Учебное пособие Белгород 2009 ббк 67. 3 И 90 Печатается по решению

Вид материала

Учебное пособие

Содержание 1.3. Органы внутренних дел в первой половине XIX в.

Подобный материал:

• Учебное пособие удк 159. 9(075) Печатается ббк 88. 2я73 по решению Ученого Совета, 5335.58kb.
• Учебное пособие Арзамас агпи 2009 удк 613,0 (075,8) ббк 51,204,0 я73, 5619kb.
• Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
• Учебное пособие Казань 2009 Печатается по решению кафедры этнографии и археологии исторического, 1524.74kb.
• Учебное пособие агпи им. А. П. Гайдара 2011 г. Удк 355,58 (075,8) ббк 68,9 я73, 6104.6kb.
• Учебное пособие Санкт-Петербург 2008 удк 005. 91: 004. 9(075. 8) Ббк 65. 291. 212., 97.7kb.
• Научно-практическое пособие Белгород 2009 ббк 67. 401. 133. 121, 1185.42kb.
• Учебное пособие Ростов-на-Дону 2003 Печатается по решению кафедры экономической информатики, 494.94kb.
• Учебное пособие Казань 2000 ббк 51. 1(2) удк61 1: 616-071(072) Печатается по решению, 195.54kb.
• Учебное пособие Научный редактор: доктор экономических наук, профессор В. В. Семененко, 2428.09kb.

Полицейские органы в XVIII в.


Начало ХVIII столетия в истории России являлось переломным. Это, прежде всего, связано с реформаторской деятельностью Петра I, который значительно ускорил социальное, экономическое и политическое развитие России¹⁵. Укрепление единовластия сопровождалось многообразными коренными реформами всех сторон жизни общества. Именно в условиях радикальных преобразований царская власть распространилась на все основные сферы деятельности¹⁶.

Для политического режима, утвердившегося в первой четверти XVIII века, были характерны следующие черты:

- всеобъемлющая регламентация, грубое и прямое принуждение к исполнению регламентов;

- всеобщий государственный контроль за населением;

- крайне широкие полномочия административно-полицейских органов, имевших права и возможности безгранично вмешиваться в жизнь людей;

- отсутствие законодательно определенных политических прав и свобод подданных, легальной общественно-политической самодеятельности населения¹⁷.

Реформы коснулись и правоохранительных органов России: постепенно создается полиция, т.е. исполнительный орган государственного управления, повседневно и профессионально занимавшийся охраной правопорядка.

Полиция превратилась в орган, призванный обеспечить соблюдение правопорядка в национальном масштабе, в эпоху абсолютизма. В течение XV - XVII вв. в ряде европейских стран - Австрии, Англии, Германии, Испании, Франции и др., представлявших собой полицейские государства, произошло чрезвычайное расширение полномочий полицейских органов, осуществлявших всеохватывающий тщательный «гувернаментализм» всей общественной и частной жизни¹⁸.

Следует отметить, что гипертрофированная деятельность полиции в период абсолютизма, хотя и не доставила благосостояния широким массам населения, сыграла известную историческую роль. Полиция того времени была одним из способов установления государственного начала, несла, утверждала и повсюду укрепляла верховенство единой государственной власти¹⁹.

Стали создаваться специализированные с относительно определенным кругом задач и компетенций государственные органы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Создание полицейских органов происходило в русле реформы государственного аппарата и административного управления.

В 1701 г. был ликвидирован Сыскной приказ, а в 1702 году указом Петра I были ликвидированы должности губных старост. В 1710 г. после образования губерний функции по охране правопорядка перешли к губернаторам. С учреждением в 1719 г. провинций полицейские функции были переданы воеводам, в помощь которым создаются выборные советы из местных дворян. Воеводы подчинялись губернаторам и должны были охранять порядок и обеспечивать безопасность местных жителей, заботиться об исправности дорог и т.д.

В 1715 году была образована Главная полицмейстерская канцелярия как орган управления полицией, которую по существу еще только предстояло создать. При канцелярии для исполнения полицейских обязанностей состояли солдаты и унтер-офицеры.

Своеобразным плацдармом, образцом новых порядков становится новая столица – Санкт-Петербург. Именно в ней 25 мая 1718 года учреждается должность Генерал-полицмейстера, которому, по существу, поручается создание полиции. В «Пунктах, данных Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру», подготовленных Петром I, определялась компетенция полицейских органов. Помимо борьбы с преступностью, охраны общественного порядка полиция должна была следить за соблюдением санитарных норм, противопожарной безопасности, правил торговли. Особое внимание уделялось борьбе с нищенством и бродяжничеством и соблюдению паспортного режима.

В 1722 году создается полиция в Москве, а затем и в некоторых других крупных городах. Руководители этих полицейских учреждений подчинялись Генерал-полицмейстеру, который, в свою очередь, находился «в ведении Сената». Уточнение функций полиции было сделано в регламенте Главному магистрату 1721 года. В нем отмечалось, что полиция не только способствует осуществлению прав и правосудия, обеспечивает безопасность для всех, но и «отгоняет непорядочное и непотребное житье», принуждает каждого к честному труду и даже участвует в воспитании молодежи «в целомудренной чистоте и честных науках». Таким образом, полиция должна была осуществлять постоянный, всеобъемлющий контроль за поведением подданных, заставляя их жить по правилам, устанавливаемым государством. Это было политическим идеалом Петра I, стремившегося создать так называемое «регулярное», то есть полицейское государство. Полицейская реформа Петра I, как и многое другое из его начинаний, не была доведена до конца.

Созданная при Петре I большая профессиональная армия, после окончания войны со Швецией была размещена во многих городах, и на нее были возложены функции поддержания внутреннего порядка. Это замедлило развитие полицейских органов. Полиция существовала только в некоторых российских городах и подчинялась Главной полицмейстерской канцелярии. Не было создано уездной полиции. Поэтому, как писал известный русский историк С. М. Соловьев, - «всякий раз, как правительство обращалось к полиции с выговором, та отвечала, что не в состоянии охранять порядок по недостаточности сил, находящихся в ее распоряжении».

Назревшая проблема учреждения полиции могла быть решена в рамках проведения реформы органов государственного центрального и местного управления, создания новых учреждений, развития законодательства, что и было сделано в годы царствования Екатерины II.

После подавления восстания под руководством Е. Пугачева, показавшего, в частности, слабость административно-полицейского аппарата, происходит реформа органов государственного управления, фактически завершается процесс создания полиции в масштабе всей страны, начатый Петром I. Основным нормативным документом, определявшим организацию, функции, компетенцию полиции, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» 1775 года²⁰, на основе которых была проведена губернская реформа, в результате чего губернаторы получили в свое распоряжение гарнизонные воинские команды, которые и несли полицейскую службу в большинстве российских городов.

Милитаризация гражданского управления и подчинение полиции воинским частям вскоре показали, что справиться с обязанностями охраны общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью чисто военными методами невозможно²¹.

В «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи» было предусмотрено создание сельской полиции в виде так называемого нижнего земского суда. Он выполнял административно-полицейские и судебные функции на территории уезда. Члены нижнего суда, как правило, 4-5 человек, и его руководитель – земский исправник (называвшийся также капитан-исправ­ником) выбирались на уездном дворянском собрании и утверждались в должности губернатором, которому подчинялись.

Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян и обязанные «смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых». За плохое исполнение своих обязанностей нижний земский суд мог подвергнуть сотских и десятских штрафу. В «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи» имелась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции. Нижний земский суд должен был следить за порядком и «благочинием» в сельской местности, исполнять решения вышестоящих властей и решения суда, а также проводить следствие по уголовным делам. Следя за тем, чтобы никто в уезде в «противность подданнического долга и послушания ничего не учинил», нижний земский суд был вправе требовать поддержки у военных властей и у всех жителей уезда. Капитан-исправник отвечал за состояние дорог, противопожарную безопасность, борьбу с эпидемиями и эпизоотиями в уезде.

На капитан-исправника также возлагалась обязанность «поощрять не только земледельцев к трудолюбию, но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью».

Специализированная городская полиция кроме Санкт-Петербурга и Москвы существовала в столицах губерний, других крупных городах, а также там, где не было военного гарнизона. Согласно «Учреждению для управления губерний Всероссийской Империи» главой администрации и полиции уездного города был городничий. Его функции определялись специальной инструкцией, во многом аналогичной инструкции капитан-исправнику. В столицах губерний вводилась должность обер-полицмейстера. Ни капитан-исправник как руководитель сельской полиции, ни городничий, а впоследствии полицмейстеры уездных городов не подчинялись обер-полицмейстеру, находившемуся в столице губернии. Специализированного органа управления полицией в масштабе губернии в дореволюционной России не было.

Развитие промышленности, торговли, рост городского населения ставили перед властью задачу приведения городского административно-полицейского аппарата в соответствие с новыми условиями. Для решения этой проблемы в 1862 г. был издан «Устав Благочиния»²², который вплоть до 1862 г. оставался основополагающим документом в деятельности полиции.

Устав имел сложную структуру (состоял из 14 глав и 274 статей) и содержал нормы как материального, так и процессуального права, при этом многие положения «Устава Благочиния» были заимствованы из «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи», Наказов депутатских комиссий, а также из «Трактата о полиции» Н. Деламара и «Комментариев к законам Англии» У. Блэкстона.

В соответствии с Уставом все старые полицейские органы в городах были ликвидированы, а на их месте созданы новые - Управы Благочиния или Полицейские. В Управу входили городничий, приставы уголовных и гражданских дел и два ратмана (советника). Городничий и приставы являлись государственными чиновниками, а ратманы избирались из местного населения на три года. Этим подчеркивалось все большее влияние городской буржуазии при осуществлении правоохранительной деятельности. В столичных городах и городах, находящихся в военном ведомстве, устанавливался несколько иной состав Управы Благочиния. Главой столичной полиции являлся обер-полицмейстер, а в военных городах руководителем полиции являлся обер-комендант.

Управа Благочиния осуществляла функции в пяти основных направлениях: борьба с общеуголовной преступностью, надзор за торговлей, розыск беглых, поддержание общественного порядка при проведении религиозных мероприятий и осуществление общесоциальных задач.

Для удобства города были поделены на части, а часть в свою очередь делилась на кварталы. В части города полицейские функции осуществлял частный пристав, в подчинении у которого находились два градских сержанта и штатная команда. Функции пристава были самые разнообразные. Он осуществлял строительный и торговый надзор, разыскивал беглых, занимался охраной общественного порядка, пресекал и расследовал преступления.

Частному приставу подчинялись квартальные надзиратели и квартальные поручики, которые являлись главными полицейскими чинами в квартале.

При Управе Благочиния находились должностные лица, которые не входили в полицейское ведомство, но способствовали осуществлению полицейских обязанностей - судьи Словесного суда, частный маклер и маклер слуг и рабочих людей.

Екатерина II еще в «Наказе Уложенной комиссии» провозгласила принцип «лучше предупредить преступление, нежели наказывать» тем самым определила приоритетные действия полиции. Одним из важных направлений деятельности полиции в данной сфере стало поддержание паспортного режима и контроль за миграцией населения. Полиция проверяла паспорта у подозрительных лиц, задерживала лиц без документов, выясняла места их прежнего проживания, устанавливала пристанодержателей.

Превентивные мероприятия полиция осуществляла с учетом совершаемых преступлений. «Устав Благочиния» закрепил шесть основных видов преступлений (против веры, против порядка управления, преступления, совершаемые при проведении массовых мероприятий, правонарушения антиобщественного характера, имущественные преступления и преступления против личности), которые необходимо было не только раскрывать, но и предупреждать. В целях профилактики религиозных преступлений полиция пресекала кликушества, драки, закрывала участки улиц и выставляла караулы при проведении религиозных обрядов вне храмов, как православных, так и принадлежащих другим конфессиям. Полиция запрещала торговлю спиртными напитками и народные гуляния в праздничные и воскресные дни до окончания крестного хода и литургии. Это распространялось на все питейные заведения, расположенные в 20 саженях и менее от церкви и от пути крестного хода.

Деятельность полиции по предупреждению правонарушений против порядка управления заключалась в задержании и доставлении в полицию или места заключения распространителей подложных указов и лживых слухов, организаторов и участников массовых беспорядков.

Пресекая правонарушения антиобщественного характера, к которым относились пьянство, проституция, содержание притонов, нецензурная брань в общественных местах и т.д. полиция использовала различные меры предупредительного характера. В борьбе с проституцией (непотребством) осуществлялся контроль за соблюдением запретов на вход в питейные заведения и бани (для мужчин) проституток, проводился досмотр домов, в отношении которых имелись основания полагать, что они использовались для непотребства. В качестве мер пресечения полицией применялось задержание и доставление в полицию проституток и лиц, занимающихся посредническими услугами или предоставляющих для непотребства помещения, выявление и принудительное лечение лиц, заразившихся венерическими заболеваниями. В некоторых случаях мерой пресечения являлось содержание под стражей, в тюрьме или на казенных предприятиях «непотребных девок и сводниц» до установления их личности, а также закрытие непотребных домов.

Особое место во всех профилактических мероприятиях занимало предупреждение пьянства. В качестве мер пресечения использовалось задержание и доставление лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, а также закрытие питейных заведений, ведущих торговлю в неурочное время.

«Устав Благочиния» регламентировал деятельность полиции по предупреждению преступлений против личности. Полицейские пресекали кулачные бои, стрельбу из оружия в домах и «бросание ракет». Особое внимание уделялось ношению и производству оружия. Для пресечения подобных преступлений полиция требовала прекратить противоправные действия, при возникновении ссор, побоев и драк; применяла физическую силу и оружие (хотя правовая регламентация этих действий отсутствовала); задерживала и доставляла виновных в Управу Благочиния; изымала оружие у лиц, не имеющих право на его ношение; конфисковала остроконечные ножи и подобные предметы у частных лиц, продавцов и изготовителей подобных изделий; налагала опеку на имение, при злоупотреблении властью помещиков.

Регламентация предупреждения наиболее распространенных видов имущественных преступлений осуществлена была довольно слабо. Для предупреждения разбоев производилась вырубка кустарников и деревьев вдоль дорог, а также поощрялись доносы на пристанодержателей. Лицам, указавшим местопребывание разбойников или дезертиров, выплачивалось по 5 руб., а указавшим на пристанодержателей отходила 2/3 их имущества, а 1/3 шла в казну.

Различный характер имущественных преступлений обусловил применение полицией различных мер предупредительного характера. Преследуя азартные игры, полиция использовала следующие виды предупреждения данного деяния: досмотр домов и иных помещений, в отношении которых имелась информация, что они используются для проведения азартных игр; поощрение доносов на организаторов азартных игр и игроков. В качестве мер пресечения использовались задержание и доставление в полицию лиц, так или иначе участвовавших в игре; аннулирование долгов и закладных, установленных в результате игры.

Устав также регламентировал деятельность полиции по раскрытию преступлений. По общему правилу процесс начинался с подачи челобитной о совершенном преступлении. Однако наряду с этим правилом Устав закрепил и другие поводы для начала уголовного преследования, к коим относились «устные жалобы, прошения, уведомления, извещения или донесения», хотя в практической деятельности существовали и другие основания (объявления и рапорты).

Действия частного пристава при расследовании преступлений зависели от многих факторов. Во-первых, каков был вид преступления (против личности, собственности и т.д.), во-вторых, задержано или не задержано лицо, совершившее преступление; в-третьих, если лицо не задержано, опознано оно очевидцами или нет и т.д.

«Устав Благочиния» выделял четыре вида преступлений: 1) против личности (ст. 267); 2) посягающие на места жительства или обитания (ст. 268-269); 3) посягающие на имения (ст. 268-269) и 4) преступления в виде «лживого поступка или против общего правосудия или против народной тишины» (ст. 271, 272 и т.д.).

Для каждого вида преступлений Устав предусматривал определенный предмет доказывания, то есть совокупность фактических данных, которые необходимо было установить в процессе расследования. При получении информации о совершенном преступлении частный пристав составлял краткий рапорт о происшествии, который направлялся в Управу Благочиния, а затем прибывал на место совершения преступления, где подробно допрашивал всех потерпевших, выясняя, имел ли место факт преступления и кто мог совершить данное деяние.

Пристав изыскивал «гласные» доказательства, то есть искал очевидцев, свидетелей или иных лиц, что-либо знающих о совершенном преступлении. Исследовались также «негласные» доказательства, то есть в ходе осмотра места происшествия изымались и изучались вещественные доказательства. Получив доказательства, пристав определял относимость их к делу и достоверность, и в случае их полноценности все данные вносились в протокол, который составлялся на месте происшествия.

Вся предварительная информация, полученная в ходе осмотра, допроса потерпевших и очевидцев, направлялась городничему в Управу Благочиния, который и определял общую стратегию расследования преступления. Производство следственных и розыскных действий, адресованных частным приставам, оформлялось в виде Приказа городничего. В Приказе каждый пристав получал конкретную задачу или задачи (например, «взять в присутствие Управы Благочиния», то есть задержать подозреваемых, произвести обыск, освидетельствование и т.д.). Однако главным лицом, осуществлявшим раскрытие преступления, являлся тот частный пристав, на территории которого было совершено преступление, поэтому он мог самостоятельно, без участия городничего, производить расследование.

Установление виновного (виновных) в совершении преступления достигалось различными способами. Очень часто подозреваемый в совершении преступления становился известен сразу после осмотра и допроса свидетелей. В случае если подобного не происходило, частный пристав ориентировал подчиненных себе квартальных надзирателей и поручиков на раскрытие данного преступления. Квартальные в свою очередь активизировали работу с сотскими и десятскими, которым вменялось выявлять людей, «у которых вдруг появились лишние деньги или пожитки».

Остальные действия частного пристава, регламентированные Уставом, относятся к моменту, когда уже установлено лицо, совершившее преступление. Пристав не мог лично осуществлять негласные розыскные мероприятия, однако именно к нему стекалась вся информация, полученная гласным и негласным способом.

Если личность обвиняемого стала известна и имелась точная информация, что он находится за пределами города, то для поиска преступника (преступников) через Наместническое или Губернское правление посылались распоряжения в близлежащие города и уезды.

При обнаружении и задержании подозреваемого, полицейские чины доставляли его к частному приставу независимо от времени суток, где он немедленно допрашивался. При производстве дознания и следствия наряду с допросами, осмотрами и обысками, освидетельствованиями применялись и новационные следственные действия, такие как следственный эксперимент и прообразы экспертиз, но они не давали однозначного ответа по поводу виновности или невиновности лица. Также виновность лица могла быть установлена на очной ставке.

При рассмотрении дела Управы Благочиния выносили одно из двух решений: 1) если было совершено правонарушение, то выносился окончательный приговор по существу дела; 2) если было совершено преступление, то материалы дела направлялись в суд.

Деятельность полиции по предупреждению и раскрытию преступлений хотя и не нашла должного отражения в Уставе Благочиния, оставалась одним из главных направлений работы органов правопорядка; вместе с тем некоторые мероприятия полиции по предупреждению преступлений были освещены довольно полно (например, предупреждение преступлений против веры).

Другим значимым направлением деятельности полиции являлась охрана общественного порядка. Она складывалось из проведения комплексных мероприятий, хотя полицейские чиновники сами только в исключительных случаях выставлялись на патрулирование, а непосредственно охраной общественного порядка занимались штатные городовые команды, местное население, а в случае необходимости и армейские подразделения, расквартированные в уезде или городе. В Уставе закреплялись действия частного пристава и квартального надзирателя при осуществлении охраны общественного порядка, а главы о «Запрещении» и «Взыскании» перечисляли противоправные действия, посягающие на общественную безопасность, которые полиции вменялось пресекать.

Полиция охраняла общественный порядок при проведении массовых мероприятий и крестных ходов. Она выставляла дополнительные караулы с целью предупреждения правонарушений и недопущения столкновений и давок. Полицейские чины поддерживали безопасность уличного движения, пресекая быструю езду, надзирая за состоянием транспортных средств, оказывая помощь пострадавшим и регулируя дорожное движение.

Органы правопорядка пресекали массовые беспорядки, драки и дуэли. Для этого использовались как ненасильственные методы (требование разойтись, примирение сторон), так и методы принуждения (доставление в Управу Благочиния). В рамках охраны общественного порядка полиция осуществляла надзор за проведением лотерей. Управа Благочиния давала разрешение на распространение лотерейных билетов, пресекала азартные игры, задерживала виновных и изымала незаконно полученный доход.

В ведении полиции находилась и торговля, надзирая за которой, органы полиции пресекали незаконный оборот алкогольных напитков, контролировали время открытия и закрытия питейных заведений, следили за ценами и качеством товаров, пресекали обмеривание, обвешивание и обсчет населения.

В рамках охраны общественного порядка полиция надзирала за печатью. Управы Благочиния давали разрешение на открытие частных типографий и осуществляли цензуру печатной продукции. Но чины полиции не имея должного образования допускали много ошибок при цензуре, что привело к необходимости изъятия из ведения полиции этой функции.

Полиция принимала активное участие в контроле за общественной жизнью. Проводя политику просвещенного абсолютизма, Екатерина II допускала возможность объединения людей в общественные организации. С одной стороны, правительство допускало подобные корпорации, а с другой ставило их под жесткий контроль со стороны властных структур.

Деятельность полиции в сфере надзора за общественными объединениями заключалась, во-первых, в даче разрешений на открытие обществ и, во-вторых, осуществление надзора за их деятельностью. Общества носили чаще сословный характер (дворянские, купеческие и т.д.), однако некоторые из них создавались и по другим принципам. Наибольшее опасение у правительства вызывала деятельность дворянских организаций, которые были более сплоченными и осведомленными о событиях, происходящих в Европе.

Важным нововведением было то, что охраной общественного порядка стали заниматься профессионально, особенно это касалось крупных городов. Но государство не смогло отказаться от использования местного населения, так как, во-первых, не хватало денежных средств, а, во-вторых, это обеспечивало организацию взаимного контроля населения, что было характерно для идеологии и практики полицейского государства.

Таким образом, принятие «Устава Благочиния или Полицейского» 1782 г. явилось продолжением законотворческой работы Екатерины II по совершенствованию системы государственного управления. Данный Устав, как и принятые ранее «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г., закрепляли и развивали принципы полицейского государства с мельчайшей регламентацией всех сфер жизни сословного общества.

Созданные Екатериной II органы городской полиции просуществовали в России около 80 лет. В ходе реформ полиция превращается в специализированный орган государственной власти с четко определенной компетенцией. Происходит усиление низового аппарата полиции, они отделяются (хотя и не полностью) от судебной власти. Екатерина II действовала в основном с учетом интересов российского дворянства, что отразилось на структуре, компетенции и порядке формирования органов полиции. Важное значение имело закрепление принципа децентрализации органов полиции, который в государстве с большой территорией, неравномерным экономическим и социальным развитием и многонациональным населением, являлся более предпочтительным и способствовал активизации работы местной власти²³.

В конце XVIII века, в период царствования Павла I, предпринимается попытка реорганизации городской полиции, ликвидации Управы Благочиния. В городах со значительными гарнизонами, а с 1799 г. во всех губернских и уездных городах были образованы военно-полицейские органы – ордонанс-гаузы, возглавляемые полицмейстером, городничим или комендантом и имевшие свой военный суд и тюрьму. В сельской местности в каждой удельной волости крестьяне под руководством местных чиновников избирали сельский приказ – полицейский или финансовый орган, осуществлявший надзор за правопорядком, исполнением распоряжений власти, сбором налогов, разбирающих споры между крестьянами. После смерти Павла I все его нововведения были отменены²⁴.

Но уже в 1801 году новый император Александр I подтвердил действие Устава Благочиния и созданных на его основе городских Управ Благочиния²⁵.

Реформа полиции конца XVIII в., проведенная в период царствования Екатерины II, была весьма продуманной и подготовленной как предшествующей эволюцией органов охраны правопорядка, так и передовыми взглядами на них. При этом она учитывала потребности основных условий страны, отражала уровень и характер социально-экономического развития России.

Таким образом, в ХУШ в. продолжается процесс создания и совершенствования специализированных государственных органов по борьбе с преступностью и охране общественного порядка - полиции. Стали создаваться городская и сельская полиция, уточнялись их функции, компетенция, правовое положение. Отличительной чертой полиции в ХVIII в. являлось многообразие ее организации в различных городах и местностях империи, что во многом определялось отсутствием центрального органа управления полицейскими учреждениями.

1.3. Органы внутренних дел в первой половине XIX в.

К концу XVIII-началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было. Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен даже не считаться с правами дворянства. Он отменил многие положения Жалованной грамоты российскому дворянству, в том числе известный 15 пункт этой грамоты, запрещавший подвергать дворян телесным наказаниям. Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. В планы императора входила подготовка новых основных законов, кодификация законодательства и реорганизация системы государственного управления²⁶.

В России предпринимаются попытки совершенствования государственного аппарата, системы управления, что выразилось в создании министерств, Государственного Совета, частичной реализации реформ М.М.Сперанского. Созданная в это время система высших и центральных государственных органов просуществовала с незначительными изменениями до 1906 г., когда была учреждена Государственная Дума, преобразован Государственный Совет и приняты «Основные законы Российской империи», ставшие, по существу, первой Конституцией России.

Александр I попытался привить в России методы правления западноевропейского абсолютизма и хотел предстать перед подданными в облике легитимного защитника их интересов. Император намеревался осуществить рационализацию органов власти и управления с усилением их централизации. В 1803 г. вводится термин «правоведение» как отрасль высшего образования²⁷.

Манифестом от 8 сентября 1802 года «Об учреждении Министерств» основные руководящие государственные функции были переданы восьми Министерствам: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел. В Манифесте подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. Министры имели право законодательной инициативы. Ежегодно они должны были представлять отчеты о деятельности министерства Императору и Сенату. Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действующему законодательству. Но поскольку министры имели право личного доклада Императору и часто реализовывали его устные распоряжения или получали от него одобрение своих действий, то слагали с себя всякую ответственность²⁸.

Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи.

Министерство внутренних дел было создано на базе как минимум пяти бывших центральных отраслевых органов государственного управления. Инициаторы министерской реформы при создании МВД, скорее всего, исходили из того, чтобы руководство им осуществлялось самостоятельным министерством. Поэтому задачи Министерства внутренних дел формировались сколь широко, столь же и неопределенно.

Министерство сложилось как многофункциональный орган, ведавший промышленностью, строительством, сельским хозяйством, торговлей медициной, ветеринарией, осуществлявший руководство местной администрацией, контролировавший духовную жизнь российских подданных, руководивший полицией и т.д. Из этого следовало, что Министерство внутренних дел в гораздо большей степени, нежели остальные – более специализированные, вынуждено будет соответствующим образом реагировать, видоизменяться в ответ на развитие самых различных сфер общественной и государственной жизни²⁹. С этой точки зрения можно утверждать, что оно было просто обречено на постоянные реорганизации.

В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.

Первая заведовала «делами народного продовольствия и соляной части», третья (экспедиция государственного хозяйства) - занималась вопросами «усовершенствования земледелия», управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 году обе эти экспедиции МВД были объединены. Четвертая экспедиция называлась «экспедицией общественного призрения». В ее ведении были больницы, «богоугодные заведения», содержание тюрем.

Управление полицией находилось в компетенции второй экспедиции. Она называлась «экспедицией спокойствия и благочиния» и состояла из двух отделений. На первое отделение возлагается сбор сведений о происшествиях, предотвращение «ложных слухов». В задачу сельской полиции входило и наблюдение за «повиновением крестьян законной власти». Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами. В него также направлялись жалобы на полицию³⁰.

Губернаторы, являвшиеся чиновниками МВД, обязаны были ежегодно предоставлять в министерство отчеты о состоянии дел в губернии, специальный раздел отчета посвящался деятельности полиции.

Дальнейшее развитие системы управления полицией было связано с реформой государственного аппарата в 1810-1811 гг., когда на основе некоторых структурных подразделений МВД было создано министерство полиции. Нормативной основой его организации и деятельности стало «Учреждение и наказ министру полиции»³¹.

Министерство полиции состояло из трех департаментов (Департамент полиции хозяйственной, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент), а также Общей и Особенной канцелярий министра. В ведении Особенной канцелярии было осуществление полицейского сыска.

В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов, особенно Петербурга и Москвы продовольствием, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами.

Самым большим основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной, образованный на основе экспедиции государственного благоустройства МВД.

Наряду с отбором кадров в различные полицейские службы, Первое отделение Департамента полиции исполнительной собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета.

Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствия по уголовным делам, а также «полиции дел судных», контролировало исполнение полицией судебных приговоров.

Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения (милиции), поимка дезертиров и другие задачи.

Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.

Кроме охраны внутренней безопасности Министерство полиции наделялось правом надзирать за окончательным исполнением законов по всем министерствам. Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие им министерства. Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств, направлялись в губернии для чиновника Министерства полиции, который при помощи полицейских органов следил за их соблюдением. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность³².

Создание министерства полиции усилило специализацию в управлении полицией на министерском уровне, в губернском звене единого полицейского органа так и не было создано. Полицмейстеры, городничие и уездные исправники по-прежнему подчинялись непосредственно губернаторам. Сами же губернаторы по вопросам полиции были подконтрольны министерству полиции, а по другим вопросам – Министерству внутренних дел. Таким образом, с созданием министерства полиции в местном управлении создавалось своеобразное двоевластие³³.

Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Практика функционирования Министерства полиции доказала, что его учреждение не дало ожидаемого результата. Наоборот усложнило и запутало взаимодействие местных органов.

В слабости полицейского управления убедился и сам царь. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских учреждений выявили массу недостатков.

При очередной реорганизации государственного аппарата в 1819 году министерство полиции было упразднено. Руководство полицией вновь вошло в компетенцию Министерства внутренних дел³⁴.

Претерпела изменения в первой половине XIX в. и политическая полиция. Всевластие органов политического сыска, широко применявших пытки, волна репрессий, затронувшая в последние годы правления Екатерины II и особенно при Павле I дворянство и даже часть придворной аристократии, вызвали, как уже говорилось, глубокое недовольство общества. Поэтому император Александр I в 1801 г. издал манифест об упразднении Тайной экспедиции и запрещении пыток. Расследование и рассмотрение политических дел передавалось Сенату, а также судам по уголовным делам и общей полиции. Особым указом императора Александра I превращались следственные и судебные дела по политическим обвинениям и всем заключенным даровалось «прощение».

С созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел все дела по политическим обвинениям стали концентрироваться в его канцелярии, из которой вскоре выделился специальный орган политического сыска³⁵ - «особенная канцелярия министра», в которой, в частности, рассматривались материалы о злоупотреблениях чиновников полиции. Создается своего рода инспекторская служба – «отделение для обозрения присутственных мест министерства внутренних дел»³⁶. Однако уже в 1805 г. предпринята попытка создать особый орган политического сыска с широкими полномочиями – Особый секретный комитет, который в ряде документов того времени именуется также комитетом высшей полиции. В 1807 г. он преобразован в Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия. В его состав вошли министры юстиции и внутренних дел и несколько сенаторов. Комитет рассматривал дела и решал их, а сыск вела общая полиция³⁷.

Серьезным потрясением для монархии и нового императора Николая I стало восстание декабристов. Император считал, что главным недостатком в деятельности государственного аппарата, особенно его местных органов, является слабый контроль за ними со стороны центральных органов государственной власти и управления. В центральных и местных учреждениях ослабла исполнительная дисциплина, было много злоупотреблений. Николай I не собирался проводить существенных реформ государственного управления, ограничившись совершенствованием существующей системы и создания нового органа политической полиции. В июне 1826 г. в составе Собственной Его Императорского Величества (СЕИВ) канцелярии создается III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения (СЕИВ) канцелярии. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции.

III Отделение объявлялось органом «высшей полиции». Это означало, что в сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетчеством. К функциям III Отделения относилось составление для императора ведомостей, а также статистических сведений.

В 1828 г. МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. Основным структурным подразделением министерства внутренних дел являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию³⁸.

Важное значение имели меры по укреплению общей полиции, проведенные в 1830-е годы. Эти меры заключались прежде всего в расширении низового аппарата полиции в уездах, где учреждены были должности становых приставов, подчиненных исправнику. В большинстве местностей империи утвердился принцип назначения исправников правительством³⁹.

В 1837 г. принимается новое «Положение о земской полиции», в соответствии с которым уезд в полицейском отношении делится на участки, так называемые станы, в каждом из которых вводится должность станового пристава. Он назначался на должность губернатором из кандидатов, представленных дворянским уездным собранием.

Учреждение должности станового пристава, ответственного за «тишину и порядок» в части уезда, в которой он постоянно находился, имея в своем подчинении рассыльных, сотских и десятских, значительно усиливало сельскую полицию. Этому также способствовало создание постоянной канцелярии уездного земского суда как аппарата управления сельской полицией, подчиненного земскому исправнику. Канцелярия земского уездного суда состояла из двух отделов. В первом рассматривались вопросы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, проведения следствия, второй контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации. Подчинение канцелярии уездного земского суда непосредственно земскому исправнику значительно повышало его роль, приводило к фактическому единоначалию в руководстве сельской полицией, сохраняя коллегиальность в исполнении ею судебных функций.

В состав земского суда помимо земского исправника и заседателей, выбираемых на уездном дворянском собрании, вводились два представителя от казенных (государственных) крестьян, называвшимися сельскими заседателями, что было хотя и небольшим, но все же отступлением от принципа формирования руководящего звена сельских административно-полицейских органов только из дворянского сословия.

В Положении о земской полиции 1837 г. более точно и однозначно определялись функции сельской полиции, ее должностных лиц. Но поскольку правовая система и государственный механизм не претерпели существенных изменений и земский исправник, становой пристав являлись низовыми исполнительными органами губернской администрации, то по существу, остался прежним и объем функций сельской полиции. Главной задачей сельской полиции являлось «Охранение общественного спокойствия, благочиния, усмирение всякого действия, противного верноподданническому долгу и послушанию, донесение о том начальству; предупреждение и прекращение всяких непозволительных и соблазнительных сборищ, принятие в случае нужды особенных мер для ограждения безопасности, какого-либо селения, дома или частного лица. Меры безопасности от воров и разбойников, поимка оных и истребление оных».

В Положении о земской полиции 1837 года более четко определялся порядок ее взаимодействия с другими учреждениями.

Ведя предварительное следствие по всем преступлениям, совершенным на территории уезда, земский суд имел право за «малые вины» применять исправительные наказания. К «малым винам» относилось пьянство, «буйство», нарушение общественного порядка, а также «кражи-мошенничества и всякие обманы», нанесение ущерба не свыше 20 рублей и совершенные одним лицом не более трех раз. Под «исправительными наказаниями», применяемыми сельской полицией, понимались, прежде всего, телесные наказания для крестьян. Те же правонарушения, совершенные лицами «дворянского или духовного звания», выходили за пределы административной компетенции сельской полиции и должны были рассматриваться в уездном или губернском суде⁴⁰.

В 1850 г. в истории Министерства внутренних дел произошло своеобразное знаменательное событие – первое сокращение штатов этого учреждения, что было проявлением новых усилий императора Николая I для укрепления дисциплины как средства повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов закончилось благополучно для чиновников Министерства внутренних дел⁴¹.

Таким образом, развитие полицейских органов в XIX веке до начала реформ 1860-1870-х годов характеризовалось совершенствованием их организационной структуры, прежде всего аппарата центрального управления. Целью реорганизаций было более эффективное выполнение задач по охране общественного порядка. Стабильность социально-экономического, государственного строя, невысокий уровень преступности не вызывали потребности глубоких изменений в политико-правовой сфере, в реорганизации судебных, полицейских учреждений. Такая потребность возникает после отмены крепостного права, вступления России в новый этап социально-экономического, политического развития.

Наиболее значительным изменением в компетенции полиции было изъятие из ее ведения следствия, произошедшее в 1860 году, накануне известных реформ. Функции, выполняемые полицией, не претерпели существенных изменений в дореформенный период.

Наделение полиции значительным объемом административно-хозяйственных функций вызывалось слабостью органов местного самоуправления, а также соединением на уездном уровне администрации и полиции в одном органе – нижнем (с 1837 года) просто уездном земском суде.