Національного банку України „забезпечення стабільності грошової одиниці” замінити на „забезпечення стабільності грошової одиниці та цінової стабільності в державі”.

РОЗДІЛ 3

ПРАВОВИЙ СТАТУС І ФУНКЦІОНУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО БАНКУ


Становлення банківської системи України, її взаємозв’язок із банківськими системами інших країн у світовому просторі можливо вивчити тільки на основі правового дослідження виникнення та розвитку банківських систем. Банківська система багатьох країн має дворівневий тип побудови. Верхній рівень, як правило, займає центральний банк (або сукупність банківських установ, які виконують функції центрального банку). У сучасних умовах центральні банки – це „банки банків”, емісійна діяльність яких перетворилася на найважливіший фактор регулювання економіки. Другий рівень банківської системи займають інші банки, які поділяються на державні та приватні банки, серед яких наявність державних банків є найбільш характерним явищем для промислово розвинутих країн. Питання правового режиму виникнення, розвитку та функціонування державних банків у сучасних умовах, їх місце в банківській системі, а серед них – Ощадний банк України та Укрексімбанк, є актуальними, оскільки важливим аспектом розвитку банківської системи будь-якої країни виступає взаємодія державних і приватних форм організації банківської системи.