Результативность расходов на культуру бюджета субъекта Российской Федерации

Глухова, Ала Геннадьевна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Результативность расходов на культуру бюджета субъекта Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Глухова, Ала Геннадьевна
Место защиты	Самара
Год	2010
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Результативность расходов на культуру бюджета субъекта Российской Федерации"

На правах рукописи

ГЛУХОВА АЛА ГЕННАДЬЕВНА

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РАСХОДОВ НА КУЛЬТУРУ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное

обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 8 НОЙ 2010

Самара 2010

004613350

Работа выпонена в Самарском государственном экономическом университете

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Ковалева Татьяна Михайловна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сабитова Надия Михайловна

Ведущая организация - Саратовский государственный

социально-экономический университет

Защита состоится 2 декабря 2010 г. в 12 ч на заседании диссертационного совета Д 212.214.01 при Самарском государственном экономическом университете по адресу: ул. Советской Армии, д. 141, ауд. 325, г. Самара,

кандидат экономических наук, доцент Кемайкин Павел Владимирович

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Самарского государственного экономического университета

Автореферат разослан 1 ноября 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Вишневер В.Я.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. В течение последних лет в Российской Федерации идет планомерный процесс реформирования системы государственных и муниципальных финансов. Целью проводимых преобразований является повышение эффективности и качества управления общественными (государственными и муниципальными) финансами. Реформирование осуществляется в соответствии с задачами, поставленными Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, и программами структурных реформ в сфере управления государственными и муниципальными финансами.

Одной из главных целей действующей бюджетной политики является дальнейшее реформирование бюджетного процесса, которое не может не затронуть социальной сферы в Российской Федерации, способствуя ее результативному функционированию. Повышение результативности бюджетных расходов на культуру непосредственно связано с осуществлением преобразований в бюджетном процессе.

В современном мире культура приобретает особую социальную значимость и рассматривается как фактор духовного здоровья населения, социальной стабильности, национальной безопасности, как фактор привлекательности территории для проживания и инвестирования. Обеспечить стабильное социально-экономическое развитие государства можно только за счет вклада культуры в человеческий капитал. Приращение этого капитала происходит в значительной мере в процессе реализации потенциата культуры.

Государственная политика в сфере культуры в Российской Федерации направлена на сохранение культурного наследия и развитие культурного многообразия, на повышение уровня вовлеченности граждан в культурную жизнь, на расширение культурных услуг для социально незащищенных слоев населения.

Современные проблемы результативности расходов бюджета и возможности их решения широко обсуждаются в экономической литературе. Изучение и систематизация трудов ведущих российских ученых-экономистов и специалистов-практиков в области государственных финансов показали необходимость более глубокого исследования процесса реформирования бюджетного процесса и создания эффективной системы бюджетных расходов. Требуют своего решения вопросы ориентированного на результат планирования расходов бюджетов на культуру, которое в силу исключительного многообразия (театры, музеи, библиотеки и т.д.) и состава учреждений культуры имеет свою специфику. Недостаточная теоретическая и практическая разработанность результативности расходов бюджетов на культуру предопределила выбор темы, цели, задач и основных направлений диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросам планирования, финансирования расходов бюджета и их результативности посвящены работы многих отечественных и зарубежных авторов.

Среди отечественных ученых, исследовавших данные проблемы, необходимо назвать таких, как: М.Ю. Андреева, А.И. Архипова, A.M. Бабич, C.B. Барулин, B.C. Васильев, П.И. Вахрин, О.В. Врублевская, Ф.Г. Габуния, М.Ю. Гараджа, A.M. Гсд:;:т, Л.Л. Дребезжа, C.. Илог>айск;;Г;,

A.Ю. Казак, Т.М. Ковалева, A.C. Колесов, Г.М. Копакова, А.М. Лавров, П.И. Лященко, И.Н. Мысляева, Т.И. Нестеренко, Л.Н. Павлова, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, В.И. Рукавишникова, Б.М. Сабанти, H. M Сабитова,

B.К. Сенчагов, А.Г. Силуанов, В.В. Соргин, М.И. Ткачук, В.Б. Христенко.

Теоретической разработкой вопросов планирования бюджета занимались зарубежные авторы: М. Амелер, Д. Брюмерхоф, А. Вагнер, П. Годме, Г. Жез, Л. Косса, Ф. Мошер, Л. Штейн.

Однако некоторые вопросы по-прежнему являются дискуссионными. Это, в частности, вопросы результативности расходов, методики оценки результативности и эффективности расходов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы - развитие теоретических основ и разработка практических рекомендаций по достижению результативности расходов бюджетов на культуру в субъекте Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью были сформулированы следующие задачи:

- изучить основные теоретические положения сущности бюджетных расходов;

- рассмотреть зарубежный опыт повышения результативности бюджетных расходов с точки зрения целесообразности применения его в России;

- выявить сущность и особенности современного бюджетного планирования, ориентированного на результат;

- проанализировать состояние планирования и финансирования сферы культуры в Самарской области;

- оценить роль бюджетной политики Российской Федерации в совершенствовании финансирования расходов на культуру в областном бюджете Самарской области;

- разработать систему показателей и механизм оценки результативности бюджетных расходов на культуру.

Область исследования. Диссертационное исследование проведено по специальности 08.00.10 "Финансы, денежное обращение и кредит" Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках п. 2.3 "Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика госуда]>ства в рыночной экономике", 2.5 "Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и догосрочного прогнозирования".

Объект исследования. Объектом диссертационной работы являются расходы на культуру областного бюджета Самарской области, их планирование и финансирование.

Предмет исследования. Предметом диссертационной работы выступает совокупность экономических отношений, возникающих в процессе достижения результативности расходов на культуру в бюджете субъекта Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основы исследования. Теоретическую основу диссертационной работы составили труды отечественных и зарубежных исследователей в области государственных финансов, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати.

Для решения поставленных задач в ходе исследования были использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ, синтез, сравнение, классификация.

Информационная ба'ю исследования. При проведении диссертационного исследования использовались материалы законодательного, нормативного, инструктивного и методического характера в области государственных, репиональных и муниципальных финансов. Эмпирическую базу составили данные государственной и ведомственной статистики.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна работы заключается в развитии теоретических основ и разработке методических рекомендаций по достижению результативности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на культуру.

К элементам научной новизны относятся следующие:

- дано определение расходов бюджета как экономических отношений, возникающих по поводу распределения денежных средств любого уровня бюджетной системы для финансового обеспечения функций законодательной и испонительной власти;

- предложена авторская классификация расходов бюджета, основанная на делении бюджетных расходов на действующие и принимаемые, позволяющая оценить результативность расходов;

- раскрыта сущность результативности расходов бюджетов, заключающаяся в соотношении результативности затрат на достижение целей, определяемых в бюджетной политике Российской Федерации, и получения наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченных бюджетных ресурсов;

- определено понятие расходов бюджетов на культуру как урегулированных нормами бюджетного законодательства экономических отношений по использованию бюджетных средств для достижения приоритетных социально значимых целей и задач в области культуры;

- разработана методика оценки результативности бюджетных расходов на культуру, включающая в себя четыре блока показателей, пред-

ставленных в виде индикаторов: финансовых, кадровых, социальных и показателей качества услуг.

Теоретическая значимость. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методических основ в области планирования, финансирования и результативности расходов на культуру бюджета субъекта Российской Федерации.

Практическая значимость. Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке методических материалов для финансовых органов и других органов власти Российской Федерации по оценке результативности бюджетных расходов, а также в их использовании в учебном процессе в высших учебных заведениях экономического профиля.

Апробация работы. Научно-теоретические и аналитические материалы используются в финансовой деятельности министерства культуры Самарской области и в учебном процессе на кафедре финансов и кредита Самарского государственного экономического университета при преподавании дисциплин "Финансы", "Финансы и кредит", "Бюджетная система Российской Федерации". Они были представлены и получили одобрение на научно-практических конференциях. По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ объемом 1,94 печ. л., среди которых две размещены в изданиях, определенных ВАК.

Структура диссертации. Диссертационна1Я работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертационной работы обоснована актуальность темы, дана характеристика уровня ее разработанности, сформулированы цель, задачи, определены объект и предмет исследования, изложены его теоретико-методологические основы, указаны элементы научной новизны, основные положения, отражены апробация полученных результатов, область исследования и структура диссертации.

В первой главе "Теоретические основы расходов бюджетов" исследована экономическая сущность бюджета и бюджетных расходов; рассмотрена отечественная и зарубежная практика бюджетных реформ и внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат; проанализировано основное содержание бюджетной реформы в России.

В условиях проводимой бюджетной реформы и внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат, одной из главных задач является эффективное и результативное планирование бюджетных расходов. "Расходы бюджета" - фундаментальная экономическая категория, тем: не менее, современные экономисты не пришли к ее единому определению, что объясняется различием сущностных сторон данного

понятия. Проведенные теоретические исследования содержания бюджетных расходов позволили сформулировать следующее определение их сущности: расходы бюджета - это экономические отношения, возникающие по поводу распределения денежных средств любого уровня бюджетной системы для финансового обеспечения функций законодательной и испонительной власти. Изучение сущности расходов бюджета предполагает определение способов повышения их результативности. По мнению автора, результативность целесообразно рассматривать как соотношение результатов и затрат на достижение этих результатов. Исходя из этого, можно сделать вывод, что показатели результативности бюджетных расходов отражают соответствие результата поставленным целям или изменение результата за определенный период.

Повышения результативности бюджетных расходов можно достичь двумя путями:

- снижением (экономией) расходов;

- достижение высокой результативности в условиях использования ограниченного ресурса бюджетных средств.

Первый путь предполагает такое расходование бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата и бюджетные расходы являются результативными. На этом строится, например, конкурсная система государственных закупок. Наиболее результативным признается гот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене. Однако сведение проблемы результативности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется весьма ограниченным.

Второй путь повышения результативности бюджетных расходов означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов, т.е. финансирование основано не на минимизации затрат, а на максимизации полезного результата. В этом случае, насколько результативно выпоняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько поно и качественно удовлетворяются колективные потребности в общественных благах.

Более точному определению сущности бюджетных расходов и достижению их результативности может способствовать предлагаемая автором классификация бюджетных расходов.

В Российской Федерации, как и в зарубежных странах, объем и структура значительной части расходов предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными догозор;ши и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на испонение этих обязательств власти, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, заложенные плановые пара-

метры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих корректировок в ранее принятые нормативные правовые акты. В то же время существуют и иные по своему типу расходы (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год.

Указанные расходы и ассигнования на их испонение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового Плана. Исходя из этого, по мнению автора, при планировании бюджета расходы могут бьггь разделены на действующие и принимаемые.

В основу данного деления положены объективные расходные обязательства власти. К действующим расходным обязательствам, полагает автор, относятся: трансферты населению, обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг; обязательства, вытекающие из догосрочных целевых программ; погашение или обслуживание государственного (муниципального) дога; обязательства, вытекающие из договоров, в том числе международных, а также средства, подлежащие перечислению в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. К принимаемым расходным обязательствам, на взгляд автора, относятся: введение новых трансфертов населению или увеличение действующих, повышение заработной платы, досрочное погашение государственного (муниципального) дога, предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов, увеличение ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ, новые бюджетные инвестиции и предоставление бюджетных кредитов.

Данная классификация позволяет:

- выявить, насколько планирование расходов является стабильным, что имеет большое значение для оценки их результативности;

- существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся испонения действующих обязательств власти, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых расходных обязательствах, отражающих цели и приоритеты бюджетной политики;

- поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принимаемые расходные обязательства власти возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выпонение действующих обязательств либо после заблаговременного их сокращения (отмены);

- ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств, в функции которых входит контроль за поступлением средств в бюджет, бюджетных

ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

В ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация провозглашается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе его образовательного и культурного уровня. Исходя из предложенных автором определений расходов бюджета и их классификации, расходы бюджетов на культуру можно определить как урегулированные нормами бюджетного законодательства экономические отношения по результативному плановому использованию денежных средств для достижения социально значимых целей и задач в области культуры.

Целями и задачами сферы культуры в Российской Федерации являются: развитие и самореализация личности, гуманизация общества и сохранение национальной самобытности народов, создание и сохранение культурных ценностей, а также равный доступ к ним всех граждан; развитие демократии, укрепление целостности и суверенитета Российской Федерации, организация межнационального культурного сотрудничества и интеграция отечественной культуры в мировую культуру.

Вопрос о повышении результативности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы является особенно актуальным, так как с момента формирования современного Российского государства, несмотря на рост объемов финансирования, необходимая результативность расходов не всегда достигалась.

Для характеристики процесса развития управления расходами бюджета в последние двадцать лет оптимальной представляется периодизация, которая выделяет три этапа бюджетной реформы:

- первый этап с 1990 по 2001 г. - этап управления затратами;

- второй этап с 2001 по 2008 г. - этап перехода;

- третий этап с 2008 г. - этап управления результатами.

На первом этапе произошло формирование трехуровневой бюджетной системы, а также был осуществлен переход на казначейскую систему испонения бюджета, что позволило значительно ускорить процесс испонения бюджета в расходной части, повысить "прозрачность" и эффективность управления бюджетньми расходами, что представляется значимым для достижения их результативности.

На втором этапе были проведены реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного учета и изменение бюджетной классификации.

Особое значение на третьем этапе имеет федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", определяющий наличие трех видов бюджетных учреждений: бюджетного учреждения (с расширенным объемом прав), автономного учреждения и казенного учре-

ждения, - так как данные виды учреждений бюджетной системы позволяют более результативно использовать бюджетные средства.

Во второй главе "Анализ планирования и финансирования расходов на культуру" рассмотрены проблемы планирования и финансирования расходов на культуру в субъекте Российской Федерации, проведен анализ планирования расходов на культуру в Самарской области.

Бюджетный процесс включает в себя: составление проекта бюджета, его рассмотрение, утверждение к испонение исходя из целей и задач результативного и эффективного финансирования деятельности государства.

Финансовое обеспечение сферы культуры осуществляется согласно разделу функциональной классификации расходов "Культура, кинематография и средства массовой информации", который включает в себя подразделы следующего содержания:

- Культура;

- Кинематография;

- Телевидение и радиовещание;

- Периодическая печать и издательства;

- Прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии и средств массовой информации;

- Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средств массовой информации.

Анализ финансирования сферы культуры в Самарской области показал, что существует тенденция увеличения расходов на культуру из областного бюджета. Особенно выделяется 2008 г., что связано с финансированием реконструкции государственного учреждения культуры "Самарский академический театр оперы и балета", являющегося приоритетным объектом бюджетной политики региона (см. табл. 1).

Кроме того, данные о финансировании министерством культуры Самарской области расходов за последние пять лет показывают несовпадение планового и фактического финансирования. Средний уровень освоения бюджетных ассигнований за период с 2005 по 2010 г. составил 95%, что позволяет сделать вьюод об отсутствии стабильного и результативного планирования.

Таблица 1

Расходы областного бюджета Самарской области на культуру за период 2005-2010 гг.

Год Утверждено на год, мн. руб. Испонено за год, мн. руб. Испонено, %

2005 452 445 96 -

2006 473 450 88

2007 511 476 93

2008 2936 2819 97

2009 671,6 671 99

2010 657 - -

Наименьший удельный вес в бюджете министерства культуры Самарской области приходится на такие расходы, как содерясание министерства культуры Самарской области (5%), сохранение объектов культурного наследия и укрепление материально-технической базы подведомственных учреждений (2%). Основной удельный вес в расходах министерства культуры Самарской области приходится на оплату труда работников учреждений культуры (30%), расходы на реализацию и проведение культурных мероприятий (28%), содержание подведомственных учреждений (32%) (табл. 2).

Таблица 2

Распределение бюджетных средств в министерстве культуры Самарской области, тыс. руб.

Расходы 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2.009 г. 2010 г. В среднем, %

Оплата труда работников подведомственных учрежденЩ 165 ООО 167000 491 000 230445 226288 30

Содержание подведомственных учреждений 120 046 122 050 902461 162 050 160 128 32

Обеспечение деятельности министерства культуры Самарской области 21 700 23 700 39184 25 700 42 560 5

У крепление материально-технической базы подведомственных учреждений 11 543 12 543 1 165 300 22 543 21241 2

Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) 18 487 19487 117 050,4 105 341,5 9939 2

Реализация и проведение мероприятий 129 978 134 170 2 049 350 219 728 196 844 29

Итого 466754 476000 2819000 671000 657 000 100

Практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, привнесло в планирование расходов бюджетов такие инструменты, как реестры расходных обязательств власти, обоснования бюджетных ассигнований, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, целевые программы, государственные и муниципальные задания.

Реестр расходных обязательств - это ведущийся субъектом бюджетного планирования свод нормативных правовых актов и заключенных договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат испонению за счет средств бюджета субъекта бюджетного планирования, включая расходы отдельных наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации, являющихся главными распорядителями бюджетных средств, с указанием объема средств бюджета, необходимых для испонения соответствующих расходных обязательств.

Обоснование бюджетных ассигнований служит для увязки бюджетных ассигнований в среднесрочной перспективе с показателями непосредственных результатов. Целями подготовки обоснования являются: обоснование корректировок бюджетных проектировок в рамках среднесрочного планирования; обоснование объемов бюджетных ассигнований, ориентированных на результаты, на уровне целевых статей и видов расходов на среднесрочную перспективу с указанием основных факторов, влияющих па их пси;прусмоб изменение.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) были введены в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Подготовка докладов способствует достижению ряда таких целей бюджетной политики, как: обеспечение применения в бюджетном процессе среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат; реализация принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств; применение программно-целевого метода в бюджетном планировании; обоснование расходов областного бюджета; обеспечение взаимосвязи распределения бюджетных ресурсов и результатов их использования (фактических и планируемых). На конец 2010 г. министерством культуры Самарской области были подготовлены и представлены Правительству Самарской области четыре доклада о результатах и основных направлениях деятельности.

Каждый доклад имеет четыре раздела. В первом разделе представлена система целей, задач и показателей результативности деятельности министерства культуры Самарской области, дающая представление об основных, значимых для общества направлениях и результатах деятельности и описывающая важнейшие качественные и количественные характеристики состояния сферы культуры.

Во втором разделе доклада о результатах и основных направлениях деятельности приводится краткое описание утвержденных на очередной год и предлагаемых к утверждению в последующие годы планового периода бюджетных целевых программ и мероприятий непрограммной деятельности.

В третьем разделе содержится анализ сложившейся и планируемой структуры расходов по целям, задачам и программам, а также тенденций ее изменения в отчетном и плановом периодах.

Четвертый раздел доклада носит название "Результативность бюджетных расходов". Оценка результативности деятельности министерства культуры Самарской области производится на основании данных о соотношении плановых и фактически достигнутых значений показателей.

Целевая программа - это комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на выпонение конкретной, измеряемой целевыми индикаторами тактической задачи. Данные о выпонении целевых программ, вкгао-

чая меры по повышению результативности финансирования, предоставляются в составе докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Министерство культуры Самарской области участвовало в реализации такие целевых программ, как: "Программа по профилактике правонарушений и обеспечению общественной безопасности Самарской области на 2007-2009 годы", "Организация образовательных ресурсов Самарской области для интеграции детей и молодых людей с проблемами в развитии на 2005-2008 годы", "Разные, но не чужие - мир через культуру" на 2008 г., "Улучшение положения семей в Самарской области и профилактика детской безнадзорности на 2006-2008 годы", "Противодействие незаконному обороту наркотических средств, профилактика наркомании, лечение и реабилитация наркозависимой части населения Самарской области на 20072009 годы", "Вовлечение молодежи в социокультурную деятельность на территории Самарской области на 2008-2010 годы", "Развитие культуры села на 2008-2010 годы". Действие данных целевых программ было приостановлено в 2009 г. в силу снижения финансирования сферы культуры под влиянием мирового экономического кризиса

Государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Государственное задание формируется в соответствии с учредительными документами бюджетных учреждений, автономных учреждений и иных некоммерческих организаций и используется при планировании бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам. При формировании государственного задания учитываются такие факторы, как: показатели фактического выпонения государственного задания в отчетном финансовом году, материально-технические и кадровые ресурсы у чреждения, прогнозируемая потребность в соответствующей услуге и уровень удовлетворенности существующим объемом и качеством оказания услуг. В Самарской области государственные задания для учреждений сферы культуры, являющиеся важнейшими инструментами достижения результативности бюджетных расходов, применяются с 2006 г.

Активное применение министерством культуры Самарской области инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, позволило повысить ответственность руководителей бюджетных учреждений за предоставление услуг и результативность использования бюджетных средств, несмотря на некоторое снижение уровня финансирования, вызванное последним мировым экономическим кризисом.

При планировании и финансировании расходов на культуру необходимо учитывать специфику каждой категории учреждений культуры. Это объясняется тем, что, например, на создание одной балетной постановки (декорации, балетные костюмы, оркестр и т.п.) требуется больше средств, чем на создание драматического спектакля.

Анализ планирования и финансирования расходов на государственные учреждения культуры (ГУК) Самарской области, такие, как ГУК "Самарская государственная филармония", ГУК "Самарский академический театр драмы им. Горького", ГУК "Самарская областная библиотека для слепых", ГУК "Самарский областной историкокра1еведческий музей им. П.В. Алабина", ГУ "Международный центр! развития культуры в Самарской области", выявил наличие допопнитртгьных финансовых источников дохода от осуществления коммерческом деятельности и предоставления платных услуг, а также потребность в едином механизме их распределения учреждениями культуры. Это определяет необходимость разработки единой методики оценки результативности расходов на основании универсальной системы показателей.

В третьей главе "Направления повышения результативности расходов бюджетов на культуру в бюджете субъекта Российской Федерации" предложены пути достижения результативности расходов на культуру, разработана методика оценки результативности расходов бюджетов субъектов на культуру, включающая ее показатели.

Как показал анализ планирования и финансирования расходов на культуру в Самарской области, в настоящее время нельзя в поной мере считать их высокорезультативными, несмотря на финансирование, приближенное к плановому.

По мнению автора, для совершенствования планирования, финансирования и повышения результативности расходов в сфере культуры необходимо принятие следующих мер:

1. Внедрение механизма частно-государственного партнерства - мера, способствующая устранению инфраструктурных ограничений финансирования учреждений культуры, создающая оптимальные условия для инвестирования в догосрочные проекты, увеличивающая прирост внутренних и внешних инвестиций в сферу культуры.

Частно-государственное партнерство является важнейшим и наиболее универсальным механизмом инвестиционной политики, способствующим консолидации финансового, организационного и управленческого потенциала частного и государственного секторов экономики на приоритетных направлениях. Механизм частно-государственного партнерства объединяет финансовые ресурсы государства, муниципального образования и бизнеса, располагающего средствами для инвестиций. Для учреждений культуры, в результате реорганизации получивших статус бюджетного учреждения с расширенным объемом прав, использование механизма частно-государственного партнерства служит инструментом получения допонительных средств с целью достижения и повышения результативности.

2. Реорганизация таких учреждений культуры, как театры, концертные залы, музеи и филармонии, из бюджетных учреждений в автономные с целью достижения ими финансовой самостоятельности и возмож-

ности самостоятельного распоряжения средствами от осуществления ими коммерческой деятельности.

Такая мера определяется тем, что финансирование расходов на культуру осуществляется не только за счет средств бюджета, но и за счет коммерческой деятельности учреждений культуры, а полученные средства в виде допонительного дохода от осуществления платных услуг автономными учреждениями поступают в их самостоятельное использование.

3. Использование методики оценки результативности и эффективности расходов.

Оценка результатов финансирования бюджетного учреждения - одна из неотъемлемых составляющих планирования бюджетных средств. Под оценкой подразумевается единовременный процесс наблюдения за качеством работы, выпоняемой главным распорядителем средств бюджета, с целью увеличения ее результативности.

Для проведения оценки результативности расходов на культуру автором были разработаны группы показателей. Система показателей включает четыре блока, отражающих результативность деятельности учреждений культуры с позиции экономической результативности и эффективности, учитывающей социальные факторы.

Показатели подраделяются на финансовые, кадровые, социальные и показатели качества (рис. 1). Финансовыми показателями, характеризующими непосредственные результаты, являются доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в общей сумме расходов учреждений культуры за определенный период, доходы от торговли товарами культурного назначения, отклонение испонения бюджетных расходов от плана и т.п. К кадровым показателям можно отнести уровень текучести кадров и долю специалистов с высшим образованием. Социальные результаты могут быть измерены количеством лиц, вовлеченных в социокультурную деятельность.

Специфика творческой деятельности обусловливает высокую значимость показателей качества оказываемых услуг. Для библиотек это читаемость, посещаемость, обращаемость и обновляемость фондов, кни-гообеспеченность. Для организаций испонительских искусств такими показателями могут выступать запоняемость зрительного зала на стационаре, средняя посещаемость одного мероприятия, число посещений на 10 ООО жителей, степень обновляемоеЩ репертуара.

Качественные оценки могут быть также получены на основе социологических методов, которые позволяют:

- изучить мнение населения (путем анкетирования, интервьюирования и т.п.), определить степень его удовлетворенности культурными услугами;

- получить оценки профессиональных экспертов.

Результаты опросов населения в сочетании с итогами профессиональной экспертизы дают возможность вывести соответствующие рейтинги.

Рис. 1. Система показателей оценки результативности учреждения культуры

Оценка результативности финансирования учреждений сферы культуры с применением предложенных автором групп показателей позволяет провести комплексный анализ результативности учреждений культуры по нескольким направлениям: оценка непосредственной результативности (социальной, экономической, финансовой) и оценка качественной эффективности.

Для проведения такого анализа автором была разработана методика оценки {юзультативности финансирования учреждений сферы культуры, основанная на применении разработанной системы показателей. В предлагаемой методике данные показатели представлены в виде индикаторов.

Для комплексного анализа могут использоваться как сами индикаторы, так и их интегральная оценка. Автором предложена методика расчета интегрального (общего) показателя результативности бюджетных расходов на культуру. Разработанная методика позволяет корректиро-

вать систему показателей, включать в нее допонительные показатели или исключать не применяемые в настоящее время.

Показатели, представленные в виде индикаторов, с помощью которых оценивается результативность бюджетных расходов на культуру, предлагается использовать в количестве:

- финансовые - 7-10 индикаторов;

- кадровые - 5-7 индикаторов;

- социальные - 3-5 индикаторов;

- индикаторы качества - 5-10 индикаторов.

Общее количество индикаторов может быть от 10 до 30. Индикаторы могут представлять собой процентное соотношение, утвердительный или отрицательный ответ на вопрос, числовое значение.

Предложенная автором методика оценки результативности и эффективности бюджетных расходов представлена на рис. 2.

Расчет индикаторов результативности бюджетных расходов

Общие индикаторы (могут быть рассчитаны по единой методике для всех учреждений культуры)

Специальные индикаторы (порядок их расчета дожен отражать специфику каждого типа) учреждений культуры)

Финансовые и экономические индикаторы (Ф1, Ф2, ФЗ)

Кадровые индикаторы (К1, К2, КЗ, К4)

Социальные индикаторы (общественные) . (01, 02)

Индикаторы качества (С1, С2)

Направления использования индикаторов

1 1

Сравнительный анализ работы различных учреждений культуры Динамический анализ работы каждого учреждения культуры Интегральная оценка эффективности бюджетных расходов на культуру Планирование повышения результативности работы учреждений культуры

Рис. 2. Методика оценки результативности расходов бюджета субъекта Российской Федерации на культуру

Первый блок индикаторов включает в себя расчет финансовых показателей:

Индикатор Ф1. Отклонение испонения областного бюджета по расходам по получателю бюджетных средств за период в процентах от плановых значений.

Индикатор Ф2. Количество изменений, внесенных в бюджетную роспись (ппя данного получателя) е течение периода.

Индикатор ФЗ. Доля прочих текущих расходов в структуре текущих расходов.

Следующая группа индикаторов - кадровые:

Индикатор К1. Доля специалистов с высшим образованием в учреждении.

Индикатор К2. Отклонение средней заработной платы сотрудников учреждения культуры от средней по субъекту Российской Федерации.

Индикатор КЗ. Доля специалистов учреждения, отобранных по конкурсу.

Индикатор К4. Уровень текучести кадров в учреждении культуры.

Индикаторы, характеризующие социальную значимость работы учреждения культуры, открытость информации о результатах работы для населения:

Индикатор 01. Публикация отчетности о результатах работы в СМИ.

Индикатор 02. Наличие официального интернет-сайта учреждения культуры.

Индикатор ОЗ. Доля респондентов, удовлетворительно оценивающих качество услуг данного учреждения культуры.

Индикаторы качества:

Индикатор С1. Темпы роста доли лиц, вовлеченных в социокультурную деятельность.

Индикатор С2. Количество проводимых социокультурных мероприятий.

По результатам сводной оценки легко выявить сильные и слабые стороны в работе любого типа учреждений культуры. В том случае если при расчете индикаторов невзвешенный бал равен 1, деятельность получателя бюджетных средств по данному критерию является оптимальной. С использованием предложенной методики автором произведен расчет результативности расходов на культуру на примере данных о финансировании государственного учреждения "Международный центр развития культуры в Самарской области" (ГУ МЦРК СО) за 2009 г. (см. табл. 3).

Таблица 3

Расчет интегрального показателя результативности расходов бюджета ГУ МЦРК СО за 2009 г.

Индикатор Бал (Л Вес (IV) Значение (W-I)

Индикатор Ф1. Отклонение испонения областного бюджета по расходам по получателю бюджетных средств за период, % от плановых значений 0,5 3 1,5

Индикатор Ф2. Количество изменений, внесенных в бюджетную роспись (для данного получателя) в течение периода 0,25 2 0,5

Индикатор ФЗ. Доля прочих текущих расходов в структуре текущих расходов 0,75 2 1,5

Индикатор К1. Доля специалистов с высшим образованием в учреждении 0,75 2 1,5

Индикатор К2. Отклонение средней заработной платы сотрудников учреждения культуры от средней по субъекту Российской Федерации 0,5 3 1,5

Индикатор КЗ. Доля специалистов учреждения, отобранных по конкурсу 0 0 0

Индикатор К4. Уровень текучести кадров в учреждении культуры 0 0 0

Индикатор 01. Публикация отчетности о результатах работы в СМИ 1 1 1

Индикатор 02. Наличие официального интернет-сайта учреждения культуры 1 2 2

Индикатор С1. Темпы роста доли лиц, вовлеченных в социокультурную деятельность I 10 10

Индикатор С2. Количество проводимых социокультурных мероприятий 0,5 10 5

Итого 35 2.4,5

На основании расчета индикаторов можно вычислить интегральную (общую) оценку результативности бюджетных расходов, для этого каждому индикатору присваивается вес (W). Общая оценка определяется по следующей формуле:

= 100%,

где Рез - интегральная оценка результативности бюджетных расходов; Wt - вес итогового индикатора; I, - значение индикатора, балов.

В рассматриваемом примере уровень эффективности бюджетных расходов по ГУ МЦРК СО составляет:

Рез = ((35 - 24,5) / 35) Х 100% = 30%.

На основании рассчитанной величины Рез определяется общий уровень результативности бюджетных расходов (табл. 4).

Таблица 4

уровня резулыашвнисти расходов учреждения культуры в зависимости от значения интегрального показателя (Рез) за 2009 г.

Уровень Значение Рез, %

Критический От 0 до 30

Низкий От 30 до 60

Средний От 60 до 80

Оптимальный Более 80

В результате применения предложенной методики автором сделан вывод о том, что результативность финансирования ГУ МЦРК СО в 2009 г. может быть оценена как низкая.

Относительно 2005-2008 гг. анализ показал, что результативность финансирования ГУ МЦРК СО также можно оценить как низкую (Рез = 30%. в 2005 г., Рез = 32% в 2006 г., Рез = 31 % в 2007 г., Рез = 39% в 2008 г.).

Расчет по министерству культуры Самарской области в целом позволил сделать следующие выводы. Результативность финансирования деятельности министерства культуры Самарской области за 2005, 2006 и 2009 гг. можно оценить как низкую {Рез = 42% в 2005 г., Рез = 46% в 2006 г. и Рез - 56% в 2009 г.). В 2007 и 2008 гг. был достигнут средний уровень результативности (Рез = 63% в 2007 г. и Рез = 66% в 2008 г.).

Разработанная методика была применена автором для оценки результативности расходов на культуру при среднесрочном и догосрочном бюджетном планировании по таким учреждениям культуры Самарской области, как ГУК "Самарская государственная филармония", ГУК "Самарский академический театр драмы им. Горького", ГУК "Самарская областная библиотека для слепых", ГУК "Самарский областной истори-ко-краеведческий музей им. П.В. Алабина". Результаты расчетов приведены в диссертационном исследовании.

Преимущества разработанной автором методики заключаются в следующем:

- в возможности расчета как интегрального показателя результативности, так и частных показателей (в большинстве существующих методик рассчитывается либо частный показатель, либо интегральный);

- в универсальности подхода (при замене специальных показателей система может быть применена для любого типа учреждений культуры);

- в гибкости системы показателей (при отсутствии информации по некоторым показателям оценка может быть произведена по меньшему количеству показателей).

Предлагаемая методика оценки результативности и эффективности расходов бюджетов субъектов РФ на культуру на основе разработанной автором системы показателей финансирования расходов способствует более глубокому их анализу, так как учитывает специфику учреждений сферы культуры, их разнородность и широкий спектр осуществляемой ими деятельности. Применение предлагаемых показателей результативности, по мнению автора, позволит оптимизировать процесс планирования расходов на культуру, а также будет способствовать повышению результативности и эффективности финансирования учреждений сферы культуры.

В заключении работы обобщены основные результаты диссертационного исследования, сформулированы выводы и рекомендации.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Публикации в научных изданиях, определенных ВАК России

1. Глухова, А.Г. Категория государственных расходов в системе финансовых отношений [Текст] / А.Г. Глухова // Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. - Самара, 2008. - № 1 (51). - С. 21-26. - 0,75 печ. л.

2. Глухова, А.Г. Проблемы и перспективы финансирования сферы культуры в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат [Текст] / А.Г. Глухова // Экон. науки. - М., 2009. - № 5 (54). - С. 286-289. - 0,5 печ. л.

Публикации в других изданиях

3. Глухова, А.Г. О некоторых правовых аспектах обеспечения финансирования национальных проектов [Текст] / А.Г. Глухова // Правовое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта: материалы 7-й Междунар. науч.-практ. конф., 27-28 нояб. 2008 г. - Самара, 2008. - С. 70-73. - 0,25 печ. л.

4. Глухова, А.Г. Догосрочная бюджетная стратегия как один из императивов экономического развития России [Текст] / А.Г. Глухова // Проблемы глобализации современного общества: материалы Всерос. науч.-практ. конф., 19 дек. 2008 г. - Тольятти, 2008. - С. 24-27. - 0,25 печ. л.

5. Глухова, А.Г. Проблемы реализации бюджетирования, ориентированного на результат в бюджетном процессе Российской Федерации [Текст] / А.Г. Глухова // Экономика, экология и общество России в 21-м столетии: материалы 11-й Междунар. науч.-практ. конф., 19-21 мая 2009 г. - СПб., 2009. - С. 75-77. - 0,19 печ. л.

Подписано в печать 12.10.2010 Формат 60x84/16. Бум. писч. бел. Печать офсетная. rapHHTypa'Times New Roman". Объем 1,0 печ. л. Тираж 150 экз. Заказ N

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Глухова, Ала Геннадьевна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы расходов бюджетов.

1.1. Экономическая сущность расходов бюджетов и расходов на культуру.

1.2. Основы бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации.

Глава 2. Анализ планирования и финансирования расходов на культуру.

2.1. Порядок планирования расходов на культуру в Самарской области.

2.2. Проблемы финансирования расходов на культуру в условиях БОР в субъекте РФ.

Глава 3. Направления повышения результативности расходов бюджетов на культуру в бюджете субъекта Российской Федерации.

3.1. Совершенствование планирования расходов на культуру в бюджете субъекта РФ.

3.2. Методика оценки результативности и эффективности расходов на культуру.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Результативность расходов на культуру бюджета субъекта Российской Федерации"

В течение последних лет в Российской Федерации идет планомерный процесс реформирования системы государственных и муниципальных финансов. Целью проводимых преобразований является повышение эффективности и качества управления общественными (государственными и муниципальными) финансами. Реформирование осуществляется в соответствии с задачами, поставленными Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, и программами структурных реформ в сфере управления государственными и муниципальными финансами.

Актуальность темы. В течение последних лет в Российской Федерации идет планомерный процесс реформирования системы государственных и муниципальных финансов. Целью проводимых преобразований является повышение эффективности и качества управления общественными (государственными и муниципальными) финансами. Реформирование осуществляется в соответствии с задачами, поставленными Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, и программами структурных реформ в сфере управления государственными и муниципальными финансами.

Одной из главных целей действующей бюджетной политики является дальнейшее реформирование бюджетного процесса, которое не может не затронуть социальной сферы в Российской Федерации, способствуя ее результативному функционированию. Повышение результативности бюджетных расходов на культуру непосредственно связано с осуществлением преобразований в бюджетном процессе.

В современном мире культура приобретает особую социальную значимость и рассматривается как фактор духовного здоровья населения, социальной стабильности, национальной безопасности, как фактор привлекательности территории для проживания и инвестирования. Обеспечить стабильное социально-экономическое развитие государства можно только за счет вклада культуры в человеческий капитал. Приращение этого капитала происходит в значительной мере в процессе реализации потенциала культуры.

Государственная политика в сфере культуры в Российской Федерации направлена на сохранение культурного наследия и развитие культурного многообразия, на повышение уровня вовлеченности граждан в культурную жизнь, на расширение культурных услуг для социально незащищенных слоев населения.

Современные проблемы результативности расходов бюджета и возможности их решения широко обсуждаются в экономической литературе. Изучение и систематизация трудов ведущих российских ученых-экономистов и специалистов-практиков в области государственных финансов показали необходимость более глубокого исследования процесса реформирования бюджетного процесса и создания эффективной системы бюджетных расходов. Требуют своего решения вопросы ориентированного на результат планирования расходов бюджетов на культуру, которое в силу исключительного многообразия (театры, музеи, библиотеки и т.д.) и состава учреждений культуры имеет свою специфику. Недостаточная теоретическая и практическая разработанность результативности расходов бюджетов на культуру предопределила выбор темы, цели, задач и основных направлений диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросам планирования, финансирования расходов бюджета и их результативности посвящены работы многих отечественных и зарубежных авторов.

Среди отечественных ученых, исследовавших данные проблемы, необходимо назвать таких, как: М.Ю. Андреева, А.И. Архипова, A.M. Бабич, C.B. Барулин, B.C. Васильев, П.И. Вахрин, О.В. Врублевская, Ф.Г. Габуния, М.Ю. Гараджа, A.M. Годин, JI.A. Дробозина, С.И. Иловайский, А.Ю. Казак,

Т.М. Ковалева, A.C. Колесов, Г.М. Копакова, A.M. Лавров, П.И. Лященко, И.Н. Мысляева, Т.И. Нестеренко, J1.H. Павлова, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, В.И. Рукавишникова, Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитова, В.К. Сенчагов, А.Г. Силуанов, В.В. Соргин, М.И. Ткачук, В.Б. Христенко.

Теоретической разработкой вопросов планирования бюджета занимались зарубежные авторы: М. Амелер, Д. Брюмерхоф, А. Вагнер, П. Годме, Г. Жез, JI. Косса, Ф. Мошер, JL Штейн.