Geum.ru

Бориса Николаевича Ельцина. Мы с вами начинаем работу XVIII научно-практической конференции по мониторингу закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Коновалов а.в.
Подобный материал:
1   2   3   4


ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. Слово предоставляется Александру Владимировичу Коновалову, Министру юстиции Российской Федерации.


КОНОВАЛОВ А.В.:

– Уважаемые дамы и господа, коллеги. Я нахожусь в двойственном положении, потому что то, что в автогонках называется «полпозишн». У меня, с одной стороны, исключительно выгодное, я неоднократно выступал последним перед перерывом на каких-то конференциях, симпозиумах, семинарах и неизменно срывал достаточно бурные аплодисменты, конечно, не в связи с субстантивным качеством моего доклада или выступления, а исключительно по той простой причине, что это означало, наконец-то, окончание первой сессии заседания. С другой стороны, эта самая позиция у меня крайне невыгодная, потому что я должен выступать после по-настоящему блестящих и ярких выступлений. Это, безусловно, и выступление моего глубокоуважаемого учителя, академика Толстого, который не преминул выступить в привычных ему качествах одновременно и глубочайшего цивилиста, и при этом яркого полемиста, и, если он мне позволит такое выражение – Уленшпигеля нашего зеркала, которое никогда не устает и не стесняется нас изобличать. Это и по-настоящему глубокие, я бы сказал, пригодные прямо сейчас в качестве глав, в самый лучший и самый новый учебник по философии и права, выступления Валерия Дмитриевича и Вениамина Федоровича, это и яркие выступления других ораторов. Это, наконец, и очень важное для меня, именно политически важное выступление спикера Совета Федерации, потому что в нем были констатированные три важнейшие, на мой взгляд, позиции, с которыми я абсолютно солидарен, и которые, собственно, и явились мотором организации этой конференции в таком вот новом формате, новом подходе. Я имею в виду констатацию, во-первых, недостаточности системного подхода в мониторинге законодательства и правоприменения на сегодня в России. Недостаточности результатов этого мониторинга. И, наконец, как вывод, необходимости перевода этого мониторинга, как стратегической задачи государственного управления на новый качественный этап. В связи с таким сложным положением, я, безусловно, не стану претендовать на, в общем, какую-то новизну тех тезисов, которые я все-таки озвучу. А озвучить я, наверное, их должен, как представитель одного из организаторов, так сказать «хэдлайнеров» этой конференции. Было бы неправильно, если бы я вообще ничего не сказал. Тем не менее, главной доминантой своего выступления я хотел бы сделать некий призыв к аудитории провести предстоящие три дня в Санкт-Петербурге с очень большой пользой, и с очень большим и новым, важным наполнением. На мой взгляд, если бы мы прямо сейчас поставили точку в этой конференции и разъехались по домам, уже она бы имела успех. Потому что то обсуждение, в том сочетании докладов и подходов, которые сегодня были продемонстрированы за прошедшие два часа, это уже, на мой взгляд, довольно необычное, яркое событие. Но, самое главное, чтобы это пленарное заседание стало импульсом к тому, чтобы дискуссии в ходе секционных заседаний, в ходе итоговых круглых столов, которые состояться в субботу, были еще более яркими, еще более жесткими и, самое главное, еще более субстантивно наполненными и эффективными. Уважаемые коллеги, я разделяю, безусловно, в целом те оценки, которые были даны в ходе и обсуждении доклада Совета Федерации, и на пленарном заседании нашего Сената в мае нынешнего года, и оценки, которые касались собственно состояния нашего законодательства, его применения, которые прозвучали, так или иначе, в ходе сегодняшнего Пленарного заседания. В общем, эти оценки совпадают с тем не очень утешительным выводом, который был сделан, и содержится в концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года, который констатирует разрыв между формальными нормами и неформальными нормами. И, в целом, низкий уровень исполнения законодательства, терпимое отношение к неисполнению закона со стороны власти, бизнеса, широких слоев населения, то есть в правовом нигилизме. Говоря о состоянии законодательства в целом, нельзя не констатировать, что в последние годы некоторые улучшения его состояния, безусловно, были достигнуты. При этом мы имеем тяжелейшее наследие, как советской эпохи, так и эпохи бурного развития и бурных преобразований 80-х и 90-х годов. И, наконец, мы неизбежно сталкиваемся с проблемами немедленной реакции на вновь возникающие угрозы, когда тактика подчас вынуждена, подчас не до конца вынуждена, но, тем не менее, преобладает над стратегией, по сути, принося ее в ущерб текущей ситуации. Так или иначе, несмотря на те перемены, которые происходили в последнее десятилетие в обществе, объективно оценивая наше законодательство, мы не сможем отказаться от констатации его огромного объема, его невероятной сложности, его довольно серьезной внутренней противоречивости, несовершенства логико-понятийного аппарата и юридической техники большинства законодательных актов. К сожалению, приходится говорить в наши дни, сегодня, в начале XXI века и о такой, совершенно невероятной, казалось бы, проблеме, как отсутствие распоряжения практикующих юристов аутентичных текстов законов и подзаконных актов. Мы сталкиваемся сегодня с тем, что информационно-правовая система, которая обеспечивает наших юристов российских этими текстами, оперирует неизвестно откуда берущимися документами. И мы подчас сталкиваемся с дурацкой ситуацией, когда два юриста в суде, в судебном заседании, доказывают друг другу, что у них именно находится актуальная редакция закона, и вместе с судьей выясняют, правильно ли текст предоставлен той или иной информационно-правовой системой. Наконец, нельзя не говорить о проблеме, которая упоминалась сегодня, это о недостаточной обеспеченности законов подзаконными и нормативными актами и всеми условиями для их применения. У меня есть цифра. Я не претендую на ее полную актуальность, потому что она постоянно меняется, обновляется. По последним данным Министерства юстиции 81 Федеральный закон сегодня не обеспечен примерно двумястами семнадцатью подзаконными актами, которые должны быть приняты именно исходя из текста самих Федеральных законов. Таким образом, мы имеем целый ряд проблем в нашем позитивном законе. В значительной степени эти проблемы обусловливают проблемы правоприменения, восприятия законодательства. Я перечислю проблемы, которые мне кажутся наиболее значимыми в порядке их усложнения и роста угроз. Самым безобидным в этом случае выступает такое явление, как мертворожденность норм, когда правоприменителю приняты нормы, подчас в муках приняты нормы, не хорошо и не плохо, не жарко и не холодно, он просто ее не замечает, она не работает. Следующая ситуация, это нестабильность и противоречивость практики применения норм. По разным факторам это происходит, но это тоже не способствует эффективности правоприменения. Следующая, и уже по-настоящему серьезная угроза, это игнорирование закона. Сегодня нам придется говорить о том, что закон, как общественное явление, применяемое так или иначе, хорошо или плохо какой-то группой, какой-то категорией населения страны, при этом соседствует с обычаем, с тем, что применяется другой частью страны, значительно превосходящей первую по численности, и, по сути, выступает серьезным конкурентом, серьезной альтернативой применения закона. Скатывание в обычное право представляется крайне неприятной и удручающей угрозой. Следующая по значимости проблема, следующий по значимости уровень проблем, это уже не просто игнорирование закона, а его недобросовестное и своекорыстное применение. Уклонение от исполнения закона, извращение его смысла, избирательное применение и неправильное, причем, умышленно неправильное толкование двусмысленных норм. Ну, и, наконец, как квинтэссенция, как кульминация такого недобросовестного и своекорыстного применения – это правовой нигилизм юристов. Это сложнейшая проблема нашего времени, которая создает условия для коррупции, которая создает условия для незаконных посягательств на собственность и личность, и которая, наверное, все присутствующие со мной согласятся, являет собой, наверное, наиболее серьезную угрозу, поскольку, по сути мы речь ведем о недобросовестной профессиональной деятельности людей, которые знают закон и умеют его применять. Это сопоставимо, я уже говорит об этом в какой-то аудитории, с недобросовестной деятельностью врача, который знает, как действует человеческий организм, но знает, как его либо улучшить, либо ухудшить, а, может быть, и умертвить. Одна из одиозных форм такого правового нигилизма, это уголовное преследование, которое стало, подчас довольно распространенно, своего рода дубиной недобросовестных и коррумпированных людей в их атаках на бизнес, на тех, за счет кого можно поживиться. Таким образом, действительно, мы имеем перед собой разрыв между законом и реальной жизнью, и, как следствие, или три проявления этого разрыва: это отсутствие стимулов для законопослушного поведения, это отсутствие угроз санкций за поведение противозаконное, наконец, это отсутствие культуры и уважения к закону, суду, к принципу доброй совести, просто как к самодостаточным явлениям. В конечном итоге это ведет к дискредитации государства и к колоссальным внутренним угрозам для всего общества. Мы имеем угрозу важнейшим правам человека, стабильности и безопасности его существования, угроза экономическому обороту, в первую очередь, за счет огромнейшего массива незаконных сделок, и вообще иных влекущих, подчас довольно значимые правовые последствия недействительных или ущербных юридических фактов. Это огромный пласт, который по строгой логике законодателя не должен indofinicio влечь правовых последствий. Но при этом он влечет десятки тысяч правовых последствий, которые во многом конституируют экономический оборот. Наконец, все в совокупности это серьезная угроза, и об этом сегодня говорилось, инновационному климату в стране и ее политической системе. У нас есть по-прежнему проблемы в процессе законотворчества. Цифры, которые характеризуют его динамику, впечатляют. В 2009 году в Государственную Думу было внесено 1130 законопроектов, было принято 394 федеральных закона. На региональном уровне регистр нормативных актов за прошлый год пополнился 63 тысячами нормативных актов. Это огромный пласт. При этом процесс законотворчества довольно часто, по-прежнему, носит громоздкий характер, оторванный от мониторинга правоприменения. И таким образом, как отмечалось сегодня в выступлениях, в том числе и спикера Совета Федерации, оторвано от немедленной реакции на выявляемые недостатки в законодательстве и в его применении. К сожалению, я не смогу не подискутировать и со своим учителем в оценке такого института, как толкование закона. Конечно, нам, наверное, достаточно сегодня уровня разъяснений высших судов. Конечно, не приходится сомневаться в том, что переход на прецедентную систему более чем небесспорное предложение, но вот то, что толкование закона сегодня работает, к сожалению, мне кажется, это слишком оптимистический вывод. Довольно часто толкование закона имеет запоздалый характер, довольно часто оно имеет осторожный характер. И, самое прискорбное это то, что использования этого толкования явно недостаточно. Совершенно очевидно, что суды первой инстанции, суды даже следующих инстанций весьма часто игнорируют руководящие указания высших судов Российской Федерации. У нас есть проблема даже с исполнением решений Конституционного Суда. Мы занимались изучением этой проблемы, изучением и мониторингом принятия нормативных правовых актов развития этих решений. По последним данным, которыми мы располагаем по 38 решениям Конституционного Суда такие необходимые изменения были внесены в закон, но по 42 еще предстоит работать. Я говорил неоднократно о том, что довольно характерным проявлением, очень яркой иллюстрацией состояния нашего законодательства, эффективности его применения, является для нас решение европейского суда по правам человека. Как бы ни относиться к некоторым одиозным и откровенно политизированным решениям этого суда по жалобам, которые имеют отношение к России, подавляющая часть решений, которые выносит ЕСПЧ по российским делам, это решения, объективно констатирующее проблемы в нашем законодательстве и правоприменении. Это довольно серьезные вещи, которые носят системный и затяжной характер. Это длительное неисполнение судебных актов. Это длительные сроки разбирательств в национальных судах. Это, наконец, традиционные, опять-таки системные проблемы, а виде незаконного, необоснованно долгого содержания под стражей, и ненадлежащих условий содержания под стражей. Как следствие, сегодня из 127 тысяч жалоб, которые находятся на рассмотрении в ЕСПЧ, 35 тысяч жалоб это наши жалобы. Нет, к сожалению, оснований надеяться на то, что этот поток в ближайшее время будет уменьшаться. Хотя, очень большие надежды мы, конечно, возлагаем на принятие законов, которое имело место в развитие пилотного постановления «Бордов-2», имеется в виду закон о компенсациях за неэффективное правосудие, и готовящийся законопроект о компенсации ущерба, принесенного в ходе контртеррористических операций. Уважаемые коллеги, все сказанное позволяет сформулировать несколько задач, как, в общем, в контексте правоприменения, так и в части моноторинга правоприменения. Что касается задач, в качестве итоговых целей нашей работы, безусловно, мы стремимся к стабильности и эффективности судебной практики, к эффективности исполнения судебных решений. Потому что самое красивое в игре – это счет, и цена решению судебному, которое не исполнено, минимальна. Это оптимальное сопровождение правоприменения в стране, в том числе в части обеспечения граждан и организаций эффективной, квалифицированной юридической помощью. В данном случае речь идет и о совершенствовании адвокатуры, включая проблемы бесплатной юридической помощи, совершенствование нотариата. Всеми этими проблемами, включая и исполнение судебных решений, как кто-то из вас, может быть, слышал, Министерство юстиции сейчас пытается активно заниматься. Разумеется, это и проблема совершенствование практики применения административной и уголовной репрессии. Но, переходя к мониторингу законодательства и правоприменения, о чем я хотел бы сказать, как о исключительно важных задачах. Мы имеем возможность за счет правильно поставленного процесса мониторинга решить ряд глобальных, системных, стратегических задач. Первый из них это оптимизация законотворчества. Уже сегодня говорилось о том, что в наших сегодняшних условиях совершенно неразумно и неправильно организовывать этот процесс в отрыве от мониторинга правоприменения. Это касается не только антикоррупционного мониторинга, в котором в последний, прошедший год очень всерьез и плотно занялись в контексте антикоррупционной политики государств. Это в целом мониторинг правоприменения, который не может не быть бэкграундом для очередных этапов, очередных парламентских сессий, которые рассматривают новые законопроекты. Во-вторых, это оптимизация толкования закона. Оно должно быть не просто своевременным, но максимально ориентированным на практические нужды правоприменителей. Наконец, третья задача и вот глобальность ее совершенно точно нельзя переоценить, это чистка, если вы мне позволите такой термин, а в конечном итоге серьезные системные изменения действующего законодательства. И, по сути, переход через некоторое время, оправданное время, к решению задачи кодификации отечественного законодательства и, в том числе, в том возможном варианте, о котором говорилось при обсуждении доклада Совета Федерации, в варианте подготовки свода или собрания законов Российской Федерации. Уважаемые коллеги, я благодарю всех, кто откликнулся на предложение Министерства юстиций провести традиционную, ставшую традиционной конференцию Совета Федерации в этом новом формате. В первую очередь, конечно, благодарность самому Сенату Российской Федерации за как уже наработанный опыт, так и за готовность его инклиминтировать в новые подходы, которые предлагаются Минюстом. Но еще больше я хотел бы акцентировать внимание на том, что помимо традиционных форм, традиционных площадок, которые сохранят свое существование и значение в эти три дня, которые уже были апробированы неоднократно Советом Федераций, мы предложили и организовали полемику на еще ряде совершенно новых, на наш взгляд ключевых, переговорных площадках. Убежден в том, что важнейшими источниками мониторинга правоприменения должны быть, во-первых, судебные и административная практика, включая анализ практики ЕСПЧ и Конституционного Суда России. Во-вторых, частная практика. Вот важнейший кладезь, важнейший источник для объективной и честной оценки того, как сегодня реализуется законодательство России. В-третьих, это доктрина, на наш взгляд, не оправданно в последние годы, десятилетия, научная школа юридическая оказалась отодвинутой от процесса законотворчества. Во многом не без проблем с самой научной школой, которая претерпела некоторые перемены в последнее время, но и, конечно, не без административных решений. Эту ситуации нужно исправлять. Наконец, четвертый важнейший источник, это общественное мнение. Вот именно в корреляции к четырем названным мною источникам мониторинга сегодня будут заседать четыре важнейшие, на мой взгляд, подсекции нашей конференции. Где по корпоративному принципу специалисты смогут сначала в своем профессиональном кругу обсудить важнейшие проблемы состояния законодательства и его применения, а завтра, уже по предметному принципу перемешавшись с другими коллегами, обменяться мнениями и высказать свои оценки. Я хотел бы назвать еще один, на наш взгляд, инновационный подход, который мы предлагаем, – это отказ от такого довольно традиционного формата, как итоговый документ конференции. Тем более, проект этого итогового документа. Это тоже своеобразный месседж аудитории. Мы исходим из того, что сама конференция в течение всех этих трех дней должна стать самым главным и субстантивным наполненным событием. Что именно дискуссии, которые прозвучат и состоятся на площадках переговорных, конституционных, экспертных, которые откроются, и будут работать в эти дни и должна стать главным итоговым документом. Задачей оргкомитета конференции на этом этапе нам видится тщательное документирование всего, что будет сказано в эти три дня. А затем очень компетентный, очень вдумчивый анализ с проработкой всех предложений, которые прозвучат. И, в конечном итоге, с подготовкой отчета по состоявшемуся обсуждению и конкретных предложений Президенту Российской Федерации в двух направлениях. В направлении формирования пакета законопроектов на очередную парламентскую сессию, и просьб или поручений высшим судам с просьбой истолковать ту или иную норму закона соответственно с внесением корректив в план заседаний пленумов высших судов. В конечном счете, еще одной важнейшей задачей, которую нужно решить и в ходе этой конференции, и в ходе дальнейшей работы, является выработка методологии постоянного взаимодействия всех названных корпоративных площадок в постоянном опять-таки мониторинге, законодательства и правоприменения. Я уверен в том, что только путь широкой, довольно часто жесткой, но при этом, что очень важно, квалифицированной и корректной дискуссии может помочь нам объективно и своевременно оценивать состояние нашего закона и его применения. Я благодарю всех за внимание, терпение, которое вы проявили к этому последнему из намеченных на пленарное заседание выступлений. Еще раз хочу сделать акцент на том, что теперь начинается самое интересное, самое главное в ходе дискуссий на секциях. Мы надеемся на очень креативный и очень полезный подход, который продемонстрируют участники конференции. Большое спасибо.