Учебное пособие Белгород 2009 ббк 67. 3 И 90 Печатается по решению

Вид материала

Учебное пособие

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Белгородский юридический институт

История правовых основ

органов внутренних дел

Учебное пособие

Белгород – 2009

ББК 67.3 И 90

Печатается по решению

редакционно-издательского

совета БелЮИ МВД России

История правовых основ органов внутренних дел : учебное пособие / Сост. В.А. Лысенко, К.В. Буняева, Э.В. Богмацера. – Белгород : ООНИиРИД БелЮИ МВД России, 2009. – 74 с.

Рецензенты:

Ерыгина В.И. – канд. юрид. наук (БелГУ);

Богданов Ю.П. – заместитель начальника УК УВД по Белгородской области.

В учебном пособии проведен анализ правовой, нормативной и организационной основы организации и деятельности органов внутренних дел с момента образования Древнерусского государства и до настоящего времени.

Учебное пособие предназначено для использования в учебном процессе в юридических и исторических высших учебных заведениях по курсам истории государства и права России и истории Отечества, по истории органов внутренних дел в вузах МВД Российской Федерации.

© ООНИ и РИД БелЮИ МВД РФ, 2009.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ	4
гЛАВА 1. Правовые основы становления полиции (IX–первая половина XIX в.)	6
Органы, исполнявшие полицейские функции до создания «регулярной» полиции.	6
Полицейские органы в XVIII в.	12
1.3. Органы внутренних дел в первой половине XIX в.	21
гЛАВА 2. Правовое регулирование управления органами внутренних дел России в период развития капиталистических отношений (вторая половина XIX–октябрь 1917 г.)	29
2.1. Нормативно-правовые основы организации и деятельности Министерства внутренних дел.	29
2.2. Правовые основы управления местным полицейским аппаратом.	40
ГЛАВА 3. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел (1917 – 1941 гг.)	46
3.1. Органы внутренних дел до образования НКВД (1917 – 1934 гг.).	46
3.2. Органы внутренних дел после образования НКВД (1934 – 1941 гг.).	51
ГЛАВА 4. Управление органами внутренних дел (1941 – 1991 гг.)	54
4.1. Нормативно-правовые основы управления органами внутренних дел (с 1941 по 1966 гг.).	54
4.2. Органы внутренних дел в 60-е – 80-е гг. ХХ в.	56
гЛАВА 5. Правовые основы органов внутренних дел в современный период	61
Заключение	70
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА	71

ВВЕДЕНИЕ

Характерная черта общеисторического процесса развития полицейских органов России состоит в том, что в течение довольно длительного времени они были объединены организационно в масштабе государства. По сути дела, они представляли собой децентрализованный аппарат, не составлявший единого организационного целого. Такое положение сохранялось до начала XIX века и изменилось с учреждением в 1802 году Министерства внутренних дел, которое в результате объединило в единой системе весь полицейский аппарат. В полном объеме это произошло в 1880 году с образованием в составе МВД Департамента полиции.

МВД представляло собой главное «силовое» ведомство, осуществляющее необходимое государственное принуждение, без которого невозможно обеспечение исполнения законов. Без такого государственного принуждения не может существовать ни одно государство.

В истории правоохранительной деятельности России принято выделять несколько основных этапов. Первый охватывает время до начала XVIII в. и характерен отсутствием регулярных полицейских органов: функции исполняются некоторыми органами управления общей компетенции. Содержание второго этапа, а он приходится на период с первой четверти XVIII в. до февраля 1917 г., связано с формированием и развитием регулярной полиции, специализированного органа, одной из основных задач которого является охрана общественного порядка. Третий этап – это период создания и деятельности советской милиции.

В результате победы Великой Октябрьской социалистической революции в России возник новый исторический тип государства. Одной из неотложных задач, ставших перед ним, явился слом государственного аппарата и его карательных органов. В середине 1930-х гг. в результате социально-экономических преобразований впервые было построено социалистическое общество. В этот период государство и его органы проводили политику на ограничение и вытеснение капиталистических элементов.

Великая Отечественная война потребовала изменения характера и содержания работы всех государственных органов применительно к специфике военного времени, изменений в структуре, в организационно-правовых формах деятельности. В послевоенный период первостепенное значение имели все направления деятельности милиции. В январе 1960 года Президиум Верховного Совета СССР упразднил МВД СССР, а его функции передал министерствам внутренних дел союзных республик, которые затем были преобразованы в министерства охраны общественного порядка. В целях обеспечения единого оперативного руководства деятельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с преступностью 1966 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об образовании союзно-республиканского Министерства охраны общественного порядка СССР». В ноябре 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета союза ССР Министерство охраны общественного порядка было переименовано в Министерство внутренних дел СССР.

В начале 80-х гг. деятельность МВД СССР как центрального органа государственного управления сводится к организации возглавляемой им системы, укрепления правопорядка, методических рекомендаций и методов научной организации управления, к контролю за их работой.

Известно, что органы внутренних дел выполняют многообразные функции, тесно связанные друг с другом в силу своей природы. Это органы исполнительной власти, каждый «блок», часть которых реализует установленный и специфический объем правоохранительных задач и функций: охрану общественного порядка, прав и свобод граждан, борьбу с правонарушениями и преступностью во всех их видах; оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность; обеспечение безопасности дорожного движения; функции миграционной и паспортно-визовой службы; организацию и управление внутренними войсками и др.

Сферы деятельности органов внутренних дел столь обширны и разнообразны, что объективно появляется потребность в формировании, совершенствовании, реконструкции этих органов, в особенности их специализированных подразделений, осуществляющих деятельность по борьбе с организованной преступностью, с терроризмом, по другим актуальным правоохранительным направлениям. В данном случае речь идет о постоянной эволюции в сфере организации и деятельности органов внутренних дел.

гЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ ПОЛИЦИИ

(IX – ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА XIX в.)

Органы, исполнявшие полицейские функции до создания

«регулярной» полиции

Во все времена важнейшими задачами государства являлись обеспечение внутренней безопасности, охрана общественного правопорядка, борьба с преступностью. Полиция, зародившаяся одновременно с государственностью, - один из наиболее рано обозначившихся признаков государства. Прообразом полиции в современном ее понимании явились регулярные военизированные формирования по осуществлению полицейских функций, возникшие еще в XVI - XII вв. до н.э. в странах Древнего Востока (Египте, Вавилоне, Индии, Китае) и в V - III вв. в античных Греции, Риме, Византии^¹. По справедливому замечанию К. Маркса, в античных Афинах «публичная власть первоначально существовала только в качестве полиции, которая так же стара, как государство...»^².

В научный и общеупотребительный оборот термин «полиция» (греч. politeia) ввел древнегреческий философ, ученый-энциклопедист Аристотель (384 - 322 гг. до н.э.), который «полицией» именовал государственное (городское) управление (от греч. polis (пулис) - город-государство: например древнегреческие города - полисы). Именно в этом смысле термин «полиция» перешел в латинский язык (лат. politia) и именно в этом смысле употреблялся средневековыми писателями^³.

Полиция - обязательный атрибут любого государства. Как высказался современный аргентинский политик Г. Мариньон, полиция к настоящему времени «воистину стала одним из краеугольных камней государства. Глобальную силу каждой страны можно измерить по возможностям ее полиции. Государство будущего можно представить в мечтах без армии, но с полицией еще более мощной, чем нынешняя»^⁴.

Полиция - один из институтов государственного механизма. Под ней понимается система особых государственных органов надзора и принуждения, а также внутреннего назначения, охраняющих общественный порядок и осуществляющих борьбу с преступностью.

На различных этапах исторического развития в самых разных государствах органы, исполняющие полицейские функции, имеют свои особенности, структуру, объем полномочий, наименование^⁵.

Летописи IХ-Х веков упоминают 24 русских города, ХI века -
88 городов, вокруг которых объединялись и располагались многочисленные сельскохозяйственные поселения. А поскольку «что город - то норов, что деревня - то обычай», то требовалось объединение не соединенных письменной формой, разрозненных и разнообразных положений обычая в единое официальное целое, которое способствовало бы укреплению государственности и правовой жизни древних. Так появилась Русская Правда (в переводе на современный язык - русское право), «данная» в 1019 году Ярославом Мудрым г. Новгороду и перешедшая затем, с различными изменениями, в другие княжения.

Она дошла до нас более чем в ста списках в составе летописей и различных юридических сборников. Эти списки принято делить на две группы (редакции): Краткую (Правда Роськая, 43 ст.) и Пространную (Правда Роуская, 135 ст.).

Краткая редакция Русской Правды, по мнению большинства исследователей, состоит из двух частей: Правды Ярослава (ст. 1-18) и Правды Ярославичей, сыновей его (ст. 19-43).

Историография свидетельствует о чисто русском характере данного правового документа, о выработанности его русской жизнью, верованиями русского общества того периода. Ярослав, разумеется, «не автор, не сочинитель, а собиратель и, так сказать, издатель юридических убеждений времени», а как законодательный акт Русская Правда «есть не только документ, а вместе с тем источник и выражение идей и понятий права, господствовавшего в древней России, есть перевод и переложение народного сознания о праве в столбцы, статьи и буквы»^⁶.

Государство, поднимаясь на развалинах родового строя, ставит своей целью охрану правового порядка, причем целью ближайшею, без достижения которой, - как отмечают некоторые авторы, - невозможно достижение других целей^⁷.

Древнерусское государство, как и любая другая раннефеодальная монархия, возникшая из недр первобытнообщинного строя, характеризуется сравнительно небольшим и слабо дифференцированным государственным аппаратом. В силу этого одни и те же государственные органы были многофункциональными, осуществлявшими, наряду с другими, работу по охране общественного порядка, с одной стороны, государственным аппаратом, с другой стороны, органом самоуправления – вервью (общиной). Последняя несла ответственность за состояние спокойствия и была обязана организовывать поиск и задержание преступника на всей территории.

В случае совершения преступления (например, кражи) расследование происходило путем общего обыска; естественно, что если в это время на территории общины находился «чужак», то подозрение падало в первую очередь на него. Более серьезные преступления (убийство, нанесение увечий, оскорбление, изнасилование) расследовались и карались родственниками жертвы в рамках института кровной мести^⁸.

Что касается полицейских функций государства, то они осуществлялись прежде всего княжескими дружинами. С этого времени полицейские функции приобрели военизированный характер, так как осуществлялись с помощью военных.

По мере совершенствования и усложнения общественной организации полицейские функции начинают выполняться и некоторыми должностными лицами княжеской администрации. Ими были посадники (осуществляли управление городами), волостели (управляли волостью – сельской территориальной единицей). В своей работе они использовали дружинников. «Русская правда» содержит указание на деятельность вирника, производящего взыскание очень крупного штрафа за убийство. Ему помогали воины из младшей дружины – отроки, метельники.

В период разложения рабовладельческого государства и средние века органы, осуществляющие полицейские функции, постепенно специализировались на охране внутренней безопасности и общественного порядка. И с конца XIV в. термин «полиция» во Франции (франц. police, policite) и Германии (нем. polizei) начали употреблять уже в специфичном смысле - как совокупность различных элементов общественного порядка, общественного благополучия, а затем и правительственная деятельность, направленная к достижению этого благополучия^⁹. Позже этот термин стал означать всю совокупность дел светского государственного управления (res policae) и в этом широком смысле вошел в употребление сначала в язык законодательства и администрации, а затем проник в научную литературу для характеристики направления, господствовавшего в течение долгого времени в истории различных государств^¹⁰.

Забота о внутренней безопасности и благосостоянии проявлялась и в феодальный период, но тогда она осуществлялась не государством, а лишь частными усилиями городов, церкви, отдельных землевладельцев. Первоначально формирующаяся верховная государственная власть была всецело занята охраной внешней независимости государства. Но по мере укрепления королевской власти возникла необходимость в централизованном государственном обеспечении внутреннего благосостояния и безопасности. Посредством этого власть абсолютного монарха не только получила возможность подавлять излишнюю инициативу феодалов, церкви и городов, еще более усиливая свое могущество, но и приобрела определенную поддержку у населения^¹¹.

Наступление феодальной раздробленности вызвало немалые перемены в осуществлении полицейских функций государства. Следует констатировать, с одной стороны, общий рост их объема в связи с ростом населения и преступности. С другой стороны, нужно отметить некоторое сокращение полицейской деятельности княжеской администрации (центральной и местной) и появление функций по охране порядка у вотчинника. Феодальная раздробленность нашла выражение, в частности, в «распылении» государственной власти, в осуществлении ряда её функций частными лицами – владельцами вотчин. Возникает явление феодального иммунитета, одной из форм которого становится «полицейский иммунитет». Смысл его заключался в следующем: землевладелец сам организовывал поддержание общественного порядка на своей территории, используя для этого возможности крестьянской общины или создавая собственный аппарат охраны спокойствия.

В процессе преодоления феодальной раздробленности и создания единой Русской державы государственный аппарат разрастался и значительно укреплялся. Активизировалась его деятельность по охране общественного порядка, по борьбе с преступностью. Появилась новая форма процесса – розыскной процесс, характеризующийся доминирующим участием государства в борьбе с преступностью и в разрешении гражданско-правовых споров^¹².

В Русском централизованном государстве (XIV–XVI вв.) правовой основой организации борьбы с преступностью являлся Судебник Великого князя Московского Ивана III, изданный в 1497 г.^¹³.

В нем преступление понимается уже как «лихое дело», чем подчеркивается общественная опасность преступления. В связи с этим существенно возрастает роль государственных органов в охране правопорядка. Так, в ХV-ХVI вв. при местных административных органах действовали так называемые недельщики, выполнявшие следственно-розыскные функции: сыск подозреваемых, арест и содержание под стражей. Теперь государственными органами производился сыск, то есть все расследование по делу.

На рубеже ХV-ХVI вв. появляются своеобразные сыскные органы. Это так называемые «особые обыщики». Однако эффективность этого института была весьма незначительной, и приносила больше убытку местному населению (через насилие и вымогательство) нежели боролась с преступностью.

В период сословно-представительной монархии в системе учреждений, поддерживающих государственную безопасность и общественный порядок, произошла коренная реорганизация. Она выразилась, во-первых, в отмене кормления и введении губного и земского самоуправления; во-вторых, в ликвидации дворцового управления и учреждении приказной системы; в-третьих, в создании воеводского управления. Данные мероприятия привели к поместному упразднению многих старых должностей и образованию новых учреждений, осуществляющих полицейские функции.

Самым важным нововведением в интересующем нас аспекте явилась губная реформа, внедряемая по стране постепенно, начиная с 1539 г. В ходе реформы создавались специальные округа разного размера, называемые губами. В каждой из них учреждалась губная изба, состоявшая из губного старосты, дьяка и целовальников, избиравшихся свободным населением, главным образом из числа местных феодалов. Основной задачей губных изб являлась борьба с убийствами, разбоями и кражами. В борьбе с тяжкими преступлениями губные избы опирались на крестьянское самоуправление – старост, сотских, пятидесятских и десятских. Функции губных изб – изобличение и розыск преступников, их арест, суд и расправа. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, который утверждал их состав, в конкретном наказе определял задачи и осуществлял контроль за их работой. Требования к кандидатуре на занятие должности были достаточно высоки. Для вступления в должность избранный претендент должен был приносить присягу в Разбойном приказе.

Внутри- и внешнеполитические мероприятия правительства Ивана Грозного вызвали дезорганизацию административного управления и экономический кризис, что стимулировало рост преступности, которая достигла таких масштабов, что для восстановления правопорядка нередко требовалась военная сила. Это привело к тому, что была возобновлена практика присылки на места полицейских чиновников из Москвы для ведения розыска.

Перед началом розыска особые обыщики и губные старосты были обязаны произвести - повальный обыск, заключавшийся в опросе представителей всех социальных групп. В 1669 году упраздняется институт губных старост. Их функции были переданы воеводам.

Сведения (показания) записывались губными дьяками в «списки», к которым «прикладывались» руки лиц, дававших сведения. Названных при повальном обыске «лихими людьми» доставляли к обыщику или к губному старосте или принимались меры к их поимке.

В Москве и Московской области в ХVI веке полицейские функции осуществлялись Земским приказом. Он сочетал в своей работе полицейские и административные функции. Земский приказ обеспечивал мир и общественное спокойствие, вел борьбу с преступлениями, руководил противопожарной службой, очисткой и мощением улиц, осуществлял сбор податей и т.д. В распоряжении приказа был довольно обширный штат полицейских чиновников.

Охрана общественного порядка и предупреждение пожаров в Москве и других городах были организованы следующим образом. Для обеспечения безопасности жителей от воров, в ночное время улицы города перегораживались решетками с дежурившими возле них «решеточными сторожами». На сторожей возлагалась задача задерживать запоздалых прохожих.

Противопожарная служба возлагалась на «объезжие головы», которые в определенное время ночью обязаны были ездить и гасить огонь.

Наблюдение за порядком на улицах, площадях, в корчмах и других общественных местах велось низшими полицейскими чинами - ярижками.

Анализ статуса губного и земского самоуправления, приказных изб некоторых приказов и их деятельности приводит к мысли о том, что в изучаемый период интенсивно шел процесс специализации этих органов на осуществлении полицейских функций.

До середины ХVII века политические преступления не были выделены из числа общеуголовных преступлений. Поэтому понятию и оправдано отсутствие специальных учреждений, в функции которых входило бы преследование исключительно политических преступлений.

Однако начало ХVII века с его политическими коллизиями приводит к росту внимания к политическому сыску. Свидетельством тому является выделение правительством дел, связанных с политическими преступлениями в особо важную группу, для обозначения которой стало применяться специальное выражение – «слово и дело государево». При этом правительство требовало от воевод выполнять всё быстро, тщательно и в обстановке секретности. За проведением политического сыска устанавливался постоянный контроль со стороны царя и высших органов государственной власти. Воеводам из приказов посылались подробнейшие инструкции о том, как вести следствие, о его ходе они должны были незамедлительно сообщать в центр. Приказные судьи, в свою очередь, постоянно докладывали о ходе следствия Боярской думе и царю. Иногда Дума и царь сами вели допросы и выносили приговоры.

Соборное Уложение 1649 г. выделяет политические преступления в особую группу, что подчеркивает их особую опасность. Даже недонесение каралось смертной казнью.

Вместе с тем, в этот период начинают создаваться специальные органы политического сыска. К ним следует отнести Приказ тайных дел (тайный приказ - 1650-1676 гг.). Особенность Тайного приказа в его многофункциональности, т.е. наряду с политическим сыском приказ выполнял различные административные хозяйственные функции.

Он сыграл известную роль в истории развития органов политического сыска, так как часть дел по политическим преступлениям концентрировалась и расследовалась в Тайном приказе. Функции рассмотрения политических дел принадлежали и специально создаваемым следственным комиссиям, которые возглавляли обычно близкие к государю люди: боярин, окольничий или стольник, дьяк.

Как правило, целью создания комиссии было следствие и суд над участниками массовых движений.

Создание Тайного приказа и следственных комиссий, новых, более гибких форм было не случайным. Рост социальных противоречий, принимавших формы открытого противостояния, сделал необходимым укрепление карательного аппарата, в том числе и политической полиции^¹⁴.

Таким образом, до начала XVIII в. не было постоянных, специализированных полицейских органов. Функции охраны общественного порядка, борьбы с преступностью осуществлялись различными административными органами широкой компетенции.