Учебное пособие Белгород 2009 ббк 67. 3 И 90 Печатается по решению

Вид материала

Учебное пособие

Содержание Глава 2. правовое регулирование управления органами внутренних дел россии в период развития Правовые основы управления местным полицейским аппаратом

Подобный материал:

• Учебное пособие удк 159. 9(075) Печатается ббк 88. 2я73 по решению Ученого Совета, 5335.58kb.
• Учебное пособие Арзамас агпи 2009 удк 613,0 (075,8) ббк 51,204,0 я73, 5619kb.
• Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
• Учебное пособие Казань 2009 Печатается по решению кафедры этнографии и археологии исторического, 1524.74kb.
• Учебное пособие агпи им. А. П. Гайдара 2011 г. Удк 355,58 (075,8) ббк 68,9 я73, 6104.6kb.
• Учебное пособие Санкт-Петербург 2008 удк 005. 91: 004. 9(075. 8) Ббк 65. 291. 212., 97.7kb.
• Научно-практическое пособие Белгород 2009 ббк 67. 401. 133. 121, 1185.42kb.
• Учебное пособие Ростов-на-Дону 2003 Печатается по решению кафедры экономической информатики, 494.94kb.
• Учебное пособие Казань 2000 ббк 51. 1(2) удк61 1: 616-071(072) Печатается по решению, 195.54kb.
• Учебное пособие Научный редактор: доктор экономических наук, профессор В. В. Семененко, 2428.09kb.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ В ПЕРИОД РАЗВИТИЯ

КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

(ВТОРАЯ ПОЛОВИНА ХIХ В. – ОКТЯБРЬ 1917 Г.)


2.1. Нормативно-правовые основы организации и деятельности

Министерства внутренних дел


Развитие Министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией, выполнение им контрольно-аналитических функций позволяло правительству более отчетливо видеть проблемы организации и деятельности местных полицейских учреждений. В начале 50-х годов XIX века в МВД стал рассматриваться вопрос о проведении полицейской реформы. Но так как она должна была затронуть и другие сферы государственно-правовой системы (это не входило в намерение Николая I), к попытке ее осуществления приступили позже, в начале 60-х годов XIX века.

Процессы разложения феодально-крепостнической системы, развивавшиеся в течение первой половины XIX в., привели к необходимости проведения крестьянской реформы, отмене крепостного права. С ее провозглашением в феврале 1861 г. в России началось интенсивное развитие капитализма. Последнее заставило царизм провести еще ряд реформ, которые хотя и не затронули основных устоев самодержавной власти, привели к формированию некоторых элементов буржуазной государственности. Таковыми стали выборные представительные учреждения на местах (в уездах и губерниях) органы земского и городского самоуправления – земские собрания и управы, городские думы и управы. Частично вводился принцип выборности суда (мировые судьи), устанавливались основы буржуазного судоустройства и судопроизводства, закреплялся принцип всеобщей воинской повинности. Государство вводило более гибкие буржуазные формы финансового контроля и цензуры.

Однако роль проведенных преобразований не следует гиперболизировать. Ключевые звенья государственного механизма оставались неизменными, обеспечивая сохранение абсолютиской власти с самодержавным монархом во главе. Все это обуславливало наличие такого государственного строя, который исключал реальную возможность либерализации общественной жизни.

Поскольку основы государственной системы оставались практически устойчивыми, правовое регулирование деятельности государственных органов не претерпело значительных модификаций.

Основополагающие принципы организации и деятельности министерств, как и прежде, определялись «Общим учреждением министерств» от 25 июня 1811 г., в частности, «Учреждением Министерства внутренних дел».

Министерство внутренних дел регламентировало деятельность в условиях сохранения в обществе высокой социальной напряженности, большой остроты классовых противоречий на первый план выходят административно-полицейские функции Министерства.

Центральный аппарат Министерства внутренних дел активно участвовал в подготовке и проведении крестьянской реформы – отмене крепостного права в России. В составе центрального статистического комитете МВД был образован земский отдел, в котором готовились многие важные материалы для крестьянской реформы. Заметную роль в ее подготовке сыграли некоторые высшие чиновники МВД, особенно заместитель министра Н.А. Милютин, министр внутренних дел С.С. Ланской.

Новой значительной направленностью деятельности Министерства внутренних дел стал надзор за претворением в жизнь Манифеста от 19 февраля 1861 г. «Об освобождении крестьян от крепостной зависимости» и связанного с ним Положения об отмене крепостного права. Кроме манифеста были изданы: Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости; Положение об устройстве дворовых людей; Положение о выкупе; Положение о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях; четыре местных положения о поземельном устройстве крестьян в различных губерниях России; Правила о порядке проведения в действие Положений о крестьянах. Таким образом, МВД приняло меры по обеспечению общественного порядка в день объявления Манифеста об отмене крепостного права.

Законодательными актами о всеобщей воинской повинности на Министерство внутренних дел возлагалась обязанность по осуществлению призыва военнообязанных на воинскую службу (с 1900 г. в составе Министерства функционировало управление по делам воинской повинности).

С изданием в апреле 1865 г. «Временных правил о печати» была проведена цензурная реформа. В составе Министерства внутренних дел было образовано Главное управление по делам печати. При нем находился совет, на заседаниях которого рассматривались вопросы о нарушениях цензурных правил, закрытии тех или иных печатных изданий. В 1873 г. Министру внутренних дел было предоставлено право приостанавливать выпуск любого издания, затрагивавшего вопросы государственной важности, оглашение или обсуждение которых, с точки зрения царского правительства, считалось нецелесообразным. До 1905 г. Главным управлением по делам печати было издано 562 циркуляра, запрещавших освещать в печати те или иные вопросы внутренней и внешней политики⁴².

Реформы 1860-1870-х гг. существенно изменили компетенцию общей полиции, организацию местного аппарата и исполнительных структур полиции, ее ведомственных подразделений, органы политического сыска, которые приспосабливались к новым социально-политическим условиям. Хотя полицейские реформы 1860-1870-х гг. не были прямо направлены на переустройство центрального аппарата МВД, косвенно они также повлияли на его организационную структуру и его деятельность.

Конец 70-х–начало 80-х годов XIX в. характеризуется новым обострением социально-политической обстановки в стране, подъемом революционного движения. Царизм стал на путь лавирования, упразднения некоторых органов, отстранения от должности ряда высших чиновников.

Новым этапом в развитии центрального аппарата Министерства внутренних дел стал 1880 год.

В феврале 1880 г. был издан указ Александра II о создании Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного строя, во главе с графом М. Т. Лорисом-Меликовым. Ему предоставлялись права главноначальствующего в Петербурге и его окрестностях, вверялось «прямое ведение и направление следственных дел по государственным преступлениям в Санкт-Петербурге и Санкт-Петербургском военном округе». В связи с этим упразднялась должность петербургского генерал-губернатора.

При министре внутренних дел образовывалось особое совещание в составе: двух высших чиновников МВД и двух - Министерства юстиции, руководимое заместителем министра внутренних дел. Оно рассматривало вопросы об административной ссылке лиц, подозревавшихся в причастности к государственным преступлениям или же отличавшихся «порочным поведением». Окончательное решение о высылке принимал министр. В 1883 году министр внутренних дел Д. А. Толстой добился внесения изменения в Положение от 14 августа 1881 г., дававшее право министру внутренних дел в административном порядке высылать любое лицо, «признаваемое вредным для государственного порядка и общественного спокойствия».

В целом по стране все без исключения ведомства должны были беспрекословно выполнять требования Верховной распорядительной комиссии «по делам об охранении государственного порядка и общественного спокойствия».

М.Т. Лорис-Меликов проводил гибкую политику, сочетая методы репрессий по отношению к революционерам с рядом уступок либеральным кругам. Тем самым предпринималась попытка расширить социальную базу царского самодержавия. В частности, к таким мерам следует отнести упразднение Третьего отделения императорской канцелярии. Первым шагом в этом направлении было временное подчинение Лорису-Меликову Третьего отделения (3 марта 1880 г.). Затем Третье отделение было подвергнуто глубокой ревизии комиссией, возглавлявшейся сенатором И. И. Шамшиным.

Результаты ревизии показали неблагоприятное состояние дел в Третьем отделении. По мнению И. И. Шамшина, единственной областью, поставленной идеально, являлось наблюдение за высокопоставленными лицами.

Третье отделение было ликвидировано, его функции были переданы Министерству внутренних дел, в котором таким образом сосредотачивалось управление всей полицией в государстве. В результате удельный вес и значение Министерства в государственном механизме еще больше возрастали. Именно этого и добивался М. Т. Лорис-Меликов. «Предлагаемое мною изменение, - писал он в докладе царю, - сосредотачивая в лице Министра внутренних дел заведывание всей полицией в государстве, как общей, так и политической, земскими и городскими делами и печатью, предоставит ему возможность при дружной и благожелательной поддержке со стороны представителей других ведомств, создать твердую власть»⁴³.

Министр внутренних дел становился шефом Отдельного корпуса жандармов, к нему переходили полномочия упраздненной Верховной распорядительной комиссии.

Таким образом, Министерство внутренних дел было призвано обеспечить прочность всего внутреннего устройства царской России. Можно без преувеличения сказать, что Министерство внутренних дел являлось главным Министерством в государстве. Не случайно оно возглавлялось, как правило, самыми близкими к царю людьми, наиболее реакционными по своим взглядам государственными деятелями (например, Д.А. Толстым, М.Т. Лорис-Меликовым, П.Н. Игнатьевым, И.Л. Горемыкиным, И.Н. Дурново, В.К. Плеве, Д.С. Синягиным, П.А. Столыпиным). Все они играли роль своеобразных «первых министров» самодержавной монархии.

По важнейшим вопросам государственной деятельности Министр внутренних дел получал руководящие указания от царя и обладал такими чрезвычайными полномочиями, какими не наделялся ни один другой министр. Он имел право временно отстранять «от исправления должности» депутатов Государственной Думы, членов Государственного Совета (по назначению), министров и других высокопоставленных лиц.

В чрезвычайных обстоятельствах, когда решение того или иного вопроса не могло «быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба», министр внутренних дел получал полномочия «действовать всеми вверенными ему способами», не ожидая особого разрешения царя⁴⁴.

Необходимо отметить, что ведущей тенденцией развития Министерства внутренних дел являлось возрастание его карательных функций. В последней четверти XIX в., когда в России усиливается революционное движение, происходит значительное расширение полномочий Министерства внутренних дел.

14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Оно устанавливало: «Высшее направление по охранению государственного порядка и общественного спокойствия принадлежит Министру внутренних дел. Требования его, к сим предметам относящиеся, подлежат немедленному исполнению всеми местными начальниками. Все ведомства обязаны оказывать полное содействие установлениям и лицам, коим вверено обеспечение государственного порядка и общественного спокойствия».

Это Положение предусматривало введение в отдельных местностях страны двух стадий исключительного положения – состояния усиленной охраны и состояния чрезвычайной охраны.

В местностях, в которых объявлялось состояние усиленной или чрезвычайной охраны, существенно расширялись полномочия подведомственной Министерству внутренних дел местной администрации – генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников.

В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, они могли издавать обязательные постановления по «предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности»⁴⁵, устанавливать за их нарушения такие взыскания, как арест сроком на три месяца и денежный штраф в 500 рублей, воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания, закрывать торговые и промышленные заведения, воспрещать отдельным личностям пребывание в данной местности.

Начальники местной полиции, а также начальники жандармских управлений могли давать распоряжения о предварительном задержании сроком до двух недель «всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам».

Полиция имела право производить обыски «во всякое время и во всех без исключения помещениях, фабриках, заводах и т.п.

В местностях, объявленных на положении чрезвычайной охраны, генерал-губернаторам присваивались права главноначальствующих. В этом случае, кроме вышеуказанных мер, они могли учреждать «особые военно-полицейские команды, с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении». Главноначальствующие обладали правом передавать дела из общей подсудности к производству военного суда, подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьме или крепости на три месяца или аресту на тот же срок, или денежному штрафу на 3 тыс. рублей за нарушение обязательных постановлений и другие проступки.

Главноначальствующий в условиях чрезвычайного положения имел право приостанавливать периодические издания и закрывать учебные заведения на срок до одного месяца.

Хотя Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия формально вводилось как временное, сроком на три года, оно регулярно продлевалось и фактически действовало 36 лет, вплоть до Февральской революции 1917 г. Оно оставалось «одним из самых устойчивых основных законов Российской Империи»⁴⁶. В начале XX в. режим усиленной охраны распространялся более чем на 1/3 населения страны.

Хотя российская полиция, начиная с середины XIX в., постепенно освобождается от несвойственных ей направлений деятельности, в частности судебной, следственной, взыскания налогов, частично хозяйственно-распорядительной и других, в целом объем обязанностей, возлагаемых на полицейские органы в исследуемый период, был слишком велик. В научной литературе подчеркивается разносторонность обязанностей полиции: «Наряду с выполнением чисто полицейских функций, полиция осуществляла надзор за продажей вина, ведала вопросами санитарии, борьбы с голодом и эпидемиями, призрением бедных, охраняла государственную собственность, осуществляла паспортный учет. В ведении полиции находилось обнародование законов, манифестов, указов, распоряжений государственных органов ... она свидетельствовала факты, имеющие юридическое значение, осуществляла продажу имущества с аукциона в счет погашения долга, сопровождала партии рекрутов»⁴⁷.

Согласно статье 34 Положения от 14 августа 1881 г. при Министре внутренних дел образовывалось Особое совещание, состоявшее из четырех членов: двух от Министерства внутренних дел и двух от Министерства юстиции. Особое совещание могло подвергнуть любое частное лицо высылке на срок от одного до пяти лет.

Председательствовал на заседании Особого совещания один из товарищей (заместителей) Министра внутренних дел. Заседания носили формальный характер, поскольку большое количество дел, рассматриваемых на каждом из них, не позволяло вникнуть в суть дела. Примером может служить заседание 27 января 1897 г., когда постановлением Особого совещания из Петербурга и Москвы за «подстрекательство рабочих к забастовкам было выслано 173 человека на срок от 1 до 3 лет с последующим запрещением проживать в столичных губерниях и фабричных городах». Естественно, в течение одного заседания невозможно было решить вопрос о виновности каждого из 173 обвиняемых. С 1881 по 1904 год состоялось 153 заседания Особого совещания, на которых рассмотрено 7159 дел и привлечено к ответственности 11879 человек. Из них по первой категории – «политически неблагонадежных» - 2971 дело с общим числом привлеченных 4077 человек, по второй категории – обвиняемых в «подстрекательстве рабочих к забастовкам» - 351 дело (1891 человек), по третьей категории – обвиняемых в аграрных беспорядках – 350 дел (733 человека); по четвертой категории – обвиняемых в порочном поведении – 3279 дел (4424 человека) и 253 дела по обвинению в «сектантской пропаганде» (744 человека)⁴⁸.

Структура министерства по своим функциям делилась на полицию безопасности и полицию благосостояния. Полиция безопасности осуществляла борьбу с преступностью и охрану правопорядка. Полиция благосостояния осуществляла управление значительной частью функций государства.

В 1882 году была введена должность «товарища министра, заведующего полицией, и командира Отдельного корпуса жандармов». Ему подчинялся директор Департамента полиции. Департамент государственной полиции имел в своем составе следующие структурные подразделения:

- распорядительное;

- законодательное;

- секретное делопроизводство;

- судебный отдел.

В 1883 году Департамент государственной полиции был переименован в Департамент полиции. Департамент полиции подчинялся непосредственно Министру внутренних дел. Он состоял из пяти делопроизводств:

- первое (распорядительное) – ведало вопросами назначения, увольнения, награждения сотрудников полиции;

- второе (законодательное) – занималось организацией местных полицейских учреждений и мерами предупреждения и пресечения соблазна, разврата, пьянства и нищенства;

- третье – негласным путем собирало сведения о людях, которые выразили желание открыть частные школы, выехать за границу, поступить на государственную службу;

- четвертое – организовывало работу Особого Совещания при министре внутренних дел, а также осуществляло контроль за проведением дознаний по делам о государственных преступлениях;

- пятое – наблюдало за исполнением решений по делам о государственных преступлениях.

Компетенция Департамента полиции определялась Учреждением Министерства внутренних дел. Статья 362 этого закона в редакции 1892 г. устанавливала, что «Департамент полиции ведет дела:

1) по предупреждению и пресечению преступлений и по охранению общественной безопасности и порядка;

2) о государственных преступлениях;

3) по устройству полицейских учреждений и по наблюдению за их деятельностью и за правильным течением в сих учреждениях;

4) по определению, перемещению, увольнению и награждению чиновников полиции и назначению им пенсий и других законом установленных денежных выдач;

5) об охранении и возобновлении государственной границы;

6) о пограничных сообщениях;

7) о снабжении иностранцев видами на проживание в России и о высылке иностранцев, …

10) по надзору за линейными и структурными заведениями;

11) о мерах безопасности от огня и по надзору за приготовлением, хранением, торговлей и перевозкой пороха и других взрывчатых веществ;

12) по утверждению уставов разных обществ и клубов и разрешению публичных лекций, чтений, выставок и съездов;

13) по наблюдению за исполнением указаний и правил о паспортах и беглых и о праве на место жительства евреев⁴⁹.

В 1894 году в составе Департамента полиции было образовано новое делопроизводство, которое контролировало производство и хранение взрывчатых веществ, соблюдение винной монополии законодательства о евреях.

В конце XIX и начале XX века в центральный аппарат Министерства внутренних дел помимо Департамента полиции входило 20 учреждений: Совет министра; Главное управление почт и телеграфов; Главное управление по делам печати; Хозяйственный департамент; Департамент духовных дел иностранных исповеданий; Медицинский департамент; Департамент общих дел министерства; Земский отдел; Переселенческое управление; Управление по делам о воинской повинности; Ветеринарное управление; Канцелярия министра; Канцелярия министра по делам дворянства; Медицинский совет; Статистический совет; Центральный статистический комитет; Техническо-строительный комитет; Ветеринарный комитет; Инспекция по дорожной части; Управление Отдельным корпусом жандармов. Как видно из перечня департаментов, Министерство внутренних дел занималось решением широкого диапазона внутренних дел государства. Например, Совет министра выполнял совещательные функции и рассматривал дела об увольнении земских начальников. В ведении Главного управления по делам печати находились: руководство цензурными комитетами и отдельными цензорами; издание списков запрещенных книг и возбуждение судебного преследования против лиц, нарушивших цензурные правила. Хозяйственный департамент занимался хозяйственным обеспечением министерства; Департамент духовных дел иностранных исповеданий осуществлял контроль за деятельностью иноверческих конфессий; Департамент общих дел ведал кадровыми вопросами. Департамент общих дел вел всю финансовую деятельность министерства. Медицинский департамент занимался, главным образом, организацией санитарных мероприятий; Медицинский совет был высшим врачебно-научным, врачебно-полицейским и врачебно-судебным учреждением.

Организация переселения крестьян на новые земли от разработки маршрутов передвижения до организации питания в пути возлагалась на Переселенческое управление МВД.

Первая российская революция, Манифест 17 октября 1905 года, объявлявший политические права и свободы, учреждение законодательной Государственной Думы вызвали серьезные изменения в государственном аппарате, а также в МВД.

Осенью 1905 года в Министерстве внутренних дел было создано Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу и Государственный Совет. Оно координировало деятельность местных органов по подготовке и проведению выборов.

В сентябре 1906 года по решению министра внутренних дел П. А. Столыпина при Главном управлении по делам печати МВД было создано Осведомительное бюро. В 1915 году Осведомительное бюро было переименовано в Бюро печати. Переселенческое управление из ведения МВД перешло в состав самостоятельного Главного управления землеустройства и земледелия.

Для организации деятельности сыскных отделений, созданных в составе местных полицейских управлений в 1908 году, тогда же в Департаменте полиции было образовано новое специальное делопроизводство. Одной из его главных задач была разработка рекомендаций для деятельности сыскных отделений. После опубликования Манифеста 17 октября 1905 года была легализована деятельность политических партий, их число значительно увеличилось. В связи с этим Особый отдел Департамента полиции был разделен на два самостоятельных отдела:

- первый отдел занимался освещением, сбором информации о деятельности политических партий;

- второй отдел – осуществлял деятельность по сбору информации и освещению деятельности общественных организаций. В 1910 году в Департаменте полиции в составе Особого отдела была создана специальная Агентурная часть.

В 1906 году по инициативе П.А. Столыпина в МВД была образована комиссия для подготовки реформы полиции, которая должна была повлечь изменения в структуре центрального аппарата МВД. Комиссия, руководимая заместителем министра А.А. Макаровым, работала до 1911 года, но безрезультатно. После смерти П.А. Столыпина она была ликвидирована. Власть отказалась от идеи реформы центрального аппарата министерства внутренних дел и полиции империи. Его структура и функции оставались практически неизменными до февральской революции в России 1917 года.

Перед отречением от престола 2 марта 1917 года император Николай II подписал указ о назначении Председателем Совета министров князя Георгия Евгеньевича Львова. В сформированном Г. Е. Львовым правительстве девять из двенадцати министров являлись членами Государственной Думы. Председатель Совета министров, который вскоре стал называться Временным правительством, Г. Е. Львов одновременно занял пост министра внутренних дел.

Массовые антиправительственные выступления в дни Февральской революции сопровождались разгромом полицейских учреждений, избиением их служащих. Полиция не оказала существенного сопротивления восставшим, многие ее сотрудники были арестованы и помещены в тюрьмы.

Почти одновременно с разгромом полиции стали создаваться новые органы общественного порядка и борьбы с преступностью. Особенностью этого процесса было то, что в начальной стадии он не направлялся новыми органами центральной власти, а инициировался, проходил под контролем стихийно возникших Советов рабочих, солдатских депутатов и других политизированных общественных организаций.

26 февраля 1917 года на заседании Городской Думы Петрограда было объявлено о создании столичной милиции, главой которой был избран известный архитектор Д. А. Крыжановский. В каждый район столицы назначался уполномоченный городской милиции и буквально на следующий день были образованы районные отделения милиции. Руководство милиции было выборным. Формировалась она из добровольцев. В городе новый орган охраны правопорядка прозвали «милиция младенцев». В то же время в милицию проникли и представители преступного мира. Форменной одежды сотрудники милиции не имели. Отличительным знаком служила повязка с буквами «ГМ», что означало – «городская милиция», а иногда расшифровывалось как «гражданская милиция». Единого названия для нового органа охраны общественного порядка и борьбы с преступностью так и не было введено. В различных документах он назывался «милиция Временного правительства», «народная милиция», «гражданская милиция». В первых официальных актах Временного правительства употреблялся термин «общественная полиция».

6 марта 1917 года Временное правительство объявило о ликвидации Отдельного корпуса жандармов, а 10 марта об упразднении Департамента полиции Министерства внутренних дел. Министр внутренних дел и руководители Департамента полиции были арестованы. Специальная комиссия занялась расследованием деятельности Департамента полиции. Отдел Департамента полиции, руководивший деятельностью сыскной полиции (уголовный розыск), планировалось передать в ведение министерства юстиции. Поскольку было объявлено о ликвидации политической полиции, особый отдел Департамента полиции, руководивший деятельностью охранных отделений, ликвидировался. Упразднялось также Главное управление по делам печати МВД.

Вместо Департамента полиции МВД было создано «Временное управление по делам общественной полиции и обеспечению личной и имущественной безопасности граждан», во главе которого стал назначенный заместителем министра внутренних дел известный деятель кадетской партии Г. Д. Сидамон-Эристов. В состав Временного управления входило 48 сотрудников, почти половина которых служила в МВД еще до революции. Оно не руководило непосредственно возникавшими на местах органами милиции, занимаясь, главным образом, подготовкой организационно-правовой базы для регламентации их деятельности. Этим занимался также и созданный в составе МВД Отдел по делам местного управления.

17 апреля 1917 года Временное правительство издало Постановление «Об учреждении милиции». В нем она объявлялась исполнительным органам государственной власти на местах, «состоящим в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений». Начальник милиции назначался и увольнялся городской или уездной земской управой. Милиционерами не могли стать лица, состоящие под следствием и судом по обвинению в преступлении, несостоятельные должники, состоящие под опекой за расточительство, содержатели домов терпимости. Но на службу в милицию могли быть приняты лица, осужденные за кражу, мошенничество, укрывательство похищенного, подлоги, лихоимство, ростовщичество, если со дня отбытия наказания прошло более 5 лет. Начальниками милиции и их заместителями могли стать лица, имеющие образование не ниже среднего. Начальник милиции должен был ежегодно отчитываться перед Городской Думой или уездным собранием, а также перед комиссаром Временного правительства в данной местности. Министру внутренних дел принадлежало общее руководство деятельностью милиции, издание инструкций и наказов для нее, а также производство ревизий.

В губерниях и в крупных городах предусматривалось учреждение должности правительственного комиссара по делам милиции. Впоследствии губернским комиссарам было предоставлено право временно отстранять от исполнения своих обязанностей начальника милиции.

Постановление Временного правительства «Об учреждении милиции» не стало тем нормативным актом, который бы определил принципы ее устройства и деятельности, прежде всего для низового звена. Объяснялось это, главным образом, тем, что на местах не существовало единообразия в системе местных органов власти и управления.

Представители центральной власти на местах не имели достаточно властных полномочий, часто не пользовались авторитетом. Многие представители новой администрации, в том числе руководители милиции, в отличие от дореволюционных чиновников считали для себя возможным открыто обсуждать указания правительства и даже не выполнять их.

Кроме милиции Временного правительства по инициативе Советов во многих городах была сформирована рабочая милиция. Ее сотрудники - рабочие промышленных предприятий за несение службы в милиции получали денежное содержание от фабрично-заводской администрации. Рабочая милиция создавалась прежде всего для борьбы с контрреволюцией, подавления предполагаемого сопротивления со стороны полиции и жандармерии. Она принимала активное участие в их разоружении. В конце марта 1917 года Советы многих городов принимали решения о роспуске рабочей милиции и приеме ее сотрудников на службу в милицию Временного правительства.

Одним из сложных вопросов при формировании милиции Временного правительства стал вопрос о приеме в нее сотрудников прежней полиции. Еще 4 марта, то есть когда происходил разгром полицейских учреждений и арест их сотрудников, В Министерство внутренних дел стали поступать просьбы от бывших сотрудников полиции о приеме их на службу в милицию.

15 и 21 марта 1917 года министр внутренних дел Г. Е. Львов на вопросы с мест о том, возможен ли прием в милицию бывших полицейских, сообщил, что это находится в компетенции губернских комиссаров Временного правительства.

На 1 Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов была принята специальная резолюция «О жандармах и полицейских». Согласно ей полицейские и жандармы должны были быть разжалованы и отправлены на фронт «с ближайшими маршевыми ротами». Они не должны были занимать командные должности, а в их документах должно было быть обязательно указано место прежней службы.

15 июня 1917 года Временное управление по делам общественной полиции МВД было переименовано в Главное управление по делам милиции (Главмилиция) и штат его сотрудников был увеличен в два раза.

Проведенная чиновниками Главмилиции ревизия состояния милиции на местах в июле-августе 1917 года выявила плачевную картину. Милиция во многих городах была неукомплектована. Слабая дисциплина, незнание своих прав и обязанностей, неумение владеть оружием были характерны для большинства сотрудников милиции. Во многих крупных городах, в том числе Москве и Петрограде, средств, выделенных из местного бюджета на содержание милиции, постоянно не хватало и несколько раз возникала угроза забастовки милиционеров. В некоторых уездах милиции фактически не существовало.

Попытки Временного правительства и МВД укрепить милицию успеха не имели. Прежде всего, потому, что власть находилась в состоянии кризиса, теряя управление страной. За март - октябрь 1917 года сменилось четыре состава правительства, в том числе четыре министра внутренних дел, причем с 2 по 25 сентября его функции выполнял министр почт и телеграфов. Министерство внутренних дел, его руководство явно не справились со своими задачами, прежде всего с организацией охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, продолжавшей расти небывалыми доселе темпами. Функции ведомства фактически перешли в распыленном виде к местным самозваным организациям.

Проблема охраны общественного порядка и борьбы с преступностью стала одной их важнейших для Временного правительства. Пытаясь спасти положение, 11 октября 1917 года военный министр Временного правительства издает приказ, задача которого была в том, чтобы «привлечь действующую армию к обеспечению порядка внутри страны». Командиры воинских частей по требованию комиссаров Временного правительства должны были направлять на службу в милицию лучших офицеров и солдат, «преимущественно георгиевских кавалеров», ибо «в данный момент особо ответственная служба должна находиться в руках лучших людей». Но приказ этот не был реализован, так как Временное правительство доживало последние дни.

Временное правительство не смогло справиться с возникшей ситуацией. Безвластие и анархия, разрушение традиционных институтов, привели к насильственному захвату власти большевиками.

2. Правовые основы управления местным полицейским аппаратом
   

Местный полицейский аппарат был реорганизован в 1860-1880 годы.

25 декабря 1862 г. царь Александр II издал «Временные правила обустройства полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых». В этом акте, имевшем силу закона, предусматривалось устройство городской и уездной полиции большинства губерний России. Уездная полиция была объединена с полицией уездных городов и созданы единые уездные полицейские управления во главе с исправником. В городах, сохранявших отдельную от уездной полицию, последняя находилась в ведении городского полицейского управления во главе с полицмейстером. И уездные, и городские полицейские управления подчинялись непосредственно губернатору⁵⁰.

В крупных городах вместо Управ Благочиния утвердились канцелярии градоначальников и обер-полицмейстеров.

Законодательными актами, предусматривавшими создание органов земского и городского самоуправления, проведение судебной реформы, предусматривалось сужение функций полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог – органам земского и городского самоуправления. С принятием в 1864 г. Судебных уставов из ведения полиции были полностью изъяты судебно-следственные функции.

В июле 1878 г. «Временным положением о полицейских управлениях в 46-ти губерниях, Общему учреждению управляемых», изданным Министерством внутренних дел, были учреждены должности полицейских урядников «для усиления средств уездной полиции и в помощь Становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских и для их руководства» ⁵¹.

В связи с развитием революционного движения и созданием различных антиправительственных организаций и групп с хорошо поставленной конспирацией происходит изменение форм и методов деятельности политической полиции и одновременно расширяется сеть ее органов. Так, в 1880 г. при канцеляриях обер-полицмейстеров Москвы и Петербурга, и градоначальника Варшавы возникают «Отделения по охране общественной безопасности и порядка». В 1903 г. охранные отделения были созданы во всех крупных городах России.

Регламентация форм и методов деятельности политической полиции осуществлялась путем издания Министерством внутренних дел ведомственных правовых актов.

1 марта 1882 г. министром внутренних дел П.Н. Игнатьевым было утверждено Положение о негласном полицейском надзоре. Эта мера рассматривалась как способ «предупреждения государственных преступлений посредством наблюдения за лицами сомнительной благонадежности» ⁵².

Негласный полицейский надзор в обязательном порядке устанавливался за студентами, исключенными из высших учебных заведений «за невзнос платы за слушания лекций и по неодобрительному поведению», а также за лицами (на один год), которые освобождались от гласного надзора. Последний вводился ведомственным актом Министерства внутренних дел от 12 марта 1982 г.

В начале XX в. царское самодержавие осуществило ряд мер, направленных на расширение и укрепление полицейского аппарата в стране.

Общеуголовный сыск занимал особое положение в системе полицейских органов царской России. Его структура и функции были определены Общим учреждением губернским, Уставом о предупреждении и пресечении преступлений, Общим уставом счетным, рядом ведомственных актов МВД. Сыскная полиция как зачаток уголовного розыска и оперативно-поисковых подразделений возникла в России во второй половине XIX в. До этого российское законодательство не знало специальных органов, занимающихся общественным розыском. Розыскную деятельность в те годы фактически осуществляла общая полиция, а также судебные следователи при окружных судах и судебных палатах. Специально выделенного для этой цели органа не было. Поэтому один из русских юристов отмечал: «Раз между окончанием преступления и началом действительного розыска протек сравнительно большой промежуток времени и очевидность доказательств исчезает, является туманная область гадательных предложений, и в 9 из 10 случаев приходится довольствоваться упованием на то, что виновные подвергнутся каре Божьей, а дело сдать в архив...». Для улучшения розыскного дела в России во второй половине XIX в. возникает общеуголовная сыскная полиция. Начало организации такого аппарата было положено в Санкт-Петербурге.

В 1866 г. обер-полицмейстер генерал-лейтенант Ф. Ф. Трепов представил служебную записку императору Александру II, в которой сообщалось: «Существенный пробел в учреждении столичной полиции составляло отсутствие особой части со специальной целью производства исследований для раскрытия преступлений. Обязанности эти лежат на чинах наружной полиции, которая, неся на себе всю тяжесть полицейской службы, не имела ни средств, ни возможности действовать с успехом в указанном отношении. Для устранения этого недостатка предложено учредить сыскную полицию». В этом же году было создано сыскное отделение полиции, которое возглавил И. Д. Путилин. Вслед за ним аналогичные подразделения образованы в Москве, Киеве, Риге, Ростове-на-Дону, Одессе, Тифлисе и некоторых других городах. Естественно, их работа строилась с использованием негласных методов. Однако документальных свидетельств об их организационном выражении не имеется.

12 августа 1902 г. циркуляром Департамента полиции МВД - 5200 объявлялось утвержденное министром внутренних дел Положение о начальниках розыскных отделений». Они состояли из отделов внутреннего и наружного наблюдения и канцелярии. Данный документ является первым нормативным актом МВД, в котором употребляется словосочетание «наружное наблюдение» в качестве задачи структурного подразделения и как самостоятельный полицейский метод борьбы с преступностью⁵³. Значимость документа состояла еще и в том, что он четко разграничивал компетенцию жандармских управлений и розыскных отделений. Первые занимались производством дознаний по политическим преступлениям, а вторые - исключительно оперативно-розыскной деятельностью по этим делам.

Организационно-тактические основы деятельности филерской службы (наружного наблюдения) освещались в Инструкции филерам летучего отряда и филерам розыскных и охранных отделений, объявленной тогдашним директором Департамента полиции Лопухиным 31 октября 1902 г. (филер от французского fileur - полицейский сыщик; в конце XIX - начале XX в. - негласный сотрудник службы наружного наблюдения)⁵⁴.

Практика деятельности сыскной полиции также создала объективные предпосылки для дальнейшего структурирования и развития системы правоохранительных органов, занимающихся оперативно-розыскной работой. Так, 6 июня 1908 г. в России принят Закон об организации сыскной части Министерства внутренних дел. На его основе во всех городах и уездах при полицейских управлениях создавались сыскные отделения.

По Закону в составе полицейских управлений губернских и других крупных городов создавались «сыскные отделения четырех разрядов для производства розыска по делам общеуголовного характера». Таким образом, в России была образована единая общегосударственная система уголовного сыска. Для руководства уголовно-сыскными аппаратами в составе Департамента полиции было учреждено 8-е делопроизводство.

Закон от 6 июля 1908 г. «Об организации сыскной части» лишь в общих чертах определял задачи сыскных отделений, их организационное устройство. Поэтому в его развитие 9 августа 1910 г. Министерством внутренних дел была издана Инструкция чинам сыскных отделений⁵⁵.

В целях более четкого исполнения вышеуказанного Закона 9 августа 1910 г. министром внутренних дел П.А. Столыпиным издается Инструкция чинам сыскных отделений. Она четко формулировала задачи данных аппаратов, определяла их структуру и принципы работы. В состав отделений входили четыре подразделения (стола): личного задержания; розыскное; наблюдения; справочное регистрационное бюро (занималось установлением и регистрацией преступных лиц, выдачей справок о судимости). Основным методом сотрудников сыскных отделений в соответствии с Инструкцией становилось наружное наблюдение и использование негласных сотрудников (агентов).

В организации и функционировании полицейских органов Российской империи в начале XX в. имелись серьезные недостатки. Представляется, что 145 тысяч полицейских для огромной Российской империи с населением около 190 миллионов человек было явно недостаточно. Например, в 1915 г. в занимающем большую территорию Каннском уезде с проживающим 280-тысячным населением полиция состояла из четырех приставов и семнадцати полицейских урядников. На каждого урядника приходилось около 17 тысяч человек и 57 поселений.

Наряду с малой численностью полицейских штатов относительно обслуживаемой территории и населения мешало эффективной работе и бюрократическое делопроизводство. Так, согласно официальным данным, в 1910 г. через каждого пристава в год проходило в среднем следующее количество входящих и исходящих документов: в Харькове - 86200; в Харьковском уезде - 38100; в Саратове - 79250; в Саратовском уезде - 21280; в Пскове - 21260; в Псковском уезде - 15900 официальных бумаг.

Несмотря на имеющиеся трудности, в целом полиция выполняла правоохранительную функцию, однако в условиях кризиса во всех основных сферах общественной жизни: политической, экономической и духовной, массового недовольства людей своим положением полицейские силы были бессильны предотвратить разрушение государственно-правовой системы. Правовые акты, регламентирующие деятельность полиции, были разрозненны, отставали от уровня развития общества. Пороки в законодательстве отрицательно отражались на эффективности правоохранительной деятельности. Как признавали: «Нигде нельзя так легко потерять место и остаться с семьей без куска хлеба, как в полиции, и в то же время ни на какой другой должности не приходится испытывать столько тревог, волнений и отступлений от правильного образа жизни, отражающихся на состоянии здоровья и делающих человека неспособным к труду нередко после 10 - 15 лет службы». Отсюда вытекало следствие: «Взяточничество чрезвычайно широко распространено среди полицейских чиновников»⁵⁶. Плохое материальное обеспечение полицейских приводило, как признавали руководители Департамента полиции, к следующим последствиям: «Опыт показывает, что многие чины полиции весьма охотно меняют, при первой же возможности, свою деятельность на другую, менее трудную и ответственную, но лучше оплачиваемую». Например, в Петрограде и Москве к 1 января 1912 г. некомплект городовых составлял соответственно 447 и 274 человека, к 1 января 1913 г. некомплект равнялся 857 и 435 чел⁵⁷.

Полицейская служба необходима для общества, а также является очень нелегкой. Исходя из чего справедливо обеспечить сотрудников правоохранительных органов достойной оплатой их нелегкого труда и приличной пенсией. Если же связать размер материального вознаграждения с объективно определяемыми результатами работы, то это будет способствовать повышению эффективности их деятельности. Если государство не гарантирует безбедного существования своих служащих, то не нужно надеяться на их рвение в работе и следует ожидать массового проявления коррупции и злоупотреблений.

Правительство Российской империи не заботилось в должной степени как об улучшении качественного состава полиции, так и о надлежащем образовательном уровне ее сотрудников. В России в начале XX в. единая система обучения полицейских не была создана. Отдельные школы урядников, единственные курсы руководителей сыскных отделений, резервы, готовившие городовых в крупных городах, не финансировались достаточно, их было мало, и обеспечить специальную подготовку большинства служащих они не могли.

Рекомендованная Министерством внутренних дел программа обучения для урядников включала изучение законов, относящихся к деятельности полиции; основ сыскной деятельности; способов самозащиты и обезоруживания преступников; фотографии, антропометрии и дактилоскопии; дрессировки и пользования полицейскими собаками; сведений по ветеринарии и частично медицине и санитарии; верховой езды; основ оружейного дела; военного строя.

Современные программы обучения сотрудников правоохранительных органов также в большей степени должны быть ориентированы на получение знаний и практических навыков, полезных для их будущей службы. Однако в целом уровень профессиональной полицейской подготовки в учебных заведениях нельзя признать удовлетворительным. Как обоснованно отмечалось в научной литературе: «Попытки к учреждению различных полицейских курсов ни по своим ограниченным программам, ни отсутствием пособий, ни по подготовке лекторов не могут соответствовать этой назревшей потребности в полном объеме... вредно медлительное и опасное изучение дела на «спине обывателя»⁵⁹. Большое значение имеет надлежащая подготовка руководящего состава правоохранительных органов.

Полиция составляла одну из главных опор российского царизма. Поэтому он до последних дней своего существования укреплял и расширял полицейский аппарат. 30 октября 1916 г. Николай II утвердил Положение об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов⁶⁰. Документ предусматривал существенное увеличение численности полиции. Однако Февральская революция 1917 г. не позволила этого сделать.

Подводя итог рассмотрению правовых основ управления органов внутренних дел Российской Империи в период после реформ 60-70-х годов, следует отметить, эти основы определялись на законодательном уровне. Принципы организации, формы и методы деятельности Министерства внутренних дел его органов на местах регламентировались юридическими актами общегосударственного характера, в первую очередь законами, конкретизировались и дополнялись ведомственными актами самого Министерства внутренних дел.

Надо сказать, что правовая регламентация организации и деятельности органов внутренних дел в дореволюционной России носила многосторонний характер и обеспечивала достаточно эффективное их функционирование.

После свержения самодержавия созданное в ходе Февральской революции Временное правительство 6 марта 1917 г. издало постановление о ликвидации корпуса жандармов, а 10 марта 1917 г. упразднило Департамент полиции⁶¹.

Вместо Департамента полиции в составе Министерства внутренних дел было учреждено Временное управление по делам общественной полиции и по делам личной и имущественной безопасности граждан. 15 июня 1917 г. оно было переименовано в Главное управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан⁶². Эти меры соответствовали программе, провозглашенной Временным правительством в момент его образования. Один из ее пунктов гласил: «Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления».

Правовые основы организации и деятельности народной милиции определялись в постановлении правительства «Об учреждении милиции» и во Временном положении о милиции, изданным 17 апреля 1917 г. Согласно этим документам, милиция находилась в ведении городских и земских управ, которые избирали и увольняли начальников органов милиции на местах. Вместе с тем милиция была поставлена под контроль губернских комиссаров и правительственных инспекторов милиции. На губернских комиссаров прямо возлагалось руководство милицией в пределах губернии. Правительственные инспекторы, учрежденные в каждой губернии, могли принимать жалобы на действия начальников милиции и их помощников. В случае явного несоответствия начальника милиции занимаемый должности правительственный инспектор мог временно отстранить его от должности, сообщив об этом Министру внутренних дел, который принимал окончательное решение.

Учитывая важность такого звена полиции, как сыскные отделения, Временное правительство предложило их «не упразднять, а передать в ближайшем будущем Министерству юстиции». На губернских комиссаров была возложена обязанность «озаботиться, чтобы учреждения эти (сыскные отделения. – Авт.) возобновили свою деятельность как можно скорее»⁶³. В результате при Министерстве юстиции было образовано Бюро уголовного розыска.