Учебное пособие Белгород 2009 ббк 67. 3 И 90 Печатается по решению
| Вид материала | Учебное пособие |
- Учебное пособие удк 159. 9(075) Печатается ббк 88. 2я73 по решению Ученого Совета, 5335.58kb.
- Учебное пособие Арзамас агпи 2009 удк 613,0 (075,8) ббк 51,204,0 я73, 5619kb.
- Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
- Учебное пособие Казань 2009 Печатается по решению кафедры этнографии и археологии исторического, 1524.74kb.
- Учебное пособие агпи им. А. П. Гайдара 2011 г. Удк 355,58 (075,8) ббк 68,9 я73, 6104.6kb.
- Учебное пособие Санкт-Петербург 2008 удк 005. 91: 004. 9(075. 8) Ббк 65. 291. 212., 97.7kb.
- Научно-практическое пособие Белгород 2009 ббк 67. 401. 133. 121, 1185.42kb.
- Учебное пособие Ростов-на-Дону 2003 Печатается по решению кафедры экономической информатики, 494.94kb.
- Учебное пособие Казань 2000 ббк 51. 1(2) удк61 1: 616-071(072) Печатается по решению, 195.54kb.
- Учебное пособие Научный редактор: доктор экономических наук, профессор В. В. Семененко, 2428.09kb.
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (1917 – 1941 гг.)
3.1. Органы внутренних дел до образования НКВД (1917 – 1934 гг.)
Начало правовым основам регулирования организации и деятельности органов внутренних дел Советского государства было положено на Втором Всероссийском съезде Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г.
Съезд принял постановление об образовании Рабочего и Крестьянского правительства – Совета Народных Комиссаров. В его составе имелся народный комиссариат по внутренним делам.
Постановление съезда являлось юридическим актом учредительной силы и положило начало правовому регулированию организации и деятельности органов внутренних дел Советского государства.
Для формирования структуры НКВД единственным образцом, который можно было учесть и использовать, являлась структура аппарата дореволюционного Министерства внутренних дел. Формирование центрального аппарата НКВД продолжалось до лета 1918 г. В июне 1918 г. он насчитывал 11 отделов, в которых работало 400 сотрудников.
Наркомат внутренних дел сложился как многофункциональный орган, охватывавший своей деятельностью широкий круг предметов ведения, что видно из названия его подразделений: отделы местного управления и местного хозяйства, финансовый, иностранный, беженцев, ветеринарный, по управлению медицинской частью, а также бюро печати и контрольно-ревизионная комиссия. Такое разнообразие функций дает основание утверждать, что НКВД занимался внутренними делами в широком смысле слова. Правда, довольно скоро обозначилась тенденция сужения функций НКВД. В частности, вопросы руководства статистикой, медициной, ветеринарией, делами печати и некоторые другие функции были переданы другим ведомствам.
Сразу же после победы Октябрьской революции на НКВД было возложено руководство практическим строительством органов новой власти – Советов. Для реализации этой задачи в составе НКВД был создан отдел местного управления.
В деятельности НКВД по строительству Советов можно выделить две стороны. Во-первых, он был наделен правом издания нормативных актов, определяющих конкретные основы их построения и функционирования. Во-вторых, занимался организацией практической работы по строительству Советов на местах.
24 декабря 1917 г. (6 января 1918 г.) Наркоматом внутренних дел было опубликовано и направлено на места два правовых акта: обращение «Об организации местного самоуправления» и инструкция «О правах и обязанностях Советов». Эти акты конкретизировали постановление II Всероссийского съезда Советов о переходе государственной власти в руки Советов. Они определили программу деятельности местных Советов по взятию власти («овладеть административным механизмом и стать органом, регулирующим всю местную жизнь»), принципы их организационного построения и функциональные обязанности. В соответствии с ними власть на местах принадлежала областным, губернским, уездным и волостным съездам Советов, а также городским и сельским Советам47.
Второе направление работы НКВД по руководству советским строительством выражалось в том, что наркомат посылал на места своих инструкторов, наделенных широкими полномочиями, которые проводили практическую работу «по организации Советов», помогали строить и налаживать их деятельность.
В названном обращении НКВД подчеркивалось, что Советы должны подчинить себе все учреждения административного, хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения. Обращение также указывало, что Советы должны находиться в тесной связи между собой, а также то, что они сообразуют свою деятельность с постановлениями вышестоящих Советов.
Конституционно-правовые основы функционирования этих органов формировались одновременно с процессом создания советского конституционного законодательства.
Принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов Конституция РСФСР закрепляла систему государственных органов Российской Федерации48.
В главе восьмой Конституции определялись состав и компетенция правительства – Совета Народных Комиссаров, которому принадлежало «Общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». Совет Народных Комиссаров состоял из 18 Народных Комиссариатов. Среди них был и Народный комиссариат по внутренним делам (ст. 43).
Конституция РСФСР зафиксировала основы правового статуса народных комиссариатов. Как и другие наркоматы, НКВД в соответствии со ст. 45 Основного закона являлся органом единоличного руководства. Нарком принимал решения по всем вопросам, входившим в компетенцию комиссариата. Вместе с тем в Конституции (ст. 44) устанавливалось, что при каждом наркоме и под его председательством создавалась коллегия, члены которой утверждались Советом Народных Комиссаров. Конституция регламентировала взаимоотношения наркома и коллегии.
В случае несогласия коллегии с тем или иным решением народного комиссара коллегия, не приостанавливая исполнения решения, могла обжаловать его в Совет Народных Комиссаров или в Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Право обжалования решений наркома принадлежало и отдельным членам коллегии.
Конституция РСФСР 1918 г. носила откровенно классовый характер. Проявлением этого являлось не только закрепление власти «целиком и исключительно» за трудящимися массами, но и введение всеобщей трудовой повинности «в целях уничтожения паразитических слоев общества и организации хозяйства» (п. «е», ст. 3).
Одним из инструментов реализации этого положения Основного закона были органы внутренних дел. На них возлагалась обязанность регистрации неработающих. В соответствии с декретом СНК «О трудовых книжках для нетрудящихся», «лица, живущие на нетрудовые доходы» взамен паспортов получали трудовые книжки. В них в сроки, установленные местными Советами, но не реже одного раза в месяц, делалась отметка о выполнении их владельцами общественных работ и повинностей. Контроль за этим осуществляла милиция.
25 июня 1919 г. декретом ВЦИК были введены трудовые книжки для всех граждан РСФСР, достигших 16-летнего возраста. Декретом предусматривались принудительные меры по привлечению к труду. Повсеместно были созданы комитеты по труду. Органы милиции должны были оказывать содействие этим комитетам, выявлять лиц, обязанных нести трудовую повинность, и обеспечивать их участие в общественно-полезном труде.
Важной функцией НКВД с самого начала стала охрана общественного порядка. В составе наркомата в августе 1918 г. было образовано Управление милиции (с октября того же года – Главное управление милиции – ГУМ).
Правовое положение милиции регламентировалось постановлением НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 г. «О рабочей милиции», которое действовало до октября 1918 г., когда стало очевидно, что милиция, состоявшая из вооруженных отрядов и построенная не на штатных, профессиональных основах, не может выполнить поставленных перед нею задач.
Съезд председателей губернских Советов в июле 1918 г. в своей резолюции записал: «Признавая невозможным всеобщее вооружение всего населения в настоящий момент крайнего обострения классовой борьбы как в городе, так и в деревне и ощущение общей нужды на местах в постоянном аппарате для поддержания революционного порядка, охраны Советской власти и отстояния дорогих завоеваний революции, съезд признаёт необходимым организацию Советской Рабоче-крестьянской милиции»49.
В результате проведенных организационных мер милиция была переведена на штатные профессиональные основы. 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР приняли «Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции». Она закрепляла правовые основы функционирования советской милиции как штатного государственного органа охраны общественного порядка. Инструкция устанавливала организационно-правовые формы, единые для Российской Федерации.
В связи с разгулом преступности 5 октября 1918 г. Инструкцией НКВД создаются аппараты уголовного розыска. С этого периода деятельность подразделений наружного наблюдения тесно связана с работой уголовного розыска50. В феврале 1919 г. была учреждена железнодорожная милиция, а в апреле 1919 г. – речная (водная) милиция.
Процесс организационного становления милиции получил правовое закрепление в Положении о рабоче-крестьянской милиции, утвержденном 10 июня 1920 г. ВЦИК и СНК РСФСР. В результате правовой статус милиции стал определяться законодательным актом.
В апреле-мае 1919 г. после создания лагерей принудительных работ в аппарате НКВД было учреждено Центральное управление лагерей принудительных работ. В последующем Совнарком РСФСР передал в систему НКВД все места заключения. В октябре 1922 г. в составе НКВД РСФСР было образовано Главное управление мест заключения (ГУМЗ). 12 июля 1920 г. Совнарком РСФСР издал постановление «О сосредоточении пожарного дела в Народном Комиссариате внутренних дел», после чего в аппарате наркомата был создан пожарный отдел.
В 1919 г. в подчинение НКВД РСФСР были переданы войска внутренней охраны. В октябре 1919 г. Реввоенсовет Республики учредил Военный Совет войск внутренней охраны. Организационное становление системы органов внутренних дел РСФСР завершилось принятием в мае 1922 г. утвержденного ВЦИК и СНК РСФСР Положения о народном комиссариате внутренних дел РСФСР. Этот законодательный акт юридически закрепил организационную структуру наркомата и органов внутренних дел в целом, определил их права и обязанности.
В начале 20-х годов НКВД РСФСР продолжал осуществлять руководство исполкомами Советов. Однако в конце 1923 г. эти функции перешли к президиумам исполкомов Советов.
С февраля 1922 г. НКВД РСФСР обеспечивал государственную безопасность. В его состав входило государственное политическое управление (ГПУ), заменившее упраздненную ВЧК. ГПУ приняло на себя все функции охраны госбезопасности, но оно было освобождено от пресечения общеуголовных преступлений51. Однако в конце 1923 г. в связи с созданием после образования СССР Объединенного Государственного политического управления (ОГПУ) при СНК СССР НКВД РСФСР был освобожден от исполнения этой обязанности.
Конституция СССР 1924 г. предусматривала разграничение функций между центром и союзными республиками. Управление внутренними делами было отнесено к исключительной компетенции союзных республик.
Народные комиссариаты внутренних дел не строились в общесоюзном масштабе, хотя в период разработки проекта Конституции высказывались предложения о необходимости создания объединенного (союзно-республиканского) народного комиссариата внутренних дел СССР. Однако верх взяла более правильная в тех исторических условиях точка зрения.
Было признано, что форсирование процесса централизации в общесоюзном масштабе может вызвать отрицательные последствия, обвинения в «возрождении русского великодержавного шовинизма».
13 июля 1923 г. в Обращении Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР говорилось, что все комиссариаты (в том числе и НКВД), «ставящие себе национальные задачи и имеющие дело с национально-бытовыми отношениями и особенностями будут существовать только в союзных республиках под их безраздельным руководством».
В 1925 г. в Российской Федерации была принята новая Конституция52. Ст. 57 Конституции для руководства отдельными отраслями государственного управления предусматривала создание 11 наркоматов, в том числе НКВД.
Для выполнения всей работы, подлежащей ведению местной власти и для проведения в жизнь постановлений вышестоящего исполнительного комитета и центральной власти исполкомы (краевые, областные, окружные, губернские, уездные) образовывали отделы.
Отделы находились в подчинении исполкомов, их президиумов, а также в подчинении вышестоящего исполкома и были обязаны выполнять все их предписания. Отделы краевых, областных и губернских исполнительных комитетов должны были выполнять предписания одноименных наркоматов РСФСР. Естественно, эти положения Конституции распространялись на народный комиссариат внутренних дел и подведомственные ему местные органы.
Конституция РСФСР 1925 г. предусматривала обязанность местных органов обеспечивать в «пределах данной территории» законность и охрану государственного порядка и общественной безопасности.
Вскоре после образования СССР стала обнаруживать себя объективная тенденция к объединению органов внутренних дел республик в единую общесоюзную систему. Это обуславливалось необходимостью создания единого центра для борьбы с преступностью на всей территории Советского Союза.
Выражением этой тенденции стали Всесоюзные совещания наркоматов внутренних дел, которые проводились, начиная с 1924 г., и на которых вырабатывались конкретные меры по согласованию деятельности органов внутренних дел союзных республик, прежде всего в области борьбы с преступностью.
В 1930 г. были упразднены народные комиссариаты внутренних дел союзных и автономных республик, ведавшие весьма разнородными отраслями управления: коммунальным хозяйством, пожарной охраной, борьбой с преступностью и т.д.
На базе их структурных подразделений были созданы отраслевые органы, непосредственно подчиненные совнаркомам республик, в том числе управления милиции и уголовного розыска.
3.2. Органы внутренних дел после образования НКВД (1934 – 1941 гг.)
Тенденция к объединению органов внутренних дел в общесоюзную систему в конечном счете завершилась учреждением 10 июля 1934 г. Народного Комиссариата внутренних дел СССР. Постановлением ЦИК СССР на НКВД СССР возлагалось: обеспечение революционного порядка и государственной безопасности, охрана общественной (социалистической) собственности, запись актов гражданского состояния, пограничная охрана. Ведущее место в структуре НКВД СССР принадлежало Главному управлению государственной безопасности.
В связи с этим были внесены изменения и дополнения в конституционное законодательство. VII съезд Советов СССР (28 января – 6 февраля 1935 г.) отнес НКВД к общесоюзным наркоматам. По общему правилу (ст. 53 Конституции СССР 1924 г.) общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках уполномоченных, непосредственно им подчиненных, или иные подчиненные им органы. Уполномоченный НКВД СССР имелся только в РСФСР, а в остальных союзных республиках создавались наркоматы внутренних дел.
Наркомы (в РСФСР – уполномоченный НКВД СССР) входили в состав Совнаркомов соответствующих союзных республик (ст. 67).
5 декабря 1936 г. VIII Чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов принял новую Конституцию СССР. Эта Конституция вносила существенные изменения в характеристику общественного строя, в систему государственных органов, структуру союзного государства.
По Конституции народные комиссариаты СССР делились на общесоюзные и союзно-республиканские.
Ст. 78 Конституции СССР 1936 г. относила к союзно-республиканским наркоматам народный комиссариат внутренних дел, а ст. 83 Основного Закона в органы государственного управления союзных республик включала и народные комиссариаты внутренних дел.
Вместе с тем по ряду вопросов правовое положение НКВД СССР существенно отличалось от статуса других союзно-республиканских наркоматов: он наделялся правами общесоюзного народного комиссариата. Так, в соответствии со ст. 93 Конституции РСФСР 1937 г. «общесоюзные народные комиссариаты и НКВД образуют при краевых и областных Советах депутатов трудящихся свои управления»53. Это свидетельствовало о высоком уровне централизации руководства органами внутренних дел, вело к ослаблению связей с местными органами власти и управления.
По Конституции РСФСР, принятой в 1937 г., народный комиссариат внутренних дел также относился к союзно-республиканским наркоматам (ст. 54). Однако, как и прежде, в составе Совета Народных Комиссариатов РСФСР НКВД отсутствовал.
В автономных республиках образовывались наркоматы внутренних дел. Наркомы внутренних дел являлись членами правительств – Советов народных Комиссаров автономных республик (ст. 69).
Отсутствие в составе Правительства РСФСР народного комиссариата внутренних дел вступало в противоречие с положениями Конституции, определяющими предметы ведения РСФСР. Так, п. «ж» ст. 15 устанавливал, что «ведению Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в лице ее высших органов власти и органов государственного управления подлежит охрана государственного порядка и прав граждан. А правительство республики – Совет Народных Комиссаров – «принимает меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан» (ст. 45).
Конституция РСФСР 1937 г. формально закрепила принцип двойного подчинения органов внутренних дел: отделы (управления) краевых, областных, районных Советов депутатов трудящихся подчиняются как соответствующим Советам депутатов трудящихся, так и аналогичному отделу вышестоящего Совета депутатов трудящихся, т.е. отделы (управления) краев и областей – соответствующему наркомату РСФСР.
Вместе с тем, и это следует особо подчеркнуть, в отличие от ранее действующего законодательства, не Советы депутатов трудящихся, а НКВД образовал свои управления на местах (ст.ст. 93, 97 Конституции РСФСР 1937 г.)
Конечно, на территории РСФСР действовали органы внутренних дел (как и другие правоохранительные органы) и через них реализовывались вышеприведенные положения Конституции. Тем не менее, нельзя не учитывать того, что содержание Основного Закона в данном случае не соответствовало действительности: в составе Совета Народных Комиссаров Республики не было наркомата внутренних дел. Руководство УВД краев, областей, автономных областей, НКВД АССР осуществляло непосредственно НКВД СССР.
В конституциях автономных республик также закреплялись принципиальные основы организации органов внутренних дел. Так, в соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарской АССР, принятой 24 июня 1937 г. чрезвычайным X съездом Советов республики, нарком внутренних дел входил в состав правительства автономии. Статья 64 Конституции КБ АССР устанавливала, что НКВД республики образует при районных Советах депутатов трудящихся свои управления с утверждения Президиума Верховного Совета Кабардино-Балкарской АССР.
Исторические условия, в которых была принята Конституция СССР 1936 г., привели к тому, что многие ее положения не были реализованы на практике. Это касается как некоторых закрепленных в Конституции демократических прав и свобод, так и положений, относящихся к регламентации правового статуса органов внутренних дел.
НКВД СССР был выведен из-под контроля государственных органов и поставлен под личный контроль И.В. Сталина. При наркоме внутренних дел действовало Особое совещание, которому было предоставлено право в административном порядке применять высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовые лагеря и высылку за пределы СССР. Органами внутренних дел были допущены грубые нарушения законности, необоснованные репрессии.
В организационном построении всей системы органов внутренних дел сохранялась чрезмерная централизация, что являлось одним из условий отступлений от законности, необоснованных репрессий.
В феврале 1941 г. органы государственной безопасности были выведены из системы НКВД СССР. Они были переданы в ведение вновь образованного Народного Комиссариата государственной безопасности СССР.
Для развития органов внутренних дел Советского государства в период с 1917 по 1941 гг. характерны два периода:
а) период, когда управление в области внутренних дел относилось к исключительной компетенции союзных республик, и система органов внутренних дел складывалась и развивалась в рамках союзных республик. Хронологические рамки этого периода – октябрь 1917 - июль1934 гг.
В этот период правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел определялись законодательством союзных республик, строившимся после принятия Конституции СССР 1924 г. в соответствии с принципами, сформулированными и закрепленными в ней;
б) период с июля 1934 по 1941 гг., когда управление в области внутренних дел перешло в совместную компетенцию Союза СССР и союзных республик. Система органов внутренних дел приобрела общесоюзный характер.
Теперь правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел определялись исключительно законодательными и другими правовыми актами Союза СССР.
ГЛАВА 4. УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
(1941 – 1991 гг.)
4.1. Нормативно-правовые основы управления органами внутренних дел
(с 1941 по 1966 гг.)
С началом Великой Отечественной войны вся деятельность органов внутренних дел была подчинена задаче разгрома гитлеровских захватчиков. И это нашло отражение в важнейших правовых актах Советского государства того времени.
22 июня 1941 г. указом Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» устанавливалось, что в местностях, объявленных на военном положении, функции органов государственной власти в области обеспечения общественного порядка и государственной безопасности передавались военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где они отсутствовали, - высшему командованию войсковых соединений.
В соответствии с этим органы внутренних дел переходили в полное подчинение военного командования. К функциям органов внутренних дел прибавились такие, как борьба с военным и трудовым дезертирством, мародерством, паникерами, распространителями всякого рода провокационных слухов и измышлений.
С началом войны важной стала задача организации борьбы в тылу германских войск. В директиве СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 29 июня 1941 г. «О мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков» и в постановлении ЦК ВКП (б) от 18 июля 1941 г. «Об организации борьбы в тылу германских войск» подчеркивалась необходимость создания в тылу противника невыносимых условий для врага и его пособников, организации партизанских отрядов и диверсионных групп. Во исполнение этих указаний 5 июля 1941 г. при наркоме внутренних дел СССР образуется Особая группа, преобразованная затем во второй отдел НКВД СССР.
НКВД СССР издавал свои ведомственные правовые акты, которые конкретизировали задачи подведомственных ему органов. В частности, директива НКВД СССР от 7 июля 1941 г. требовала, чтобы личный состав в любое время, в любой обстановке был готов к самостоятельному или совместно с подразделениями Красной Армии выполнению боевых задач по ликвидации диверсионных групп, парашютных десантов и регулярных частей противника, особенно в зоне военных действий.
Важной задачей НКВД СССР и его органов на местах стало создание истребительных батальонов. Это были добровольческие формирования граждан СССР. Их организация предусматривалась постановлением СНК СССР от 24 июня 1941 г. «Об охране предприятий и учреждений и создании истребительных батальонов». Общее руководство истребительными батальонами осуществлял Центральный штаб истребительных батальонов, состоявший при НКВД СССР.
В июле 1941 г. в НКВД СССР образуется Главное управление охраны тыла действующей армии, которое руководило деятельностью частей и соединений внутренних войск по ликвидации вражеских десантов, шпионов и диверсантов в непосредственном тылу Красной Армии в полосе боевых действий.
В июле 1941 г. наркоматы внутренних дел и государственной безопасности были объединены в единый Народный Комиссариат внутренних дел СССР.
В ноябре 1941 г. постановлением Государственного комитета обороны Особому совещанию при НКВД СССР было предоставлено право выносить меры наказания вплоть до расстрела по делам о контрреволюционных преступлениях и особо опасных преступлениях против порядка управления. В июле 1943 г. НКВД СССР вновь разделяется на два наркомата – НКВД СССР и НКГБ СССР.
Для ведения учета всех лиц, эвакуированных в тыл страны, в составе паспортного отдела Главного управления милиции НКВД СССР было создано Центральное справочное бюро. При нем и в других управлениях милиции были организованы детские справочные столы для розыска детей, с которыми родители утратили связь.
В марте 1946 г. НКВД СССР преобразуется в Министерство внутренних дел СССР, наркоматы внутренних дел союзных и автономных республик - в Министерства.
В марте 1953 г. МВД СССР и МГБ СССР объединяются в Министерство внутренних дел СССР, а в июле 1954 г. из МВД СССР выделяется Комитет Государственной Безопасности при Совете Министров СССР.
В сентябре 1953 г. было упразднено Особое совещание при МВД СССР.
В феврале 1955 г. образуется МВД РСФСР, осуществляющее руководство органами внутренних дел Российской Федерации. В ведение МВД РСФСР входили областные, краевые УМВД, тюрьмы, колонии, архивы республиканского значения, находившиеся на территории Российской Федерации.
В организационном построении всей системы органов внутренних дел сохранилась чрезмерная централизация, что являлось одним из условий отступлений от законности, необоснованности репрессий.
Важным этапом в развитии органов внутренних дел, приведении организационных основ их деятельности в соответствие с положениями Конституции СССР стали меры, осуществленные в середине 1950-х годов, особенно после XX съезда КПСС (февраль 1956 г.).
В этот период была устранена чрезмерная централизация руководства органами внутренних дел. В построении органов внутренних дел был восстановлен предусмотренный Конституцией СССР и Конституциями союзных республик принцип двойного подчинения.
В октябре 1956 г. управления МВД и милиция в областях и краях были реорганизованы в управления внутренних дел исполкомов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Одновременно с этим в районах, городах и рабочих поселках были образованы отделы милиции исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов трудящихся.
Вместе с изменениями в структуре органов внутренних дел на местах были осуществлены мероприятия по расширению прав органов внутренних дел в союзных республиках, развитию их самостоятельности.
Был введен новый порядок назначения руководителей республиканских органов милиции. Начальник управления милиции союзной республики являлся одновременно заместителем министра внутренних дел союзной республики и назначался Советом Министров союзной республики64.
4.2. Органы внутренних дел в 60-е – 80-е гг. ХХ в.
В этот период упрощалась структура МВД СССР, сокращалась штатная численность личного состава. Почти ежегодно принимались постановления правительства об упорядочении структуры, уменьшения штатной численности и значительном сокращении расходов на содержание МВД СССР. Логическим итогом проведения этой линии явилась ликвидация в январе 1960 г. Министерства внутренних дел СССР с передачей его функций министерствам внутренних дел союзных республик65. В союзных республиках были созданы министерства охраны общественного порядка (МООП).
Как показала практика, эти меры привели к усложнению координации работы республиканских органов охраны общественного порядка, к неоправданному разнобою в нормативном регулировании некоторых вопросов службы охраны порядка, в определении структуры и штатов органов внутренних дел. Оказались ослабленными межреспубликанский обмен опытом работы по пресечению преступлений, использованию в этой работе достижений науки и техники, обозначились признаки ослабления борьбы с антиобщественными проявлениями.
17 августа 1962 г. Советом Министров СССР было утверждено Положение о советской милиции, которое определяло место милиции в государственном механизме, ее задачи, права и обязанности. Милиция рассматривалась как административно-исполнительный орган Советского государства, призванный охранять общественный порядок в городах, населенных пунктах и на транспортных магистралях, обеспечивать охрану социалистической собственности, личности и прав граждан от преступных посягательств, своевременно пресекать и раскрывать преступления. Всей своей деятельностью милиция служит народу, поддерживает постоянную связь с широкими массами трудящихся и общественными организациями, опирается на их помощь и поддержку66.
Восстановление единой общегосударственной системы органов охраны общественного порядка произошло в 1966 г. с созданием союзно-республиканского МООП СССР. В Указе Президиума Верховного Совета СССР говорилось, что это осуществляется «в интересах обеспечения единого оперативного руководства деятельностью органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью». В составе МООП СССР были созданы главные управления: милиции, местами заключения, внутренних войск, пожарной охраны, Следственное управление и контрольно-инспекторский отдел. В 1968 г. МООП СССР было переименовано в Министерство внутренних дел СССР, опять же без какого-нибудь изменения его функций67.
Перестройке подвергалась система внутренних дел в городах и районах. Здесь на базе органов милиции были созданы отделы (управления) внутренних дел, в состав которых вошли аппараты следствия, госпожнадзора, исправительных работ. Теперь не только милиция, но органы внутренних дел в целом стали структурными подразделениями исполкомов Советов депутатов трудящихся.
Важное значение для дальнейшего укрепления правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел имело утверждение Советом Министров СССР 16 июня 1972 г. Положения о Министерстве внутренних дел СССР.
В нем устанавливалось, что в соответствии с Конституцией СССР Министерство внутренних дел СССР является союзно-республиканским министерством, призванным обеспечивать охрану общественного порядка, охрану социалистической собственности, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий и пожарной охраны в стране. За состояние общественного порядка, борьбы с преступностью и выполнение других задач и обязанностей, возложенных на МВД СССР, оно несет ответственность перед государством и народом.
К числу главных задач МВД СССР Положение отнесло:
- обеспечение установленного общественного порядка, своевременное предупреждение и пресечение преступлений, быстрое и полное раскрытие и расследование их, всемерное содействие искоренению причин, порождающих преступления и иные антиобщественные действия;
- исправление и перевоспитание осужденных в духе честного отношения к труду, точного исполнения законов;
- организация работы по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов и объектов народного хозяйства;
- обеспечение безопасности дорожного движения в городах и других населенных пунктах и движения на автомобильных дорогах;
- обеспечение строгого соблюдения социалистической законности в деятельности подразделений, учреждений, организаций и предприятий в системе МВД и всех их должностных лиц;
- обеспечение высокого уровня служебной, боевой и политической подготовки и дисциплины личного состава органов внутренних дел и внутренних войск;
- широкое использование достижений науки и техники и положительного опыта в работе по охране общественного порядка, борьбе с преступностью, обеспечению пожарной безопасности и в других областях деятельности министерства.
В Положении подчеркивалось, что в своей деятельности Министерство внутренних дел СССР руководствуется законами СССР, указами Президиума Верховного Совета СССР, постановлениями и распоряжениями Правительства СССР, Общим положением о Министерствах СССР, настоящим Положением и обеспечивает правильное применение действующего законодательства в подразделениях, учреждениях, организациях и на предприятиях системы МВД.
Министерство внутренних дел СССР опирается на помощь и поддержку широких масс трудящихся, добровольных народных дружин по охране общественного порядка, добровольных пожарных дружин и других самодеятельных общественных организаций, участвующих в охране общественного порядка и выполнении других задач, возложенных на органы внутренних дел.
8 июня 1973 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью». 19 июля 1973 г. этот указ был утвержден Верховным Советом СССР и приобрел юридическую силу закона. 8 июня 1973 г. Совет Министров СССР утвердил Положение о советской милиции.
В вышеназванных документах был определен правовой статус советской милиции, определялись задачи, место в системе правоохранительных органов, порядок взаимодействия с добровольными народными дружинами и другими самодеятельными организациями, а также с государственными органами, администрацией предприятий, учреждений и организаций.
В принятой 7 октября 1977 г. Конституции СССР давалась более полная, развернутая конституционная регламентация законности и правопорядка, чем во всех предыдущих советских конституциях. Впервые в истории конституционного законодательства в Конституции СССР 1977 г. закреплялся принцип законности как один из основных принципов деятельности государства. Ст. 4 Конституции гласила: «Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
Государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию СССР и советские законы».
В целом для Конституции СССР 1977 г. характерно расширение сферы конституционного регулирования прав и свобод граждан, усиление роли государственных органов в их охране. С этой точки зрения для органов внутренних дел важное значение имело содержавшееся в Конституции положение о том, что «уважение личности, охрана прав и свобод граждан - обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц» (ст. 57). Там же закреплялись гарантии данной нормы: «Граждане СССР имеют право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество».
Статья 58 формулировала и ранее известное советскому законодательству право граждан СССР «обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов» и одновременно новое положение: «Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд».
«Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей». Новыми положениями Конституции были положения, предусматривавшие, что использование гражданами закрепленных в Основном Законе прав и свобод «не должно наносить ущерб интересам общества и государства, правам других граждан». Кроме того, граждане СССР обязывались «соблюдать Конституцию СССР и советские законы».
Все эти положения имели непосредственное отношение к деятельности органов внутренних дел. Они обязывали не просто учитывать их, а обеспечивать выполнение и соблюдение. В отличие от Конституции СССР 1936 г. органы внутренних дел (как и другие отраслевые органы государственного управления) в новом Основном Законе не упоминались. Тем не менее, в нем содержались нормы, определявшие принципы организации всего государственного аппарата, а следовательно, и органов внутренних дел.
Так, ст. 131 констатировала, что «в пределах своих полномочий Совет Министров СССР… осуществляет меры по защите интересов государства, охране социалистической собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан …». Подобные обязанности были возложены и на Советы Министров союзных республик (ст. 133). Ст. 156 Конституции устанавливала, что «местные Советы народных депутатов … обеспечивают соблюдение Законов, охрану государственного и общественного порядка…» на подведомственной территории.
Перечисленные статьи Конституции СССР 1977 г. в совокупности со ст. 3, которая закрепляла принцип демократического централизма в организации и деятельности Советского государства, являлись юридической основой существования централизованной союзно-республиканской системы органов внутренних дел в лице МВД СССР, МВД союзных и автономных республик, местных органов внутренних дел.
Конституция СССР 1977 г. стала основой для дальнейшего углубления и совершенствования правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел, в частности, в такой плоскости следует рассматривать закон «О советской милиции», принятый Верховным советом СССР 6 марта 1991 г. В этом Законе подчеркивалось, что «правовую основу деятельности советской милиции составляют: Конституция СССР, конституции республик…». В соответствии с этим в законе определялись права и обязанности советской милиции.
Характеризуя конституционные основы организации и деятельности органов внутренних дел, закрепленные в Конституции СССР 1977 г., необходимо вместе с тем указать, что практика их деятельности, сложившаяся в 1970-1980-е годы, не всегда соответствовала конституционным положениям. Негативные, застойные явления, поразившие все советское общество, затронули и систему органов внутренних дел, прежде всего сферу подбора и расстановки кадров.
Некоторые важные в оперативном отношении направления оставались недостаточно обеспеченными квалифицированными кадрами. Заметные диспропорции в качественном составе кадров сложились между различными регионами страны. Непомерно великим стал рост нарушений служебной дисциплины, законности, прямых злоупотреблений, имелись факты сращивания работников органов внутренних дел с преступными группами.
Все это привело к серьезному ухудшению криминогенной обстановки в стране, к тому, что органы внутренних дел неудовлетворительно выполняли возложенные на них Конституцией СССР обязанности.
После событий августа 1991 г. практически начался распад СССР. 8 декабря 1991 г. президенты Российской Федерации и Украины, Председатель Верховного Совета Белоруссии заявили о прекращении действия Союзного договора 1922 г. и подписали соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ).
В Российской Федерации развернулась активная работа по осуществлению глубоких реформ во всех областях жизни. В декабре 1993 г. путем всенародного голосования была принята новая Конституция Российской Федерации.