Контроль за испонением федерального бюджета и пути его совершенствования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Трубникова, Екатерина Ивановна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2010 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Контроль за испонением федерального бюджета и пути его совершенствования"
004611211 На правах рукописи
ТРУБНИКОВА ЕКАТЕРИНА ИВАНОВНА
КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО
БЮДЖЕТА И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва-2010
2 1 ОКТ 2010
004611211
Работа выпонена на кафедре Финансы ФГОУ ВПО Финансовая академия п Правительстве Российской Федерации.
Научный руководитель
Кандидат экономических наук, доцент Синицин Николай Алексеевич
Официальные оппоненты:
Доктор экономических наук, профессор Поляк Георгий Борисович
Кандидат экономических наук Камалиев Тимур Шамильевич
Ведущая организация:
Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова
Защита состоится л28 октября 2010 г. в 10.00 часов на заседании совета по защ! докторских и кандидатских диссертаций Д 505.001.02 при ФГОБУВПО Финансовый ун верситет при Правительстве Российской Федерации по адресу: 125993, г. Москва, Лени градский проспект, д. 49, аудитория 406.
С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечн информационного комплекса ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительств Российской Федерации по адресу: 125993, г. Москва, Ленинградский проспект, д. 4е комн. 203.
Автореферат разослан л24 сентября 2010 г. и размещен на официальном сайт ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации): www.fa.ru
Ученый секретарь совета Д 505.001.02 к.э.н., доцент
Е.Е. Смирнова
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы.
Важным условием успешного функционирования бюджетной системы Российской Федерации является наличие эффективного контроля за испонением федерального бюджета. В процессе данного контроля выявляются факты незаконного, нецелевого и неэффективного использования средств, а также непоного поступления доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Действующая система контроля за испонением федерального бюджета характеризуется отсутствием количественно измеримых, социально значимых результатов использования бюджетных средств. Она не ориентирована на повышение эффективности использования средств федерального бюджета. Например, согласно оперативному отчёту Счётной палаты РФ О ходе испонения федерального бюджета за 1-е полугодие 2009 г. возрастают риски отклонения прогнозных параметров основных макроэкономических показателей федерального бюджета от фактических. Доходы федерального бюджета РФ в январе - июне 2009 г. сократились по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 1,2 трн руб., или на 27,5%, а без учёта доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния - на 33,3%. Резкое сокращение доходов привело к образованию дефицита федерального бюджета, который в 1-м полугодии составил 4,2% ВВП. Минфин России, Минэкономразвития России, главные администраторы бюджетных доходов не приняли достаточных мер по диверсификации источников доходов бюджета и оптимизации их структуры. В отчётном периоде испонение расходов федерального бюджета составило только 40% от утверждённых назначений. Особое внимание в отчете обращается на неудовлетворительное испонение расходов отдельными главными распорядителями средств федерального бюджета. Из 130 главных распорядителей 16 не осуществляли кассового испонения расходов, 54 - испонили их ниже среднего уровня (Рособоронпо-ставка - 0,1%, Росакогольрегулирование - 0,4%, Росинформтехнологии - 3,9% и др.). Расходы на реализацию федеральных целевых программ (далее - ФЦП) составили лишь 18,7% годовых бюджетных назначений. Реализация пяти ФЦП (9,8% общего количества) вообще не осуществлялась. Расходы на реализацию приоритетных нацпроектов составили 62 мрд руб., или 21,6% годовых бюджетных назначений1. При этом за 2009 год Счетная палата РФ
1 Оперативный отчёт Счетной палаты РФ О ходе испонения федерального бюджета за 1-е полугодие 2009 г.
выявила нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 238,3 мрд. рублей, что на 141,7 мрд. рублей больше по сравнению с 2008 г, в том числе 3,8 мрд. рублей составил объем нецелевого использования бюджетных средств. В органы прокуратуры и другие правоохранительные органы было направлено 215 материалов по результатам проверок Счетной палаты РФ. По материалам контрольных мероприятий Счетной палаты РФ в 2009 г возбуждено 41 уголовное дело2.
Практически не прослеживается взаимосвязь и влияние системы внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств на эффективность контроля за испонением федерального бюджета. Объем нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, согласно данным Счетной палаты РФ и Росфиннадзора, имеет слабую тенденцию к снижению. В контроле за испонением доходной части федерального бюджета проблемы выявляются в процессе налогового и таможенного контроля и, в большей степени, касаются администрирования отдельных налогов и сборов, а также деятельности главных администраторов доходов.
Недостаточно исследованы вопросы, связанные с определением понятия контроля за испонением федерального бюджета, оценкой его результативности и эффективности, нормативно-правового и методического обеспечения, координацией федеральных органов государственной власти при планировании, проведении и реализации результатов контрольных мероприятий. В связи с дублированием функций органов государственного финансового контроля и неиспользованием результатов контроля при формировании федерального бюджета, данные контроля не позволяют давать пономасштабные оценки результатов использования средств федерального бюджета и формировать целостную картину их целевого и эффективного использования. Соответственно возникают сложности с принятием комплексного решения при планировании, организации контроля и реализации его результатов.
Вопросы контроля за испонением федерального бюджета рассматриваются в научных трудах таких российских ученых, как В.В. Бурцев, Ю.М. Воронин, В.А. Жуков, P.E. Мешакина, Т.Г.Нестеренко, JI.H. Овсянников, С.П. Опенышев, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, С.Е. Прокофьев, А.Э. Сердюков, E.H. Синева, А.Д. Соменков, C.B. Степашин, Л.Я. Хорина, П.В. Черноморд, С.О. Шохин. Частично вопросы контроля за испонением федерального бюджета нашли отражение при рассмотрении теории государственного управления в научных трудах Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазунова, P.M. Фамера, А. Аренса, Дж. Лоббека, В.Е. Чиркина.
2 Отчет о работе Счетной палаты РФ в 2009 году.
Следствием недостатка теоретических аспектов контроля за испонением федерального бюджета и наличия вышеуказанных проблем стало разрешение многих практических вопросов контроля за испонением федерального бюджета в ведомственных документах контрольных органов, носящих исключительно ведомственный характер. В связи с этим автор пришел к выводу о необходимости тщательного изучения вопросов функционирования и совершенствования контроля за испонением федерального бюджета, что и явилось причиной выбора данной темы исследования.
Целью диссертации является решение научной задачи по совершенствованию контроля за испонением федерального бюджета.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1) уточнить понятийный аппарат в области контроля за испонением федерального бюджета;
2) оценить эффективность механизма организации контроля за испонением доходной и расходной частей федерального бюджета в деятельности органов государственного финансового контроля;
3) выработать рекомендации по совершенствованию методического и нормативного правового обеспечения в области контроля за испонением федерального бюджета;
4) выработать критерии и показатели эффективности контроля за испонением федерального бюджета, а также предусмотреть их практическое применение в авторской методике по теме исследования;
5) разработать рекомендации по совершенствованию механизма разграничения пономочий контрольных органов в сфере государственного финансового контроля.
Предметом исследования выступает механизм контроля за испонением доходной и расходной частей федерального бюджета и оценка его эффективности.
Объектом исследования является система государственного финансового контроля за испонением федерального бюджета в Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методология исследования основана на принципах диалектической логики и системного подхода. Для достижения постановленной в диссертации цели применялись общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход.
В качестве инструментария использовались методы научной абстракции, группировок и сравнений.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственного финансового контроля. В работе использовались за-
конодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты и иные документы Счетной палаты РФ, Росфиннадзора, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федерального казначейства, материалы научных конференций, симпозиумов и семинаров, а также публикации в периодических изданиях.
Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федерального казначейства РФ, Росфиннадзора.
Графическое описание материала представлено в виде схем, рисунков.
Исследование соответствует специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.
Научная новизна проведенного исследования заключается в формировании эффективной системы контроля за испонением федерального бюджета Новыми являются следующие научные результаты:
1) уточнена терминология государственного финансового контроля: раскрыта сущность понятия контроль за испонением федерального бюджета, учитывающее такие факторы, как особенность контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, аудит эффективности использования средств федерального бюджета, результативность контроля и действия, предпринимаемые контрольными органами для улучшения качества контроля; введено понятие внутрихозяйственный финансовый контроль получателей бюджетных средств, отражающее особенность контроля за использованием средств федерального бюджета у конечного получателей бюджетных средств;
2) предложен методический подход, заключающийся в: формировании и включении положений по оценке эффективности использования средств федерального бюджета в перечень организационных контрольных мероприятий контрольных органов испонительной власти; повышении администрирования доходов федерального бюджета через создание черного списка налогоплательщиков, нарушающих законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, а также через введение принципа неотвратимости наказания, путем отмены льгот и преференций до поного устранения выявленных нарушений; повышении уровня возмещения средств в федеральный бюджет при нецелевом и неэффективном их использовании (усиление ответственности за поное и качественное испонение представлений и предписаний Счетной палаты РФ путем конкретизации наступление ответственности и расцениванием неиспонений как нецелевое использование бюджетных средств);
3) предложено внести в российское законодательство понятия неэффективное использование бюджетных средств и лущерб, нанесенный государству, позволяющие применять меры ответственности за неэффективное использование бюджетных средств и нанесение ущерба государству; разработаны концептуальные положения методики контроля за испонением федерального бюджета, отражающие систематизацию методических подходов к осуществлению данного контроля; уточнены стандарты контроля за испонением федерального бюджета, предполагающие не только установление общих контрольных стандартов, но и включение в их состав стандартов контроля качества органов государственного финансового контроля;
4) сформирована система определения эффективности контроля за испонением федерального бюджета, базирующаяся на положениях комплексного подхода и заключающаяся в определении критериев и показателей эффективности контроля по выпонению обязательств перед федеральным бюджетом, по расходованию средств федерального бюджета, по учету оценки качества деятельности органов государственного финансового контроля (по критерию контроль качества), а также предусматривающая систематический анализ хода контроля в системе внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств;
5) разработан методический подход по координации деятельности органов государственного финансового контроля, предусматривающий разграничение сфер деятельности этих органов не только по горизонтали: между органом внешнего контроля (Счетной палатой РФ) и органами внутреннего контроля (Росфиннадзором, Федеральным казначейством и др.) на основе двусторонних взаимных соглашений по конкретным объектам, объемам и срокам проверок, а также предоставляемой друг другу необходимой информации, но и по вертикали: между Росфиннадзором, Федеральным казначейством и др. и их территориальными подразделениями при одновременном взаимодействии контрольных отделов внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств с органами внутреннего и внешнего контроля.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают теоретические и методологические основы контроля за испонением федерального бюджета, формируют современный подход к оценке эффективности данного контроля и направлены на широкое теоретическое использование при подготовке методических, нормативных правовых документов в области контроля, а также при разрешении многих практических вопросов, отраженных, в настоящее время, в ведомственных документах контрольных органов. Практическая значимость проведенного ие-
следования заключается в том, что разработанный в диссертации комплекс мероприятий по контролю за испонением федерального бюджета, а также предложения по внесению изменений и допонений в нормативные правовые акты могут быть использованы органами государственного финансового контроля в целях совершенствования контроля за испонением федерального бюджета.
Практическое значение имеют:
1) предложения о заключении всеми администраторами доходов федерального бюджета соглашений о взаимодействии со Счетной палатой РФ, направленные на усиление ответственности дожностных лиц органов государственной власти и правоохранительных органов РФ за поное и качественное испонение обращений, представлений и предписаний Счетной палаты РФ; закрепление контроля по размещению временно свободных средств единого казначейского счета федерального бюджета исключительно за Счетной палатой РФ;
2) агоритм расчета показателей для анализа эффективности контроля по администрированию средств федерального бюджета, эффективности расходования средств федерального бюджета у администраторов средств федерального бюджета, а также оценки эффективности контроля за испонением федерального бюджета в системе внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств;
3) предложения по составлению сводного плана контрольных мероприятий и обобщению информации, полученной от органов государственного финансового контроля, по итогам деятельности Счетной палаты РФ в целях исключения дублирования функций контрольных органов, внесения изменений в законодательство (бюджетное, налоговое, об административных правонарушениях и др.) для повышения ответственности и эффективности контроля, гласности, а также испоняемости предписаний по устранению нарушений, выявленных контрольными органами.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно - практических конференций: Молодежь и экономика (г. Ярославль, IV Международная научная конференция, Ярославский военный финансово-экономический институт, 2007 г.), Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века (г. Хабаровск, Хабаровская государственная академия экономики и права, 2007 г.).
Научное исследование выпонено в рамках общеакадемической комплексной темы Пути развития финансово-экономического сектора России, по кафедральной подтеме Перспективы развития финансовой системы: теоретические и практические аспекты.
Материалы диссертации применяются в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации, что подтверждается соответствующей справкой о внедрении результатов исследования, где указано, что разработки автора отражены в стандартах финансового контроля. Материалы диссертации также используются кафедрой Финансы в преподавании учебных дисциплин Финансовый контроль, Контрольно-аналитическая работа органов государственного финансового контроля и Государственный финансовый контроль.
Публикации
По теме исследования опубликовано 5 (пять) работ общим объемом 1,9 п.л., в т.ч. авторский объем 1,9 п.л. Три статьи опубликованы в журналах, определенных ВАК Минобр-науки России объемом 1,3 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы, включающего 176 наименований и 16 приложений. Диссертация включает 5 рисунков, 5 таблиц, 4 схемы. Общий объем работы составляет 176 страниц.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В соответствии с целями и задачами исследования в диссертации рассмотрены следующие группы проблем.
Первая группа проблем обусловлена недостаточной разработанностью теоретических и организационных аспектов контроля за испонением федерального бюджета.
Определения контроль за испонением федерального бюджета нет ни в экономической литературе, ни в законодательстве. В научной и учебной литературе в основном рассматривается общая теория и практические моменты контроля за испонением федерального бюджета. Вместе с тем, являясь составной частью государственного финансового контроля, контроль за испонением федерального бюджета имеет особенности по сравнению с контролем за испонением бюджетов нижестоящего уровня. Контроль за испонением федерального бюджета занимает центральное место в системе государственного финансового контроля и это обусловлено тем, что федеральный бюджет является ведущим звеном бюджетной системы Российской Федерации и основным инструментом перераспределения валового внутреннего продукта между отраслями экономики, регионами и социальными слоями населения. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации расходных обязательств Российской Федерации. Управление средствами федерального бюджета осуществляется федеральными органами государственной власти. От их взаимодействия в вопросах контроля за испонением федерального бюджета, в разработке предложений по устранению выявленных недостатков и предложений по улучшению качества контроля, а также реализации соответствующих мер во многом зависит уровень увеличения доходов федерального бюджета и эффективность функционирования финансовой системы государства.
В научной и учебной литературе широко используются понятия государственный финансовый контроль и бюджетный контроль, охватывающие бюджетную сферу. Вместе с тем, в понятии государственный финансовый контроль акцент делается на соблюдение субъектами хозяйствования и органами государственной власти норм права с целью обеспечения законности, целесообразности, эффективности образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства3, а также охватывает все государственные средства независимо от административно-правовой формы их существования и использования 4.
3 См. Грязнова А.Г., Маркина Е.В. Финансы. Учебник для вузов. - М.: Финансы и статистика, 2004. - С. 145.
4 См. Овсянников Л.Н. Контроль внешний и внутренний: условия взаимодействия II Финансы. -2008.-X2ll.-C.5S.
С одной стороны, государственный финансовый контроль - это неотъемлемая составная часть деятельности по управлению государством, т.е. функция внутренне присущая управлению экономикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной управляющей системой5. С другой стороны, это контроль за испонением федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего дога, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ, финансовыми результатами, полученными от использования государственного имущества, закрепленного за государственными органами, организациями, предприятиями и учреждениями, и иного имущества, находящегося в федеральной собственности6. Понятие бюджетный контроль более широкое по сравнению с понятием контроль за испонением бюджета и является составной его частью, так как оно помимо контроля за испонением бюджета включает еще и контроль за составлением и рассмотрением проектов бюджетов. В частности, бюджетный контроль л...как составная часть публично-правового финансового контроля представляет собой урегулированную нормами бюджетного права систему ревизионно-правовых мер, направленных на проверку законности и целесообразности осуществляемой в Российской Федерации бюджетной деятельности1.
Исходя из ключевой роли контроля за испонением федерального бюджета в системе государственного финансового контроля, а также с точки зрения важности проведения бюджетной реформы, ориентированной на результат, целесообразно ввести понятие контроль за испонением федерального бюджета, где акцент делается на институциональные и функциональные особенности данного контроля. В частности, учитываются характеристики в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, аудит эффективности использования средств федерального бюджета, результативность контроля и действия, предпринимаемые контрольными органами для улучшения качества контроля.
Контроль за испонением федерального бюджета представляет собой совокупность действий и операций, осуществляемых федеральными органами государственной власти и специально созданными и упономоченными ими органами, с использованием специфических форм и методов контроля за соблюдением органами, испоняющими федеральный бюджет, требований законодательства РФ по своевременному и поному поступлению доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, ре-
5 Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - М.: Дашков и К.2005.-С.507.
6 См. Финансово - кредитный энциклопедический словарь / Под ред. А.Г. Грязновой - М.: Финансы и статистика, 2002. - С.240.
' Парыгин В.А., Браун К., Стиглиц Дж.Э., Тедеев A.A., Мельников С.И. Бюджетная система России. Издание 3. - М.: Эксмо, 2006.-С.670.
зультативному и эффективному использованию средств федерального бюджета в целях испонения бюджетных обязательств Российской Федерации за соответствующий отчетный финансовый год, а также вынесение оценки деятельности участников бюджетного процесса и контролю за своевременностью и понотой устранения ими нарушений финансово-бюджетного законодательства.
Важную роль в повышении эффективности контроля за испонением федерального бюджета играет система внутрихозяйственного (не внутреннего, осуществляемого органами испонительной власти и не внутриведомственного, только внутри ведомства) финансового контроля и именно с ним (а вернее, с его отсутствием) связаны многие серьезные проблемы получателей средств федерального бюджета- Следует усилить ответственность получателей средств федерального бюджета по управлению этими средствами. Для этого в работе предлагается использовать понятие внутрихозяйственный финансовый контроль получателей бюджетных средств. Термин внутрихозяйственный контроль - это понятие, широко встречаемое в экономической литературе и более подходящее для определения хозяйственного контроля (за оборотным капиталом в организации, складского инвентаря и т.д.). Внутрихозяйственный финансовый контроль получателей бюджетных средств может отражать контроль за использованием средств федерального бюджета у конечного получателей бюджетных средств и его целью будет являться разработка внутренних стандартов, контроль результатов и, самое главное, контроль соблюдения установленных нормативов по использованию и/или мобилизации средств федерального бюджета. Такая позиция дожна касаться каждого получателя средств федерального бюджета, в том числе и органа государственного финансового контроля. В целях усиления ответственности каждого получателя средств федерального бюджета по управлению бюджетными средствами предлагается ввести следующее определение внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств - это деятельность контрольных отделов получателей средств федерального бюджета по обеспечению законности и своевременности осуществляемых операций со средствами федерального бюджета, разработка рекомендаций руководству по повышению эффективности и координация совместной деятельности с органами внутреннего контроля (подразделения Росфиннадзора) по подготовке и проведению контрольных мероприятий, а также контроль за качеством составляемой отчетности.
Вторая группа проблем связана с совершенствованием организации и практической деятельности контроля за испонением доходной и расходной частей федерального бюджета.
В настоящее время имеют место нарушения, допускаемые главными администраторами доходов. Об этом свидетельствует высокий уровень количества решений налоговых
органов, признанных судом недействительными. При незначительном снижении доли количества решений налоговых органов, признанных судом недействительными, в числе решений налоговых органов, вынесенных по результатам налогового контроля (6,4 % в 2007 г.), затраты на реализацию программы по повышению качества деятельности налоговых органов возрастают (55 455 285,1 тыс. руб. 2007 г.)8. Данное обстоятельство свидетельствует о недостаточности мер, принимаемых для повышения качества деятельности налоговых органов за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Повышение качества деятельности налоговых органов подразумевает создание новых и развитие действующих методик организации и проведения налогового контроля; испонение требований законодательства о налогах и сборах в части реализации налогового контроля; координация работы налоговых органов по администрированию крупнейших налогоплательщиков; участие налоговых органов в судебном рассмотрении споров, в т. ч. по жалобам и искам налогоплательщиков.
Администраторы доходов допускают ряд грубых нарушений, отражающихся на эффективности контроля за испонением федерального бюджета (не всегда утверждают и доводят до подведомственных организаций и территориальных органов нормативные правовые акты, закрепляющие за ними пономочия по администрированию доходов федерального бюджета, не полный охват администраторов доходов Федеральным казначейством, начисление неналоговых доходов с повторением сумм фактических поступлений в федеральный бюджет, нарушение сроков рассмотрения документов и направлений заключений по вопросам признания безнадежной к взысканию задоженности и ее списания). Необходимы следующие меры для повышения качества контроля:
- в ФНС России и в ФТС России целесообразно создание черного списка налогоплательщиков, нарушающих законодательство Российской Федерации о налогах и сборах со сроком действия в течение одного налогового периода. При повторном включении в список применяются штрафные санкции нарастающим итогом. Ввести определение кредит доверия налогоплательщика: соблюдение всех правил по уплате налогов в бюджет, не попадание в черный список, ускорения процедур рассмотрения всех вопросов, связанных с уплатой налогов в бюджет, либо иных поощрительных мер;
- заключение всеми администраторами доходов федерального бюджета соглашений о взаимодействии со Счетной палатой РФ. В частности, о предоставлении ими реестров нарушителей и нарушений в администрировании доходов федерального бюджета Счетной палате РФ;
' Оперативная информация по контролю за испонением федерального бюджета в 2007 году.
- применение не только административных мер за нарушение налогового и таможенного законодательства, но и эффективное налоговое и таможенное планирование поступлений налогов и сборов в бюджет;
- введение принципа неотвратимости наказания, т.е. отмена различных льгот и преференций в случае нарушения, отслеживание ситуации до поного устранения нарушения.
В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, наибольшую значимость приобретает аудит эффективности использования средств федерального бюджета. Законодательно утвержденных критериев, методик аудита эффективности нет. Счетной палатой РФ совместно с Государственным НИИ системного анализа разработаны Временные методические рекомендации по планированию и проведению аудита эффективности расходования государственных средств и использования федеральной собственности.
Оценка эффективности использования средств федерального бюджета Счетной палатой РФ по вышеприведенной методике показала, что в 2008 году эффективность использования средств федерального бюджета была не на самом высоком уровне. Причиной неэффективного использования средств федерального бюджета стало некачественное выпонение своих контрольных функций органами испонительной власти (финансирование работ, не находящих в дальнейшем практического применения; приобретение товаров ненадлежащего качества; распределение оборудования, инвентаря и других материальных ценностей без анализа фактической потребности; неиспользование в течение длительного времени бюджетных средств, полученных на основании заявки и другое9).
Остается неясным вопрос о контроле за размещением временно свободных средств с единого казначейского счета федерального бюджета. Ни Минфин России, ira Федеральное казначейство не имеют возможности контролировать движение этих средств, что уже ставит под угрозу их безусловный возврат. Кроме того, механизм контроля по размещению этих средств не был разработан и даже не предусмотрен. В целом, данная форма размещения вообще не предполагает четкого контроля. Предлагается установить подобный контроль за Счетной палатой РФ. Для этого следует предусмотреть формирование отчетности банками, получающими бюджетные средства, по движению указанных средств и предоставление ее, помимо Минфина России, также и в Счетную палату РФ.
До сих пор сохраняется проблема высокого уровня нецелевого использования средств федерального бюджета. В 2008 году объем нецелевого использования средств федерального бюджета составил 17,4 мн. рублей, из которых блокировано, возмещено 7,8 мн. рублей. Зачастую нецелевое использование средств бюджета связано не с прямым умыслом
* Отчет о деятельности Счетной палаты РФ в 2008 году.
(воровством), а с перераспределением средств на другие нужды того же субъекта хозяйствования, либо в результате неоднозначного токования нормативных документов, писем Минфина России или Федерального казначейства. Происходит смещение акцента из категории нецелевое использование в категорию неэффективное использование. В ряде случаев действия Федерального казначейства приводят к нецелевому расходованию бюджетных средств. В частности, санкционирование платежей, в платежных документах которых в поле назначение платежа не указывается наименование товаров, работ, услуг, номера договоров, счетов, актов выпоненных работ, на основании которых проводятся расчеты с контрагентами.
В контроле за целевым использованием средств федерального бюджета нередко возникают ситуации, когда определение целевого и нецелевого использования средств федерального бюджета бывает спорным. В частности, существует практика использования средств федерального бюджета на финансирование третьих лиц, то есть в случае если имущество, находящееся на балансе получателя средств передается в пользовании третьих лиц. Для решения этой проблемы требуется анализ и контроль за процедурами заключения договоров аренды на имущество, находящееся в федеральной собственности и контроль за доходами, полученными от сдачи в аренду вышеуказанного имущества.
Аналогичной выглядит ситуация с выпонением представлений и предписаний. Так, в 2006 году из 392 направленных представлений и предписаний Счетной палатой РФ, было испонено 271, в 2007 году из 391 - 261, в 2008 году из 267-188. При этом в области применения мер принуждения контрольные органы имеют неодинаковые пономочия. В работе предлагается:
- установить контроль за порядком доведения и использования лимитов бюджетных обязательств;
- в функции внутрихозяйственного финансового контроля включить контрольные функции, связанные с использованием средств федерального бюджета. Это будет сводом правил, устанавливающим ответственность, где сведения о результатах деятельности будут составной частью заключаемых с учреждениями контрактов на оказание услуг, годовой финансовой отчётности учреждений и процесса их контроля. Конкретное определение результатов и контроль за ними будет вестись на нескольких уровнях договорных отношений с помощью ежегодных соглашений о закупках, годовых бюджетных ассигнований на эти цели, контрактов на оказание услуг,
- усилить ответственность дожностных лиц органов государственной власти и правоохранительных органов РФ за поное и качественное испонение обращений, представлений и предписаний Счетной палаты РФ. Для этого внести в Федеральный закон О Счетной палате Рос-
сийской Федерации норму, устанавливающую, что все представления и предписания Счетной палаты РФ Правительству РФ рассматриваются непосредственно последним и ответ по ним дается его Председателем или его заместителем то поручению Председателя. Ужесточить выпонение предписаний, пересмотрев норму статьи 24 Федерального закона О Счетной палате Российской Федерации, допускающую возможность неоднократного неиспонения предписаний; конкретизировать наступление ответственности дожностных лиц за неиспонение предписаний палаты и расценивать такое неиспонение как нецелевое использование бюджетных средств. С этой целью может быть предусмотрена уголовная ответственность за неиспонение предписаний с понесением наказания согласно статье 285.1 Нецелевое расходование бюджетных средств Уголовного кодекса РФ. В настоящее время предусмотрены штрафы, взыскиваемые с руководителей учреждений и организаций в административном порядке согласно статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- не использовать практику списания Федеральным казначейством со счетов нижестоящих бюджетов остатков средств в счет погашения переплаты по платежам в бюджет без согласия и распоряжения клиента. В этих остатках практически всегда есть целевые средства, поступившие в форме субвенций и субсидий.
В работе предлагается в перечень организационных контрольных мероприятий за испонением федерального бюджета в органах государственного финансового контроля испонительной власти включить положения по оценке эффективности использования средств федерального бюджета по авторской методике. Данные положения определяют организацию, направление, приемы, методы, цели и программы контроля эффективности испонения федерального бюджета.
Третья группа проблем касается совершенствования нормативного правового и методического обеспечения контроля за испонением федерального бюджета.
В положениях Бюджетного кодекса РФ основы регулирования эффективности контрольной деятельности, принципы организации специализированных органов финансового контроля рассматриваются достаточно фрагментарно. Раздел IX Государственный и муниципальный финансовый контроль не содержит четкого разъяснения внешнего, внутреннего государственного финансового контроля, внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств.
В мае 2008 года в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам был внесен проект федерального закона № 64776-5 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (о государственном и муниципальном финансовом контроле). В законопроекте, предлагающем изложить в новой редакции раздел IX Государственный и
муниципальный финансовый контроль, не нашли отражения понятия неэффективное использование средств федерального бюджета, лущерб, нанесенный государству. Необходимость введения данных понятий заключается в: снижении неэффективного использования средств бюджета, уточнении, в целях достоверности результатов контроля, категории использования средств бюджета, повышении бюджетной дисциплины получателями бюджетных средств, помощи органам государственного финансового контроля в определении неэффективных направлений использования средств бюджета, выявлении объема недополученных доходов бюджета, планировании объема расходов бюджета с учетом недополучения доходов в бюджет, определении степени тяжести нарушения органами государственного финансового контроля и степени наказания правоохранительными и судебными органами лицам, нанесшим ущерб государству в зависимости от объема нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.
В работе предлагается в 26 главу Бюджетного кодекса РФ Основы государственного и муниципального финансового контроля внести следующие понятия:
1) неэффективное использование средств бюджета - это процесс использования средств бюджета, результат которого не достиг установленных органами государственного и муниципального финансового контроля критериев эффективности по использованию средств бюджета с учетом использования определенного законом (решением) о бюджете за соответствующий финансовый отчетный период объема средств;
2) ущерб, нанесенный государству - это объем выявленных нарушений финансово-бюджетного законодательства, а также нарушений, связанных с неэффективным использованием средств бюджета, приводящих к недополучению объемов средств в бюджет, установленных законом (решением) о бюджете за соответствующий финансовый отчетный период.
Предлагается допонить Федеральный закон О Счетной палате Российской Федерации пунктом 5 в статье 15 Ревизии и проверки, изложив его в редакции: Об ущербе, причиненном государству, о выявленных нарушениях закона и о выявленных случаях неэффективного использования бюджетных средств, Счетная палата информирует Совет Федерации, Государственную Думу, Федеральное казначейство, а при выявлении нарушения законов, влекущих за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.
В целях систематизации методических подходов в контроле за испонением федерального бюджета предложены концептуальные положения методики контроля за испонением федерального бюджета. Причиной ее создания явилась унификация: законности, поноты и достоверности представленной бюджетной отчетности в процессе и по итогам
испонения федерального бюджета, соответствия фактического испонения федерального бюджета его плановым назначениям, оценки эффективности использования средств федерального бюджета в отчетном году, а также выработки рекомендаций по повышению эффективности управления средствами федерального бюджета.
Основными направлениями данной методики являются: проверка бюджетной отчетности главных администраторов; оценка соблюдения бюджетного законодательства; контроль за испонением доходной и расходной частей федерального бюджета, а также оценка качества контроля и аналитической работы органов государственного финансового контроля. Методика содержит нормы, регламентирующие осуществление процедур контроля, конкретные меры, принимаемые по итогам контроля, порядок взаимодействия контрольных органов в процессе осуществления контроля и реализации результатов контроля, а также сроки и мониторинг выпонения предъявляемых требований по выявленным нарушениям.
Уточнена форма общих стандартов по контролю за испонением федерального бюджета, которые целесообразно внедрить в контроль качества деятельности органов государственного финансового контроля, учитывая следующие положения:
- каждый контрольный орган дожен иметь как систему качества контроля проводимого внутри самого органа, (т.е. систему внутрихозяйственного финансового контроля), так и систему качества контроля за испонением федерального бюджета;
- система качества контрольной деятельности, ее направления и процедуры дожны быть включены в организационную структуру контрольного органа, отвечать принципу сопоставимости с общими стандартами государственного финансового контроля;
- система качества контроля дожна зависеть от таких факторов, как размер и масштаб осуществляемых контрольных мероприятий, направление деятельности проверяемого администратора средств федерального бюджета, а также объема средств, выделяемых ему из федерального бюджета и выпонения им обязательств перед федеральным бюджетом;
- в целях отслеживания системы качества контрольной деятельности, каждый контрольный орган дожен готовить отчетность - документацию, отражающую все процедуры и основные направления осуществляемого контроля как по линии внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств, так и по контролю за испонением федерального бюджета. Другими словами, в отчет о работе контрольного органа, составляемого контрольными органами за отчетный период следует также включать данные о деятельности собственной системы внутрихозяйственного финансового контроля;
- система качества контрольной деятельности через определенные промежутки времени дожна подвергаться контролю со стороны независимого органа. Согласно положениям
лGovernment auditing standards, целесообразно установить временной промежуток - один раз через каждые три года, в случае экстраординарных ситуаций - по мере необходимости.
Четвертая группа проблем связана с повышением эффективности контроля за испонением федерального бюджета.
Анализ мнений известных специалистов, а также существующих подходов, позволил установить, что эффективность указанного контроля имеет двоякое токование. С одной стороны, это эффективность контрольной деятельности органов государственного финансового контроля, а с другой - это эффективность расходования бюджетных средств и использования государственной собственности, выявленная ревизиями и проверками (аудит эффективности использования бюджетных средств). В исследовании обоснованна зависимость эффективности контроля за испонением федерального бюджета от качества деятельности органов государственного финансового контроля.
Отсутствие общеустановленных критериев связано со смешением таких терминов, как: критериальные параметры использования государственных ресурсов, критериальные оценки эффективности, показатели эффективности и нормативы эффективности. Установлены отличия понятий критерий и показатель, сформулирована общая система показателей для оценки эффективности расходования средств федерального бюджета.
Специалистами, в основном, рассматривается эффективность с точки зрения эффективности использования бюджетных средств. Выделяются разные критерии эффективности контроля. Многие исследователи, среди которых: С.П.Опенышев, В.А.Жуков10, В.В.Бурцев", Ю.М. Воронин12 к общим критериям эффективности контроля относят: результативность, действенность и экономичность.
В исследовании предлагается системный подход для оценки эффективности контроля, учитывающий качество и специфику деятельности органов государственного финансового контроля. Для оценки эффективности расходов федерального бюджета у каждого (каждым) главного (ым) распорядителя (ем) (далее - оценка эффективности), показателям были присвоены количественные и качественные параметры, балы и определена приоритетность показателя, т.е. его значение в расходах главных распорядителей средств федерального бюджета.
Установлено, что наибольшую ценность в контроле за испонением бюджета играет оценка эффективности самого контроля за испонением федерального бюджета. Данный
10 См. Опенышев С.П., Жуков В.А. Теоретические и методологические основы оценки эффективности государственного финансового кошроля // Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации, 2000. - -V2 1.
11 См. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. - М.: Маркетинг, 2000.
12 См. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль. Вопросы теории и практики. - М.: Финансовый контроль, 2005.
подход основан на системе оценки качества контроля за испонением федерального бюджета у администраторов средств данного бюджета.
Во - первых, следует использовать зарубежный опыт Великобритании, где существуют концепция наибольшей ценности, предусматривающая стандарты предоставляемых общественных услуг для определения того, каким образом эти услуги дожны предоставляться и концепция лоценки результативности (Best Value), предусматривающая от местных администраций предоставление услуг в соответствии с изложенными стандартами экономии и эффективности использования бюджетных средств. Во - вторых, оценивать нужно не только эффективность использования, но и эффективность мобилизации бюджетных средств. В связи с этим, предложены базовые критерии, предусматривающие систематический анализ хода контроля и эффективность контрольной работы самого администратора.
В качестве критериев эффективности контроля предлагается использовать: степень выпонения обязательств по перечислению средств в федеральный бюджет; уровень задоженности перед федеральным бюджетом по перечислению средств в федеральный бюджет и действенность мер, принимаемых для уменьшения такой задоженности; поноту и своевременность использования средств федерального бюджета; степень соответствия затрат полученным результатам по использованию средств федерального бюджета; целесообразность использования средств федерального бюджета. Предлагаемые критерии предназначены для использования в системе внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств, а также для сравнения и анализа органами внешнего контроля испонения федерального бюджета согласно запланированным параметрам.
Критериям присвоены соответствующие показатели и предложен подход для их расчета. В частности, финансово-экономические показатели, социальные показатели и специальные показатели следует анализировать по параметрам мобилизации, использования средств федерального бюджета, оценки качества работы администратора средств федерального бюджета, а также путем сравнения деятельности других администраторов.
В целях анализа качества контрольной деятельности некоторых контрольных органов введен критерий - контроль качества. В каждом органе государственного финансового контроля критерии конкретизируются показателями в зависимости от специфики его деятельности. В частности, в работе детально рассмотрены показатели и критерии, характеризующие эффективность контроля за испонением федерального бюджета, осуществляемого Федеральным казначейством, Счетной палатой РФ и Федеральной налоговой службой.
В Федеральном казначействе критерий контроль качества складывается из оценки выпонения по критериям результативность, действенность и лэкономичность плюс
выпонение требований к правилам и процедурам осуществления контроля, качество системы внутрихозяйственного финансового контроля и профессионализм сотрудников Федерального казначейства.
Определение эффективности контроля Федерального казначейства будет следующим:
= ( [1-(с_/С^)]/(зД^+3_))100%, где Э^-показатель эффективности контроля Федерального казначейства; Спри)- сумма по нарушениям, выявленным предварительным контролем, тыс.рублей; СДД- сумма по нарушениям, выявленным текущим контролем, тыс.рублей; 1-коэффициент, характеризующий высшую оценку контроля; -сумма затрат на осуществление контрольных мероприятий в предварительном контроле, тыс.рублей; сумма затрат на осуществление контрольных мероприятий в текущем контроле, тыс.рублей.
Показатель дожен стремиться к 1 - это максимум эффективности. Чем меньше затрат на осуществление контрольной деятельности и (или) чем больше выявлено нарушений в процессе контроля (главное на предыдущих этапах контроля), тем эффективнее контрольная деятельность Федерального казначейства.
Показатель качество системы внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств предлагается определять по оценке заключения независимого контрольного органа на отчетность системы внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств. В заключении указываются: оценка концепции, цели, базовый набор стандартов, результаты эффективного использования данной системы.
В связи проблемой испонения представлений и предписаний Счетной палаты РФ, необходимо добавить еще один показатель - лобъем испоненных представлений.
Он рассчитывается как отношение испоненных представлений к обнаруженным на-
рушениям по итогам контрольных мероприятий, т.е.: ЭК =
где, ЭК - эффективность контроля с учетом выявленных и испоненных нарушений; Кр,д' общая сумма испоненных представлений или сумма возвращенных в бюджет денежных средств; У^ - общая сумма обнаруженных нарушений.
Результаты этой формулы будут характеризовать уровень эффективности текущего контроля органа государственного финансового контроля, который при оптимальном варианте дожен приближаться к 1, т.е. цель - достичь абсолютного испонения представлений. При этом предполагается соблюдение следующих условий: рассматриваются существенные (значимые) нарушения, по которым имеются значительные отклонения; под сроком испонения подразумевается срок, указанный контрольным органом для исправления нарушения.
Рассмотрим на примере эффективность мониторинга Счетной палатой РФ выпонения ее представлений по итогам испонения федерального бюджета за предыдущий отчетный финансовый год. Для этого показатель лобъем испоненных представлений следует разло-V V V
жить на два компонента: = "*"' х "
^нар иар.(1') 'нар
шений с учетом времени, рассчитывающаяся: Утр1 = ^Г^ Л",
где, л' - общее количество проверок; . величина ' - ой проверки; - коэффициент времени.
Соотношение общей суммы испоненных представлений к общей сумме обнаруженных нарушений с учетом времени характеризует уровень испоняемоеЩ представлений со стороны правонарушителей и работу контрольных органов по испоняемоеЩ представлений в последующем контроле. Соотношение общей суммы обнаруженных нарушений с учетом времени к общей сумме обнаруженных нарушений характеризует качество работы контролеров.
Для корректировки формулы в зависимости от сроков проведения контрольных мероприятий следует ввести эмпирический показатель К',который в зависимости от специфики деятельности контрольного органа может быть скорректирован по временному фактору. Исходя из изученных материалов и устанавливаемых практикой контроля сроками проверки, предлагается ввести для следующие параметры: при сроке испонения представления до 7 рабочих дней, коэффициент - 0,25; при сроке испонения представления от 7 до 12 рабочих дней, но до истечения первых четырех недель, коэффициент Ч 0,5; при сроке испонения представления от 12 до 18 рабочих дней, коэффициент - 0,75; при сроке испонения представления от 18 до 25 рабочих дней, коэффициент -1.
Таким образом, взвесив величину каждой проверки с учетом временного фактора можно сопоставить два вышеуказанных качественных компонента и оценить эффективность контроля Счетной палаты РФ по параметру действенность.
Пятая группа проблем связана с координацией деятельности органов государственного финансового контроля.
В настоящее время контролирующие органы заметно отличаются разницей подходов к решению стоящих перед ними задач, несмотря на один и тот же объект контроля. Анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность органов государственного финансового контроля, позволил сделать вывод, что связь между ними в вопросах контроля за испонением федерального бюджета незначительная. В работе схематично представлен способ взаимодействия органов законодательной и испонительной власти в
области контроля за испонением федерального бюджета и совершенствования законодательства о государственном финансовом контроле.
Обоснован методический подход, лежащий в основе координации деятельности органов государственного финансового контроля, заключающийся в: а) разграничении сфер деятельности этих органов по горизонтали: между Счетной палатой РФ (органом внешнего контроля) и Росфиннадзором, Федеральным казначейством и др. (органами внутреннего контроля) на основе двусторонних взаимных соглашений по конкретным объектам, объемам и срокам проверок, а также предоставляемой друг другу необходимой информации; по вертикали: между Росфиннадзором, Федеральным казначейством и др. и их территориальными подразделениями; б) взаимодействии контрольных отделов внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств с органами внутреннего и внешнего контроля (схема 1). В 2007 году отдельными главными распорядителями не было завершено формирование структурных подразделений, обеспечивающих внутренний финансовый контроль. Подразделения финансового контроля созданы лишь в 21 из 114 главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, что составляет 18,4 % общего количества. Штаты указанных подразделений не укомплектованы в поном объеме
Внешний контроль: Счетная палата РФ V ............ > Ч .... .. Внутренний контроль: Рос-финнадзор, Федеральное казначейство
Контрольно -счетные органы субъектов РФ
'р: \ У "ж.
Ведомственный контроль: главные распорядители, главные администраторы доходов, главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета
Структурные подразделения Росфиннадзора и Федерального казначейства
Схема 1. Вертикальные и горизонтальные линии разграничения сфер деятельности органов государственного финансового контроля.
Внутрихозяйственный финансовый контроль получателей бюджетных средств.
- Линии координации контрольных отделов получателей бюджетных средств с ад-V министративным аппаратом получателей бюджетных средств. По ведомственному контролю: линии координации контрольных отделов получателей бюджетных _средств с внешним и внутренним контролем.
13 По данным Инспекции предварительного, текущего и оперативного контроля и анализа Счетной палаты Российской Федерации под руководством Б.В. Назаренко, 2008 год.
Кроме того, предлагается следующая реорганизация: контрольные отделы внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств внутри ведомства административно подчинены данному ведомству, а функционально, методологически -Росфиннадзору. Ведомство определяет когда и где использовать функции контрольных отделов, а Росфиннадзор в соответствии с профессиональной компетенцией определяет как именно и каким образом осуществлять контроль. Необходимо, чтобы Росфиннадзор согласовывал свое решение со Счетной палатой РФ.
В целях координации деятельности органов государственного финансового контроля большую роль мог бы сыграть независимый координационный контрольный орган. Этот орган может составлять сводный план контрольных мероприятий включающий:
1) состав органов по контролю за испонением федерального бюджета;
2) сроки, в которые планируется проведения контрольных мероприятий тем или иным контрольным органом с указанием объектов контроля;
3) доведение до каждого получателя средств федерального бюджета норм, правил и сроков проведения контрольных мероприятий;
4) сроки согласования, опротестования сроков и объектов контрольных мероприятий как со стороны контрольных органов, так и со стороны самих проверяемых с указанием причин опротестования.
Все результаты контроля по испонению федерального бюджета дожны обобщаться Счетной палатой РФ в форме заключения и на его основании Минфин России сможет реально оценивать ситуацию по испонению федерального бюджета, осуществлять эффективное планирование направлений расходования средств федерального бюджета. Это позволит сформировать адекватный реальности проект федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Вышеуказанное заключение также будет играть очень важную роль при рассмотрении и утверждении федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе ФС РФ. Депутаты Государственной Думы ФС РФ смогут реально оценить существующую ситуацию в бюджетном процессе с учетом оценки эффективности контроля как со стороны Счетной палаты РФ, так и остальных органов, упономоченных осуществлять контроль за испонением федерального бюджета.
3. ПЕРЕЧЕНЬ ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях: 1) Трубникова Е.И. Организационные основы государственного финансового контроля
[текст] / Е.И. Трубникова // Бюджет. - М. - 2005. - № 1. - с. 26-29. (0,4 пл.).
2) Трубникова Е.И. К вопросу о бюджетном контроле [текст] / Е.И. Трубникова // Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века: Сборник научных статей. Выпуск 3. /Хабаровская государственная академия экономики и права. - Хабаровск.: ХГАЭП, 2007. - с. 96-99. (0,2 п.л.).
3) Трубникова Е.И. Правовое обеспечение контроля за испонением федерального бюджета [текст] / Е.И. Трубникова // Финансы и кредит*. - М. - 2008. - № 18(306). - с. 45-48. (0,4 п.л.).
4) Трубникова Е.И. Координация деятельности контрольных органов за испонением федерального бюджета [текст] / Е.И. Трубникова // Финансы и кредит*. - М. - 2008. -№ 21(309). - с. 28-34. (0,7 п.л.).
5) Трубникова Е.И. Повышение эффективности контроля за испонением федерального бюджета [текст] / Е.И. Трубникова // Финансы*. - М. - 2010. - № 1. - с. 77-78. (0,2 п.л.).
'Издание входит в перечень журналов, определенных ВАК для публикации результатов научных исследований.
Подписало в печать: 16.09.2010
Заказ № 4167 Тираж -120 экз. Печать трафаретная. Объем: 1,5усл.п.л. Типография л11-й ФОРМАТ ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Трубникова, Екатерина Ивановна
ВВЕДЕНИЕ.стр.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
1.1 Содержание и значение контроля за испонением федерального бюджета. стр.
1.2 Организационно - правовые основы контроля за испонением федерального бюджета.стр.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ ПРАКТИКИ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
2.1 Проблемы контроля за испонением доходной части федерального бюджета, .стр.
2.2 Оценка практики контроля расходования средств федерального бюджета.стр.
ГЛАВА 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
3.1 Оценка эффективности контроля за испонением федерального бюджета с использованием критериев эффективности.стр.
3.2 Совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения контроля за испонением федерального бюджета.стр.
3.3 Координация деятельности органов по контролю за испонением федерального бюджета.стр.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Контроль за испонением федерального бюджета и пути его совершенствования"
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы.
Важным условием успешного функционирования бюджетной системы Российской Федерации является наличие эффективного контроля за испонением федерального бюджета. В процессе данного контроля выявляются факты незаконного, нецелевого и неэффективного использования средств, а также непоного поступления доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Действующая система контроля за испонением федерального бюджета характеризуется отсутствием количественно измеримых, социально значимых результатов использования бюджетных средств. Она не ориентирована на повышение эффективности использования средств федерального бюджета. Например, согласно оперативному отчёту Счётной палаты РФ О ходе испонения федерального бюджета за 1-е полугодие 2009 г. возрастают риски отклонения прогнозных параметров основных макроэкономических показателей федерального бюджета от фактических. Доходы федерального бюджета РФ в январе Ч июне 2009 г. сократились по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 1,2 трн руб., или на 27,5%, а без учёта доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния - на 33,3%. Резкое сокращение доходов привело к образованию дефицита федерального бюджета, который в 1-м полугодии составил 4,2% ВВП. Минфин России, Минэкономразвития России, главные администраторы бюджетных доходов не приняли достаточных мер по диверсификации источников доходов бюджета и оптимизации их структуры. В отчётном периоде испонение расходов федерального бюджета составило только 40% от утверждённых назначений. Особое внимание в отчете обращается на неудовлетворительное испонение расходов отдельными главными распорядителями средств федерального бюджета. Из 130 главных распорядителей 16 не осуществляли кассового испонения расходов, 54 - испонили их ниже среднего уровня (Рособоронпо-ставка - 0,1%, Росакогольрегулирование - 0,4%, Росинформтехнологии - 3,9% и др.). Расходы на реализацию федеральных целевых программ (далее - ФЦП) составили лишь 18,7% годовых бюджетных назначений. Реализация пяти ФЦП (9,8% общего количества) вообще не осуществлялась. Расходы на реализацию приоритетных нацпроекгов составили 62 мрд руб., или 21,6% годовых бюджетных назначений1. При этом за 2009 год Счетная палата РФ выявила нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 238,3 мрд.
1 Оперативный отчёт Счетной палаты РФ О ходе испонения федерального бюджета за 1-е полугодие 2009 г. рублей, что на 141,7 мрд. рублей больше по сравнению с 2008 г, в том числе 3,8 мрд. рублей составил объем нецелевого использования бюджетных средств. В органы прокуратуры и другие правоохранительные органы было направлено 215 материалов по результатам проверок Счетной палаты РФ. По материалам контрольных мероприятий Счетной палаты РФ в 2009 г возбуждено 41 уголовное дело2.
Практически не прослеживается взаимосвязь и влияние системы внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств на эффективность контроля за испонением федерального бюджета. Объем нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, согласно данным Счетной палаты РФ и Росфиннадзора, имеет слабую тенденцию к снижению. В контроле за испонением доходной части федерального бюджета проблемы выявляются в процессе налогового и таможенного контроля и, в большей степени, касаются администрирования отдельных налогов и сборов, а также деятельности главных администраторов доходов.
Недостаточно исследованы вопросы, связанные с определением понятия контроля за испонением федерального бюджета, оценкой его результативности и эффективности, нормативно-правового и методического обеспечения, координацией федеральных органов государственной власти при планировании, проведении- и реализации результатов контрольных мероприятий. В связи с дублированием функций органов государственного финансового контроля и неиспользованием результатов контроля при формировании федерального бюджета, данные контроля не позволяют давать пономасштабные оценки результатов использования средств федерального бюджета и формировать целостную картину их целевого и эффективного использования. Соответственно возникают сложности с принятием комплексного решения при планировании, организации контроля и реализации его результатов.
Вопросы контроля за испонением федерального бюджета рассматриваются в научных трудах таких российских ученых, как В.В. Бурцев, Ю.М. Воронин, В.А. Жуков, P.E. Мешакина, Т.Г.Нестеренко, J1.H. Овсянников, С.П. Опенышев, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, С.Е. Прокофьев, А.Э. Сердюков, E.H. Синева, А.Д. Соменков, C.B. Степашин, Л.Я. Хорина, П.В. Черноморд, С.О. Шохин. Частично вопросы контроля за испонением федерального бюджета нашли отражение при рассмотрении теории государственного управления в научных трудах Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазунова, P.M. Фамера, А. Аренса, Дж. Лоббека, В.Е. Чиркина.
2 Отчет о работе Счетной палаты РФ в 2009 году.
Следствием недостатка теоретических аспектов контроля за испонением федерального бюджета и наличия вышеуказанных проблем стало разрешение многих практических вопросов контроля за испонением федерального бюджета в ведомственных документах контрольных.органов, носящих исключительно ведомственный характер. В связи с этим автор пришел к выводу о необходимости тщательного изучения вопросов функционирования и совершенствования контроля за испонением федерального бюджета, что и явилось причиной выбора данной темы исследования.
Целью диссертации является решение научной задачи по совершенствованию контроля за испонением федерального бюджета.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1) уточнить понятийный аппарат в области контроля за испонением федерального бюджета;
2) оценить эффективность механизма организации контроля за испонением доходной и расходной частей федерального бюджета в деятельности органов государственного финансового контроля;
3) выработать рекомендации по совершенствованиюл методического и нормативного правового обеспечения в области контроля за испонением федерального бюджета;
4) выработать критерии и показатели эффективности контроля за испонением федерального бюджета, а также предусмотреть их практическое применение в авторской методике по теме исследования;
5) разработать рекомендации по совершенствованию механизма разграничения пономочий контрольных органов в сфере государственного финансового контроля.
Предметом исследования выступает механизм контроля за испонением доходной и расходной частей федерального бюджета и оценка его эффективности.
Объектом исследования является система государственного финансового контроля за испонением федерального бюджета в Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методология исследования основана на принципах диалектической'логики и системного подхода. Для достижения постановленной в диссертации цели применялись общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход.
В качестве инструментария использовались методы научной абстракции, группировок и сравнений.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственного финансового контроля. В работе использовались законодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты и иные документы Счетной палаты РФ, Росфиннадзора, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федерального казначейства, материалы научных конференций, симпозиумов и семинаров, а также публикации в периодических изданиях.
Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федерального казначейства РФ, Росфиннадзора.
Графическое описание материала представлено в виде схем, рисунков.
Исследование соответствует специальности 08.00.10 Ч Финансы, денежное обращение и кредит.
Научная новизна проведенного исследования заключается в формировании эффективной системы контроля за испонением федерального бюджета. Новыми являются следующие научные результаты:
1) уточнена терминология государственного финансового контроля: раскрыта сущность понятия контроль за испонением федерального бюджета, учитывающее такие факторы, как особенность контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, аудит эффективности использования средств федерального бюджета, результативность контроля и действия, предпринимаемые контрольными органами для улучшения качества контроля; введено понятие внутрихозяйственный финансовый контроль получателей бюджетных средств, отражающее особенность контроля за использованием средств федерального бюджета у конечного получателей бюджетных средств;
2) предложен методический подход, заключающийся в: формировании и включении положений по оценке эффективности использования средств федерального бюджета в перечень организационных контрольных мероприятий контрольных органов испонительной власти; повышении администрирования доходов федерального бюджета через создание черного списка налогоплательщиков, нарушающих законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, а также через введение принципа неотвратимости наказания, путем отмены льгот и преференций до поного устранения выявленных нарушений; повышении уровня возмещения средств в федеральный бюджет при нецелевом и неэффективном их использовании (усиление ответственности за поное и качественное испонение представлений и предписаний Счетной палаты РФ путем конкретизации наступление ответственности и расцениванием неиспонений как нецелевое использование бюджетных средств);
3) предложено внести в российское законодательство понятия неэффективное использование бюджетных средств и лущерб, нанесенный государству, позволяющие применять меры ответственности за неэффективное использование бюджетных средств и нанесение ущерба государству; разработаны концептуальные положения методики контроля за испонением федерального бюджета, отражающие систематизацию методических подходов к осуществлению данного контроля; уточнены стандарты контроля за испонением федерального бюджета, предполагающие не только установление общих контрольных стандартов, но и включение в их состав стандартов контроля качества органов государственного финансового контроля;
4) сформирована система определения эффективности контроля за испонением федерального бюджета, базирующаяся на положениях комплексного подхода и заключающаяся в определении критериев и показателей эффективности контроля по выпонению обязательств перед федеральным бюджетом, по расходованию средств федерального бюджета, по учету оценки качества деятельности органов государственного финансового контроля (по критерию контроль качества), а также предусматривающая систематический анализ хода контроля в системе внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств;
5) разработан методический подход по координации деятельности органов государственного финансового контроля, предусматривающий разграничение сфер деятельности этих органов не только по горизонтали: между органом внешнего контроля (Счетной палатой РФ) и органами внутреннего контроля (Росфиннадзором, Федеральным казначейством и др.) на основе двусторонних взаимных соглашений по конкретным объектам, объемам и срокам проверок, а также предоставляемой друг другу необходимой информации, но и по вертикали: между Росфиннадзором, Федеральным казначейством и др. и их территориальными подразделениями при одновременном взаимодействии контрольных отделов внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств с органами внутреннего и внешнего контроля.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают теоретические и методологические основы контроля за испонением федерального бюджета, формируют современный подход к оценке эффективности данного контроля и направлены на широкое теоретическое использование при подготовке методических, нормативных правовых документов в области контроля, а также при разрешении многих практических вопросов, отраженных, в настоящее время, в ведомственных документах контрольных органов. Практическая значимость проведенного исследования заключается в том; что разработанный в диссертации комплекс мероприятий по контролю за испонением федерального бюджета, а также предложения? по внесению изменений и допонений в нормативные правовые акты могут быть использованы органами государственного финансового контроля ^ целях совершенствования контроля за испонением федерального бюджета.
Практическое значение имеют:
1) предложения о заключении всеми администраторами доходов федерального бюджета соглашений о взаимодействии со Счетной палатой РФ, направленные на усиление ответственности дожностных лиц органов государственной власти и правоохранительных органов РФ за поное и качественное испонение обращений; представлений и предписаний Счетной палаты РФ; закрепление контроля по размещению временно свободных средств единого казначейского счета федерального бюджета исключительно за Счетной палатой РФ;
2) агоритм расчета показателей для анализа эффективности контроля по администрированию средств федерального бюджета, эффективности расходования средств федерального бюджета у администраторов средств федерального бюджета, а также оценки эффективности контроля за испонением федерального бюджета в системе внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств; 3) предложения, по составлению сводного плана контрольных мероприятий; и обоб-, щению информации, полученнойл от органов государственного финансового контроля, по итогам деятельности Счетной палаты РФ в целях исключения дублирования функций контрольных. органов; внесения; изменений в законодательство (бюджетное, налоговое, об административных правонарушениях и др:) для повышения ответственности и эффективности контроля; гласности^ а также испоняемости предписаний'по устранению нарушений, выявленных контрольными органами.
Апробация иг внедрение результатов! исследования. Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно Ч практических конференций: Молодежь и экономика (г. Ярославль, IV Международная научная конференция, Ярославский военный финансово-экономический: институт, 2007 г.), Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века (г. Хабаровск, Хабаровская государственная академия экономики и права, 2007 г.). .
Научное. исследование выпонено в рамках общеакадемической комплексной темы Пути развития финансово-экономического сектора России, по кафедральной подтеме Перспективы развития финансовой системы: теоретические и практические аспекты. г
Материалы диссертации применяются в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации, что подтверждается соответствующей справкой о внедрении результатов исследования, где указано, что разработки автора отражены в стандартах финансового контроля. Материалы диссертации также используются кафедрой Финансы в преподавании учебных дисциплин Финансовый контроль, Контрольно-аналитическая работа органов государственного финансового контроля и Государственный финансовый контроль.
Публикации
По теме исследования опубликовано 5 (пять) работ общим объемом 1,9 п.л., в т.ч. авторский объем 1,9 п.л. Три статьи опубликованы в журналах, определенных ВАК Минобр-науки России объемом 1,3 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы, включающего 176 наименований и 16 приложений. Диссертация включает 5 рисунков, 5 таблиц, 4 схемы. Общий объем работы составляет 176 страниц.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Трубникова, Екатерина Ивановна
- выводы и предложения.
Основные мероприятия; которые: дожны: быть отражены в методике контроля за испонением федерального бюджета, представлены*на схеме 3.2.3.
На практике направления контроля, отраженные в предложенной схеме, необходимо детализировать в разрезе подразделений каждого органа: государственного финансового контроля в зависимости от направлений деятельности отдельных: со
1(М В методике за основу взят методический подход по государственному финансовому контролю, осуществляемого Счетной палатой РФ. Методика уточнена, в том числе, в части определения эффективности качества работы органов государственного финансового контроля. трудников с увязкой конкретных контрольных мероприятий, учитывая порядок согласования планов контрольных мероприятий с остальными контрольными органами.
Предлагаемая методика дожна лопираться на внутренние стандарты, разработанные в рамках конкретных контрольных органов, в соответствии со спецификой их работы, задач, функций и регламентов деятельности. Последние дожны лопираться на общепризнанные (общие) контрольно-ревизионные стандарты, отвечающие международным требованиям. Общие стандарты в отношении внутренних дожны иметь только направляющую функцию, так как контрольные органы дожны самостоятельно определять формы, объем и методику контроля (иначе будет нарушен принцип их независимости). Кроме того, общие стандарты следует применять не только по отношению к органам государственного финансового контроля, но и по отношению к объектам контроля.
Во многих развитых странах деятельность органов государственного финансового контроля стандартизирована, равно как и аудиторская деятельность. Причем стандарты государственного финансового контроля достаточно похожи на стандарты аудита, осуществляемого в частном секторе, но только более детальны.
Правовой основой в отношении стандартизации контроля за испонением федерального бюджета может служить Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 119-ФЗ Об аудиторской деятельности (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 г. № 307-ФЭ), действующий до января 2011 года.
Схема 3.2.3 Методика контроля за испонением федерального бюджета
Авторская схема)
В развитых странах национальные стандарты государственного финансового контроля, процедуры их реализации разрабатываются высшими контрольными органами. Международная неправительственная организация высших контрольных органов -ИНТОСАИ - разработала целый ряд стандартов контрольно-ревизионной деятельности, которые были рекомендованы к применению органами контроля разных стран в той мере, в какойразработанные стандарты совместимы с национальным законодательством. Стандарты ИНТОСАИ, прежде всего, направлены на унификацию деятельности органов государственного финансового контроля- в различных странах с целью повышения эффективности международного сотрудничества в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством, хищением государственных средств. Стандарты носят рекомендательный характер, и страны самостоятельно принимают решения об их использовании.
В настоящее время разработан и рекомендован, к применению! 41 международный, стандарт финансовой отчетности (действуют только 34 стандарта). При* этом-каждый; стандарт регулирует определенный, участок формирования, итоговой финансовой информации, необходимый- к раскрытию для внешних пользователей. Например, целью-международного стандарта Представление финансовой отчетности (IAS 1) является обеспечение основы для представления финансовой отчетности общего назначения, с тем; чтобы достичь ее сопоставимости. Данный стандарт устанавливает общие правила дляшредставления.финансовош отчетности, рекомендации, по - ее структуре, минимальные требования по ее содержанию и т.д.105.
Использование международного опыта в нашей стране диктуется^ необходимостью скорейшей, разработки своих собственных правил, в которых бы сочетались, международные требования и национальные особенности. Прежде всего, стандартизация* контроля за. испонением федерального бюджета потребует соответствующей корректировки действующей нормативной'базы, в области контроля, а именно: а) принятие нормативно-правового акта по стандартизации контроля за испонением бюджета; б) включение соответствующих статей стандартизации в существующие нормативно-правовые акты.
Представляется необходимым общие стандарты контроля за испонением федерального бюджета разработать конкретно для внешнего, внутреннего контроля и внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств, т.е.
105 См.: Международные стандарты финансовой отчетности. Москва, Аскери, 1999, С.63-104. дожна быть разработана группа стандартов, определяющих общие принципы; и основные процедуры контрольной деятельности. При этом разработка.стандартов финансового контроля дожна базироваться на системном подходе, определяющем особенности каждого вида финансового контроля; его разновидностей, а также конкретных, направлений. В основу такой системы, целесообразно положить принципы, принятые международной организацией высших органов государственного финансового контроля - ИНТО-САИ, - и охватывающие все важнейшие вопросы методики контроля. Считаем, что общие стандарты по * контролю за испонением федерального бюджета дожны содержать:
Х определение терминологии и понятийного аппарата; определение целей, задач; методов достижения результатов контроля;
Х определение понятий и критериев эффективности контроля;
Х определение организационной структуры контроля; определение нормативных правовых актов и; уровней^ нормативноправового регулирования контроля;
Х создание единошинформационной базы.
В исследовании также предлагается; форма общих стандартов по контролю за испонением федерального бюджета: Они послужат основой для-разработки; единых базовых требований; определяющих качество и надежность данного вида контроля; а также помогут обеспечить, определенный? уровень гарантии его результатов: Данная форма стандартов представлена в Приложении 14.
В рамках общих стандартов целесообразно установить стандарты контроля качества органов государственного финансового контроля:. Например; Главная служба учета США (United States General Accounting Office - GAO) разработала стандарты для аудита государственных организаций и государственных программ (GAO лGovernment auditing standards, январь 2007 года)106. В-соответствии, с требованиями действующего американского законодательства указанными; стандартами дожны руководствоваться не только федеральные инспекторы, но и аудиторы, то есть лица, осуществляющие корпоративный контроль. При этом Главная служба учета США не руководит, а направляет деятельность контрольных органов путем установления стандартов. В то же время, она может требовать от этих органов выпонения своих функций в соответствии с этими стандартами. Стандарты ИНТОСАИ также направлены на унификацию деятельности
106 www.gao.com контрольных органов в различных странах с целью повышения эффективности международного сотрудничества в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством, хищением государственных средств.
С учетом этого, стандартами контроля качества дожны быть следующие нормы:
- каждый контрольный орган, осуществляющий государственный финансовый контроль, дожен иметь систему качества и гарантии контроля проводимого внутри самого органа, т.е. как систему внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств, так и систему качества контроля за испонением федерального бюджета;
- система контроля качества контрольной деятельности, ее направлениями процедуры дожны быть включены в организационную структуру контрольного органа, а также дожны быть сопоставимы (в плане детализации) с общими'стандартами государственного финансового контроля-. Система качества контроля за испонением федерального бюджета дожна включать мониторинг, основные действия для руководства, а также иные направления, необходимые для-эффективного их применения;
- тип и размер системы качества контроля за испонением федерального бюджета дожны, зависеть от таких факторов, как размер и масштаб осуществляемых контрольных мероприятий, направление деятельности проверяемого администратора средств федерального бюджета и объем средств, выделяемых ему из федерального бюджета;
- в целях отслеживания ^системы контроля качества контрольной деятельности, каждый контрольный орган дожен готовить отчетность - документацию, отражающую все процедурььи основные направления осуществляемого контроля как по линии внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств, так и по контролю за испонением федерального бюджета;
- система контроля качества контрольной деятельности через определенные промежутки времени дожна подвергаться контролю со стороны независимого органа. Руководствуясь положениями лGovernment auditing standards, автор считает целесообразным установить временной промежуток - один раз через каждые три года, в случае экстраординарных ситуаций - по мере необходимости.
3.3. Координация деятельности органов по контролю за испонением федерального бюджета.
Обеспечение координации и взаимодействия в работе органов парламентского и правительственного контроля - актуальная проблема не только в нашей стране. Еще в 2002 году, выступая на пятом конгрессе Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ) в Москве, Президент РФ В.В. Путин особо подчеркнул важность взаимопрозрачности и взаимодопоняемости различных структур контроля. Однако именно в этом плане дело обстоит пока не особенно благополучно. До сих пор параметры контроля, понота и периодичность координации контрольных мероприятий четко не установлены. Нет четкого предметного разграничения пономочий, обязанностей и функций государственных органов финансового контроля в контроле за испонением федерального бюджета. Не определены конкретные объекты, подлежащие регулярным ревизиям или проверкам конкретных контролирующих органов. Все вышесказанное прямым образом влияет на эффективность контроля за испонением федерального бюджета.
Во многих зарубежных странах сформировалась такая система контроля за испонением государственного бюджета, в которой законодательно разграничены функции внешнего контроля, осуществляемого независимыми и подотчетными лишь парламентам своих стран органами государственного финансового контроля, и внутреннего контроля, действующего в рамках испонительной власти через систему казначейства и различных органов контроля министерств и ведомств. При этом важнейшим звеном в указанном контроле принято считать орган законодательной власти. В США такой орган - Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса, в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление, в Канаде - Ведомство Генерального ревизора, во Франции - Суд счетов, в Швеции - Национальное ревизионное бюро, а в Австрии, ФРГ, Венгрии - Счетные палаты при бундестаге и парламенте.
Анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность органов государственного финансового контроля, а также дублирование контрольных мероприятий в администраторах средств федерального бюджета позволил сделать вывод, что связь между последними в вопросах контроля за испонением федерального бюджета незначительная107.
В настоящее время органы внешнего и внутреннего финансового контроля осуществляют взаимодействие на основе инициативных взаимных соглашений и планов. Например; Счетной палатой РФ были подписаны соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом; правоохранительных органов. Были разработаны соответствующие методические рекомендации: при проведении контрольно-ревизионных мероприятий: Данное сотрудничество является залогом того, что по результатам проводимых Счетной палатой РФ контрольных мероприятий будут предприняты исчерпывающие меры, а государству будет компенсирован причиненный ему ущерб.
Счетная палата РФ, подотчетная. Федеральному собранию РФ; взаимодействует с Президентом РФ и его администрацией. Правительством РФ, Минфином России, правоохранительными и иными органами испонительной власти.
Особый; характер взаимоотношений? по контролю за испонением федерального бюджета складывается-у Счетной палаты РФ с Росфиннадзором, которыйл имеет соглашение с Минфином России, Министерством внутренних дел и Федеральной службой безопасности об обмене информацией по нецелевому расходованию бюджетных средств: И хотя в целом данным органам удалось преодолеть некоторые разногласия, в настоящее время в их деятельности отсутствует детальное разграничение сферы, деятельности по проведению внешнего и внутреннего контроля за испонением федерального бюджета. Прежде всего, это связано с различными' взглядами двух, контрольных органов на систему государственного финансового контроля и определением главснст-вующей роли в иерархии его органов: Разногласия выражаются в том; что Счетной? палатой РФ'И.Минфином России подготовлены два варианта Концепции государственного финансового контроля; построенных на принципиально различных положениях и фактически несовместимых, а также два? варианта изменений и допонений в Раздел IX Государственный и муниципальный финансовый контроль Бюджетного кодекса РФ:
На наш взгляд, применительно к нашей стране весьма интересным мог бы быть опыт организации государственного контроля в Соединенных Штатах Америки, где действуют независимые контрольные органы: Административно-бюджетное управление Президента США, осуществляющее проверку финансовой' и административной
107 См. Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово Ч хозяйственного контроля в России. Практический аспект. // Финансы и кредит. - М - 2005: - № 2(170). - С.61. деятельности федеральных органов испонительной власти в США, и Главное контрольно-финансовое управление Конгресса, выпоняющее функции счетной палаты.
Обеспечение координации и взаимодействия в работе вышеуказанных контрольных органов в США выпоняет созданный в 1981 году Президентский совет по честности и эффективности. Главная задача Совета - координация деятельности всех контрольно-ревизионных органов в США в борьбе с различными злоупотреблениями в системе испонительной власти. Совет возглавляет заместитель директора Административно-бюджетного управления. В него входит по дожности заместитель министра юстиции, заместитель директора ЦРУ, директор Управления кадров, а также 19 генеральных инспекторов ведущих федеральных ведомств.
Конгресс США также осуществляет контроль над деятельностью государственных служащих. Эта функция, в частности, проявляется в тех случаях, когда различные административные учреждения обращаются в Конгресс за утверждением новых бюджетных ассигнований. В каждом конкретном случае различные комитеты и подкомитеты каждой палаты тщательно рассматривают предшествующую деятельность ведомств и их будущие планы. В различной форме ориентируют их. Такой же цели служат и создаваемые Конгрессом различные комиссии по расследованию, использующие самые разнообразные средства анализа и проверки деятельности государственных служб 108.
Соискателем предложен способ взаимодействия органов законодательной и испонительной власти в области контроля за испонением федерального бюджета и совершенствования законодательства о государственном финансовом контроле. Данный способ взаимодействия представлен в виде схемы в Приложении 15. В Контрольном управлении Президента РФ по аналогии с Президентским советом по честности и эффективности в США мог бы быть создан Совет, который бы выступал координатором по взаимодействию органов государственного финансового контроля, куда по дожности входили бы представители Контрольного управления при Президента РФ, министерства юстиции, внутренних дел, а также представители ведущих федеральных ведомств.
Хотелось бы отметить, что точки зрения по поводу того, что считать внешним, а что внутренним контролем, у многих известных специалистов схожи.
108 Тарасов А. Государственный финансовый и административный контроль за рубежом // Финансовый контроль. Ч М.- 2003.- №5.-0.45-46.
Так, JI.H. Овсянников считает, что внешним называют контроль, который осуществляют специальные, вышестоящие по отношению к проверяемому объекту или независимые от него органы финансового контроля. Под внутренним контролем понимают контроль в пределах одной организации или отрасли, ведомства ершами их структурных подразделений и штатных сотрудников109. P.E. Мешакина считает, что внешний государственный финансовый контроль Ч это специальный финансовый контроль, осуществляемый органами государственного финансового контроля, создаваемыми вне системы! испонительной власти, л.функция государственного финансового контроля является основной. Она не смешивается с другими функциями; такими как организация и управление государственными средствами 110.
По нашему мнению, в целях взаимодействия органов государственного финансового контроля следует провести так называемые вертикальные и горизонтальные линии разграничения сфер деятельности органов государственного финансового контроля.
Горизонтальные линии-разграничения сфер деятельности - это классификация по принадлежности к определенной ветви власти, включающая внешний и внутренний контроль. Взаимодействие строится на основе двусторонних взаимных соглашений, приводящих к консенсусу по конкретным объектам, объемам и срокам проверок, а также предоставляемой друг другу необходимой информации.
Вертикальные линии, разграничения сфер4 деятельности'- это конкретизация внутреннего контроля путем субординации контрольных пономочий! На схеме 3.3:4 приведены вертикальные и горизонтальные линии разграничения сфер деяте л ьно сти ор ган о в государственного финансового контроля. В каждом контрольном органе дожен быть внутрихозяйственный финансовый контроль получателей бюджетных средств (ВФКБ), так как органы государственного финансового контроля также являются получателями средств федерального бюджета.
Согласно данным Счетной палаты РФ, в 2007 году отдельными главными распорядителями не было завершено формирование структурных подразделений, обеспечивающих внутренний финансовый контроль. Самостоятельные структурные подразделения финансового контроля созданы лишь в 21 из 114 главных распорядителей и распо
109 Овсянников JI.H. Финансовый контроль как система // Финансовый контроль и аудит. - М. - 2000. - № 12. Ч С.68.
110 Мешакина P.E. Теоретические вопросы государственного финансового контроля // Финансовый контроль и аудит. - М. -2003. -№12. Ч С.54. рядителей бюджетных средств, что составляет 18,4 % общего количества. Штаты указанных подразделений не укомплектованы в поном объеме111. (Приложение 16)
Полагаем, что в большей степени такой контроль важен при его осуществлении по вертикальным линиям разграничения сфер деятельности контрольных органов. Можно использовать положительный опыт Министерства государственного контроля' СССР в 1940 - 1957 гг., которое считалось достаточно действенной структурой в части контроля. Министерство посредством специальных групп осуществляло предварительный контроль в органах испонительной власти страны. По результатам этого контроля определялись конкретные объекты проверок и ревизий. Такой предварительный контроль не только позволял обоснованно отбирать объекты, но и имел существенное профилак1 тическое воздействие на работу министерств и,ведомств . В отличие от Министерства государственного контроля СССР было бы целесообразно вменить подобный предварительный контроль в функции внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств по линии субординации контрольных пономочий.
В Министерстве контроля-КНР также предусмотрены свои делегированные аппараты в других министерствах и ведомствах. Эти делегированные аппараты находятсял в двойном подчинении и Министерству контроля, и Министерству, где они работают. Аналогичные делегированные аппараты созданы и на предприятиях, подчиненных министерствам и ведомствам. Ими тоже руководит Министерство контроля-КНР О
Внешний контроль: i 1 Счетная палата РФ
Внутренний контроль: Рос-финнадзор, Федеральное казначейство
Контрольно -счетные органы субъектов РФ
Ведомственный контроль: главные распорядители, главные администраторы доходов, главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета
Структурные подразделения Росфиннадзора и Федерального казначейства
111 По данным Инспекции предварительного, текущего и оперативного контроля и анализа Счетной палаты Российской Федерации под руководством Б.В. Назаренко, 2008 год.
112 См. Данилевский Ю А. Финансовый контроль и аудит в современных условиях // Бухгатерский учет. Ч М. - 1992.
Таралин Ю.Н. Органы административного контроля Китайской Народной Республики // Контролинг. Ч М. - 1991.
Схема 3.3.4 Вертикальные и горизонтальные линии разграничения сфер деятельности органов государственного финансового контроля.
- Контрольные отделы внутрихозяйственного финансового контроля получателей средств федерального бюджета.
- Линии координации контрольных отделов внутрихозяйственного финансового контроля бюджетополучателей с административным аппаратом этого же контрольного органа и с органами внешнего и внутреннего контроля.
Вышеприведенный зарубежный опыт следует использовать с некоторой поправкой применительно к Российской Федерации. Дело в том, что деятельность контрольных отделов внутрихозяйственного финансового контроля получателей средств федерального бюджета дожна быть скоординирована не только с органом внешнего контроля, но и с органом внутреннего контроля по линии испонительной власти.
Реорганизацию системы внутреннего контроля следует строить следующим образом: контрольные отделы внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств внутри ведомства административно подчинены данному ведомству, а функционально, методологически Ч Росфиннадзору. Ведомство определяет когда и где использовать функции контрольных отделов, а Росфиннадзор в соответствии с профессиональной компетенцией определяет как именно и каким образом решать эти проблемы. Необходимо, чтобы Росфиннадзор согласовывал свое решение со Счетной палатой РФ.
Такой подход может сыграть большую роль в предупреждении нецелевых или неэффективных расходов федерального бюджета, а также позволит не только пресечь злоупотребления и бесхозяйственность, но и предотвратить их.
Кроме вышеуказанного подхода в целях координации деятельности органов государственного финансового контроля следует навести порядок по самим направлениям контрольных мероприятий. В настоящее время структуры внутреннего контроля (Росфиннадзор, Федеральное казначейство) проводят проверки ведения счетов, правильности составления финансовой отчетности. В процессе проведения финансовых проверок орган внешнего контроля (Счетная палата РФ) также оценивает ведение счетов, правильность составления финансовой отчетности внутри министерств и ведомств, контрольно-ревизионную деятельность министерств и ведомств. Происходит дублирование.
В связи с повышением роли внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств Счетная палата РФ не будет стремиться входить во все детали и перепроверять каждое платежное поручение бюджетополучателей. Если проверка покажет, что внутрихозяйственный финансовый контроль соответствует стандартам контроля качества, Счетная палата РФ, скорее всего, просто подпишет отчеты финансовых и экономических служб проверяемых организаций. Детальный внешний контроль будет включаться лишь в том случае, если были обнаружены серьезные просчеты и недостатки в системе внутрихозяйственного финансового контроля получателей* бюджетных средств. Другими словами, следует применять.уже известную классификацию контроля: контроль соответствия и контроль эффективности. Главной задачей контролял соответствия является не оценка эффективности принимаемых решений в ходе испонения-бюджета, а сравнение фактических данных по испонению федерального бюджета с установленными показателями, которые предполагалось получить при выделении указанных ресурсов. В отличие от контроля соответствия, контроль эффективности преследует цель установить целесообразность и эффективность результатов; достигнутых в процессе расходования бюджетных средств, эффективность принятых управленческих решений. Очевидно, что контроль соответствия*- в большей степени прерогатива Росфиннадзора, а контроль эффективности является основной функцией Счетной палаты РФ. Тем более что в Лимской декларации- руководящих принципов контроля также установлено, что если внутренняя контрольная-служба признана эффективной, она дожна проводить всеохватывающую проверку, не ущемляя право высшего контрольного органа, с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным- органом и внутренней контрольной службой:
В целях координации деятельности органов государственного финансового контроля большую роль мог бы сыграть сводный план контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного финансового контроля. План может составляться Советом по честности и эффективности при Контрольном управлении при Президенте РФ, предложенными в работе ранее и дожен устанавливать:
1) контрольные органы по контролю за испонением федерального бюджета;
2) сроки, в которые планируется проведение контрольных мероприятий тем или иным контрольным органом с указанием объектов контроля;
3) доведение до каждого получателя средств федерального бюджета норм, правил и сроков проведения контрольных мероприятий;
4) сроки согласования, опротестования сроков и объектов контрольных мероприятий как со стороны контрольных органов, так и со стороны самих проверяемых с указанием причин опротестования.
Стоит отметить, что в последнее время прослеживается повышенный интерес в координации деятельности органов государственного финансового контроля. Так, в феврале 2007 года в Счетной палате РФ прошло заседание круглого стола с участием руководства Торгово-промышленной палаты РФ, Российского союза промышленников и предпринимателей, представителей Общественной палаты и ряда других организаций. На нем, на основании опыта ряда стран СНГ, и прежде всего Казахстана, был рекомендован следующий агоритм: в начале каждого года Президент России мог бы собирать руководителей всех федеральных контрольных органов на совещание для утверждения единого плана контрольных мероприятий. Это позволило бы избежать дублирования при проверке одних и тех же объектов. Если разные контрольные органы выражают желание проверить одну и ту же организацию, они могут это сделать в рамках совместного контрольного мероприятия. Организация, которая успешно проходит организованный таким образом контроль, могла бы получать на два года своеобразные контрольные каникулы. Координацию взаимодействия государства и бизнеса могла бы осуществлять специальная консультативная структура при Президенте России с условным наименованием Совет по государственно-частному партнерству.
Кроме сводного плана контрольных мероприятий, все результаты контроля по испонению федерального бюджета дожны обобщаться Счетной палатой РФ по итогам ее деятельности, а также по результатам контрольной деятельности контрольных органов испонительной власти. Ранее указывалось на необходимость составления отчетов о качестве внутрихозяйственного финансового контроля получателей бюджетных средств и качестве проводимого контроля за испонением федерального бюджета. Информация, содержащаяся в данных документах, будет отражать количественные, качественные характеристики проводимого контроля, выводы, предложенные меры по устранению, уровень возмещения средств в федеральный бюджет и уровень испоняемости л замечаний контрольных органов получателями средств федерального бюджета. Таким образом, деятельность органов государственного финансового контроля будет скоординирована и итоги контроля за испонением федерального бюджета будут сравниваться, оцениваться и консолидироваться за отчетный период ежегодно.
На основании данных вышеуказанной обобщенной информации Минфин России сможет реально оценивать ситуацию по испонению федерального бюджета, осуществлять эффективное планирование направлений расходования средств федерального бюджета, что позволит сформировать адекватный реальности проект федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Кроме того, такая информация будет играть очень важную роль при рассмотрении и утверждении отчета об испонении федерального бюджета. Депутаты смогут реально оценить качество испонения федерального бюджета как по оценке эффективности контроля-со стороны Счетной палаты РФ, так и остальных органов государственного финансового контроля, упономоченных осуществлять контроль за испонением федерального бюджета. Такая информация позволит депутатам оценить эффективность принимаемых Минфином России решений по направлениям использования средств федерального бюджета исходя из объемов и источников поступлений средств федерального бюджета. Внести обоснованные поправки в проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Вышеуказанная обобщенная информация дожна быть гласной. Это1 будет способствовать сокращению числа правонарушений в бюджетной сфере, повысит доверие общественности к органам власти и к органам государственного финансового контроля.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Трубникова, Екатерина Ивановна, Москва
1. Конституция Российской Федерации от 12.12 1993 г.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
4. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ;
5. Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ;
6. Таможенный кодекс РФ от 28.05.2003 г. № 61-ФЗ;
7. Федеральный закон от 24.07.07 № 198-ФЗ О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов;
8. Федеральный закон от 19.12.2006 № 238-Ф3 О федеральном бюджете на 2007 год.
9. Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ О федеральном бюджете на 2006 год.
10. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выпонение работ, оказание услуг для государственных нужд.
11. Федеральный закон от 23.12.2004 № 173-Ф3 О федеральном бюджете на 2005 год.
12. Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ О федеральном бюджете на 2004 год.
13. Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ Об аудиторской деятельности (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 г. № 307-Ф3).
14. Федеральный закон от 09.07.1999 № 159-ФЗ О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации.
15. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ О Правительстве Российской Федерации;
16. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ О Счетной палате Российской Федерации.
17. Указ Президента Российской Федерации от 11.05.2006 № 473 Вопросы Федеральной таможенной службы.
18. Указ Президента Российской Федерации от 23.02.2005 № 202 О Федеральном казначействе.
19. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 О системе и структуре федеральных органов испонительной власти.
20. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.1997 № 477 О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета.
21. Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации.
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 955 О порядке у правления ср е дствами резервного фонда.
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2006 № 459 Об утверждении'Положения о Федеральной таможенной службе. *
24. Постановления Правительства Российской Федерации от 03.07.2006 № 413 Об утверждении! форм документов финансовой отчетности об испонении-федерального бюджета для представления в Счетную палату Российской.Федерации.
25. Постановление Правительства Российской'Федерации, от 01.12.2004 № 703 Об утверждении Положения о Федеральномказначействе.
26. Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской* Федерации.
27. Постановление Правительства Российской. Федерации от 15.06.2004 № 278 Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово бюджетного надзора.
28. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004^ № 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов.
29. Постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 198 Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
30. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23.01.2000 № 107-р О концепции функционировании! единого счета Федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета.
31. Приказ Федеральной налоговой службы от 21.11.2007 г. № ММ316/643 Об испонении инструкции о порядке ведения бюджетного учета доходов, администрируемых Федеральной налоговой службой.
32. Приказ Минфина России от 05.09.2008 г. № 92н Об утверждении порядка учета федеральным казначейством* поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
33. Приказ Минфина России, от 13.11.2008*г. № 128н Об утверждении^инструкции о порядке составления и. представления годовой, квартальной и месячной? отчетности об испонении бюджетов бюджетной системы.Российской Федерации.
34. Приказ Федеральной налоговой^ службы от 27.04.2007 № ММ-3-25/267@ Об утверждении единого стандарта обслуживания налогоплательщиков.
35. Приказ Федеральной таможенной службы от 27.06.2008 № 786 Об утверждении инструкции о порядке ведения бюджетного учета таможенных и иных платежей в таможенных органах.
36. Приказ Минфина России от 19.03.2009' № 26н Об утверждении порядка составления и представления финансовой отчетности об испонении федерального бюджета в Счетную палату Российской Федерации.
37. Приказ Минфина России от 30.03.2006 № 44 Об утверждении порядка обеспечения управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации средствами федерального бюджета при кассовом обслуживании испонения федерального бюджета.
38. Приказ Минфина России от 11.07.2005 № 89н Об утверждении, положения о территориальных органах Федеральной службы финансово Ч бюджетного надзора.
39. Приказ Федерального казначейства от 14.02.2005 № 22 Об утверждении правил проведения проверок деятельности территориальных органов Федерального казначейства.
40. Бюлетени ечетной-палатьтРФ за.2006-2009 года.
41. Заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Рос-сийскошФедерации об испонении федерального бюджета за 2006 год, представленному в форме проекта федерального закона; Об испонении федерального бюджета за 2006 год.
42. Заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации.об испонении федерального бюджета за 2005 год, представленному в форме проекта федерального закона Об испонении федерального бюджета за 2005 год.
43. Информация Счетной палаты РФ по отчету Министерства финансов Российской Федерации об испонении федерального бюджета за январь Ч декабрь 2007 года. Одобрена Колегией Счетной палаты РФ 16 мая 2008 года (протокол № 19К/5).
44. Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Решение Колегии Счетной палаты Российской Федерации от 22 октября 2004 года, протокол № 33 (403), п. 31.
45. Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006 2008 годах.
46. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. Решение Колегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 года, протокол № 13 (383).
47. Отчет о результатах выпонения уточненного Плана деятельности Роефиннадзора на 2007 год.
48. Отчёты об итогах контрольно-ревизионной работы Федеральной таможенной службы за 2006 2008 годы.
49. Регламент Счетной палаты РФ. Утвержден постановлением Колегии Счетной РФ от 4 апреля 2003 г. № 8 с последним изменением, утвержденным постановлением Колегии Счетной палаты от 21 марта 2008 года, № ЗПК.
50. Сводный доклад Роефиннадзора за 2007 год в Министерство финансов Российской Федерации.
51. Атаманчук Г.В. Теория, государственного управления. Ч М.: Омега Ч JI, 2006. -С. 186.
52. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М.: Финансы и статистика, 1989: - С.54.- С.211.
53. Бурцев В.В. Организация?системы государственного финансового*контроля в Российской Федерации: Теория и практика. Ч Mi: Дашков и К, 2002:
54. Бурцев В.В: Государственный финансовый контроль: методология и организация. -М.: Маркетинг, 2000.
55. Бюджетная система Российской^ Федерации: Учебник/Под ред. Врублевской О.В., Романовского М.В.Ч МГ: Юрайт, 2004. С.712.
56. Бюджетная система России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп./ Под ред. Поляка Г.Б. М.: Юнити - Дана, 2007. - С.668. ?
57. Видяпин В.И., Барсукова И.В: Теория финансово Ч хозяйственного контроля. М.: МИНХ, 1988.-С.5-15.
58. Воронин(Ю.М. Государственный финансовый контроль. Вопросы теории и практики. -М:: Финансовый контроль, 2005.
59. Все о годовой и квартальной, бухгатерской отчетности: Практическое, пособие / Под ред. A.B. Касьянова. М.: Гросс Медиа, 2006: - С. 256.
60. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. С.И:Jlyшина, В.Л.Слепова -М.: 2006л-С.
61. Литвак Б.Г. Управленческие решения. М.: Экмос, 1998; - С.220.
62. Парыгин В.А., Браун К., Стиглиц> Дж.Э:, Тедеев A.A., Мельников С.И. Бюджетная система России. Издание 3. М.": Эксмо, 2006. - С.670.
63. Соменков А.Д; Государственнышконтроль в бюджстной сфере России и зарубежных стран.-М.: МЗ Пресс, 2004.
64. Финансово-кредитный; энциклопедическийл словарь / Под общей ред. Д А.Г. Грязно-вой;ЧМ.: Финансы и статистика; 2002. Х
65. Хорина Л.Я Правовое обеспечение контроля испонения5 федерального: бюджета; Российской Федерации. М.: МГУ, 2004. ;
66. Чиркин ВШ. Государственное управление. -М^: Юристъ, 2002. С.258.
67. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и?аудит. ЧМ:: Финансы5 и статистика, 19971
68. Шохин С.О. Эффективность бюджетно-финансового контроля. М;: Издательская группа Прогресс, 1995.
69. XIX симпозиум ИНТОСАИ-ООН Стоимость и* экономическая эффективность государственного аудита в период; глобализации // Финансовый контроль. 2007. - № 5. Ч С. 66-68.
70. Александров В. Бюджет в трехлетнем формате // Российская бизнес Ч газета. 2008.-№5. с.1.
71. Бокарева Л. Федеральная собственность: вопросы теории и практики использования и администрирования-доходов // Общество и экономика. 2007. - № 7. - С. 38-61.
72. Бодырев Ю. Формирование внешнего государственного финансового контроля в Российской'Федерации: вопросы истории, организации и методологии // Российский<эко-номический журнал. 2007. - № 3. - С. 63-72.
73. Бодырев Ю. Формирование внешнего государственного финансового контроля в Российской Федерации: вопросы истории, организации и методологии // Российский экономический журнал. 2007. - № 4. - С. 46-55.
74. Бодырев Ю. Формирование внешнего государственного финансового контроля в Российской Федерации: вопросы истории, организации и методологии // Российский экономический журнал. 2007. - № 5-6. - С. 25-41.
75. Бондарь А. Насколько крепки научные тылы // Финансовый контроль. Ч 2006. № 8. - С.106-109.
76. Бурцев B.Bf Система государственных финансовых потоков: теоретический.взгляд // Финансовыйвестник. 2007. - № 12. Ч С. 3-9.
77. Бурцев-В.В. Основные методологические аспекты системы, государственного финансового контроля// Учет и контроль. 2006. - № 1. Ч С.14-17.
78. Васильев, A.A. Актуальные проблемы правового регулирования государственного* бюджетного контроля в Российской Федерации // Адвокат. 2003. - № 4. - С.76-78:
79. Васильев A.A. Актуальные вопросы, конституционно Ч правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Финансовое право. 2004. - № 4. - С.10-14. г
80. Васильев-A.A. Перспективы развития финансового контроля Счетной-палаты Российской Федерации // Финансовое право. 2004. - №1. - С.15-19.100.- Власова Ю. Контроль единым фронтом // Финансовый контроль. № 1. - С.122-125.
81. Гвызин O.JI. Прогноз доходной составляющей федерального бюджета на территории субъекта РФ // Финансы. 2004. - № 2. - С.18-20.Консатинг. - 2007. - ноябрь.
82. Глазунова О.В., Нелюбова H.H. Ведомственный контроль в луправлении-федерального казначейства. // Финансы. Ч 2007. №1. Ч G.24.
83. Годин-A.M., Максимова H.G., Подпорина И.В; Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. Mi: Дашков и К, 2005. - С.507.
84. Головач A.M. Внутренний контроль и внутренний аудит в организации: разграничение компетенции // Аудиторские ведомости. 2007. - № 1. Ч С. 33-39.
85. Горюнов И. Принесенная ветром // Поиск. Ч 2006. № 6. Ч С.12.
86. Грачева M.B. Внутренний контроль и аудит в секторе государственного управления: опыт развитых стран // Финансы. 2007. - № 3. - С.63-66;
87. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль и. аудит в современных,условиях // Бухгатерский учет. 1992. - № 8.
88. Джальчинов Д.Л. Если не зарегистрирован договор аренды // Бухгатерский учет. -2007.-№9.-С. 63-69.
89. Ефимов B.C., Ефимов C.B. Финансовые расследования и финансовый контроль // Финансы. 2007. - № 1. - С.54-58.
90. Жуков В., Синева Е. Теоретические и практические аспекты аудита эффективности // Финансовый контроль. Ml, 2004. - № 12. - С.34.
91. Жуков В. Что такое "аудит эффективности" // Президентский контроль. 20041. - № 7. - С.29/
92. Зайцев В.К., Ушаков A.C. Администрирование государственных пошлин с государственных учреждений // Финансы. 20081 - №2. Ч С. 12-15.
93. Зырянова, Т.В., Терехова O.E. Трансформация методов*финансовог- хозяйственного контроля в условиях реформирования экономики // Финансы и кредит. 2007. - № 2. - С. 45-60.
94. ЗыряноваТ.В., Даниленко Н.И., Даниленко Д.Н. Методологические и методические аспекты реализации Концепции развития системы внутреннего контроля и* аудита в Федеральном казначействе // Финансы и кредит. 2006. - № 036: - С.57-64.
95. ЗыряноваТ.В., Даниленко Н.И., Даниленко-Д.Н. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Бухгатерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. - № 13(157). Ч С. 16-23.
96. Иванова Е.В. Об оценке эффективности налогового контроля // Финансы. Ч 2008. -№ 1. С. 76-77.
97. Иванов.С. Учимся друг у друга // Финансовый контроль. 2006. - № 4'(53). - С.12-14.
98. Игнатов Ю. Основы взаимодействия // Президентский контроль. Ч 1999: № 9. Ч С.48.
99. Игу дин А.Г., Сергиенко Н.С. Повышение эффективности казначейского испонения бюджетов // Финансы. 2007. - № 12. - С. 22-24.
100. Киреева A.B. Правовые аспекты и возможные проблемы реформы налогового администрирования // Налоговый вестник. 2007. - № 4. - С. 3-9.
101. Кирикова O.A. Риски в финансовом управлении средствами федерального бюджета // Финансы. 2007. - № 12. - С. 15.
102. Клюкова Л.Н., Петрова A.B. Мониторинг состояния единого казначейского счета // Финансы. 2007. - № 12. - С. 18-21.
103. Козенко Ю. А., Федотова Г. В. Аудит эффективности бюджетных расходов в системе государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2007. - № 2. Ч С.35.
104. Козырева А. Как вернуть деньги в бюджет // Финансовый контроль. Ч 2003. июнь. - С.77.
105. Конова A.C. Критерии оценки эффективности государственного финансового контроля за* государственными внешними заимствованиями России // Финансы и кредит. -2007. № 4. - С. 40-46.
106. Комягин Д.Л. Основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и правонарушения в бюджетной сфере // Бюджетное право. -2007.-№2.-С. 12-21.
107. Крылов Г.З. Некоторые вопросы совершенствования бюджетного кодекса // Финансы. 2007. -№ 7. - С. 14-17.
108. Лачинский И. Залог успеха //Президентский контроль. -2003. -№ 12. >
109. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контролинг. Ч 1991. Ч №1.
110. Линьков А. Цена ошибок резко возрастает // Финансовый контроль. Ч 2007. № 7. Ч С.66-69.
111. Максимов Ю.Ю., Максимов Ю.Н. Аудиторская практика в государственном секторе и государственный контроль // Финансы. 2007. -№11. Ч С.58.
112. Мамедова H.A. Оценка взаимодействия механизмов налогового и бюджетного регулирования // Финансы и кредит. 2007. - № 5. Ч С. 54-58.
113. Матчин В.К. Территориальное управление Росфиннадзора в Московской области подвело итоги деятельности за 2007 г. // Бюджет. 2008. Ч № 2.
114. Мешакина P.E. Аудит эффективности объективная необходимость // Финансы. -2005. - № 2. Ч С.65-68.
115. Мешакина Р.Е. Теоретические вопросы государственного финансового контроля1// Финансовый контроль и аудит. 2003. - №12. - С.54.
116. Мокрецов М.П. Приоритет работы ведомства обеспечение контроля за понотой и своевременностью поступлений налогов // Бюджет. - 2008. - № 2. - С. 12.
117. Назарова И.В. Внедрение бюджетирования ориентированного на результат в территориальных органах Федерального казначейства // Финансы. Ч 2007. № 5. - С.22.
118. Натаров В.Н. Уровень бюджетной дисциплины и качество казначейского контроля // Финансы и кредит. 2004. - № 26(164). - С.35-39.
119. Никулина О.В. Эффективность бюджетного контроля в России и за рубежом // Бюджетный учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. - № 15. Ч С. 17-21.
120. В .'А. Контроль ревизионные органы ФРГ // Контролинг. - 1991. - № 2.
121. Нестсренко Т.Г. Федеральное казначейство в 2007 году // Финансы. 2007. - № 3. -С.12-18.
122. Нетесова М. О разграничении функций контроля^ и надзора в государственном управлении // Власть. 2007. - № 2. - С. 97-100.
123. Нетреба П., Шишкин М. Сергею Степашину присвоено отчетное звание // Коммерсантъ. 2006. - № 123. - С.2.
124. Новикова В.Н. Контроль использования средств федерального бюджета, выданных на безвозвратной основе // Финансы. 2001. - № 8. - С.22-25.
125. Овсянников JI.H. Экономическая необходимость закона о государственном финансовом контроле // Финансы. 2007. - № 6. - С.48-51.
126. Олифиренко Ю. Облегченный партнерский подход // Бюджет. Ч 2008. № 9. - С. 7273.
127. Опенышев С. П., Жуков* В. А. Теоретические и методологические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюлетень Счетной палаты РФ. 2000. - № 1.финнадзора четко определены // Финансы. 2005. -№ 1. - С.8-11.
129. Пансков В.Г. Налоговая реформа: вопросов больше, чем ответов // Финансовый контроль. 2006. - № 5. - С. 90-94.
130. Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. - № 5. - С.65-73.
131. Петров В. Почем проекты для народа // Финансовый контроль. 2006. - № 1. - С.38-46.
132. Прокофьев С.Е. Развитие системы ведомственного контроля // Вестник АКСОР. Ч 2008. -№3.- С. 27-31.
133. Рябухин С. Предстоит большая работа // Финансовый контроль. 2006. - № 7. -С.136-141.
134. Рябухин С. Мы можем выявить правонарушения, но не устранить // Финансовый контроль. 2006.-№ 3. - С.47-50.
135. Саванин А.Е. Развитие сферы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений. 2006. - № 8(212). - С.24-28.
136. Саттарова H.A. К вопросу о государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. - № 1. - С.36-37.
137. Семиколенный А. Посчитать это еще не все // Финансовый контроль. - 2006. - № 1.-С.60.
138. Серегин Т. Объединяя усилия // Финансовый контроль. 2007. - № 12. - С. 74-76.
139. Синева E.H. Совершенствование финансового контроля в соответствии с задачами бюджетной реформы // Финансы и кредит. 2007. - № 5. Ч С. 40-43.
140. Синева E.H. Особенности финансового контроля при бюджетировании ориентированном на результат // Финансы и кредит. 2007. - № 4. - С. 35-39.
141. Синева E.H. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. - № 3. Ч С.90-93.
142. Смирнова Е.Е. О результатах налоговых проверок // Финансы. 2007. - № 12. - С. 28-29.
143. Соловьева Т.И., Кулаевская Т.К. Сдача в аренду помещений ФГУП // Аудиторские ведомости. 2007. - № 4. - С.23-34.
144. Степашин C.B. Ревизские сказки XXI века // Финансовый контроль. 2006. - № 1. -С. 50-57.
145. Степашин C.B. Собачья жизнь не для людей! // Финансовый контроль. 2006. - № 2. - С.50-58.
146. Столяров Н. Стратегическое управление и контроль // Проблемы теории и практики управления. 2006. - № 8. - С. 13.
147. Таралин Ю.Н. Органы административного контроля Китайской Народной Республики // Контролинг. 1991. - № 2.
148. Терехова Т.Б. Основные направления совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации //Финансы и кредит. 2007. - № 35(275). -С.47-53.
149. Угольников K.JI. История аудита // Контролинг. 1991. - № 1. - С.79.
150. Фадеев Д.Е. Налоговое администрирование: новые правила Ч старые проблемы // Финансовое право. 2007. - № 10. - С.28-33.
151. Фрейзер Ш. Генеральный Аудитор Канады: миссия и роль в повышении ответственности в государственном управлении // Учет и контроль. Ч 2006. № 1. Ч С.39-42.
152. Хорохордин H.H. Служба внутреннего аудита: этапы создания, цели и задачи // Аудиторские ведомости. 2007. - № 10. Ч С.3-13.
153. Чичелев М.Е. Эффект, и эффективность в бюджетном процессе // Финансы. 2007. -№ 1. Ч С.6-9.
154. Чичелев М.Е. О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса // Финансы.- 2006. № 2. - С.21.
155. Шахрай С. Взгляд со стороны придает уверенность // Финансовый контроль. 2006.- № 4. С.70-73.
156. Шелюто Ф. Суд счетов Высший контрольный орган Франции // Президентский контроль. - 1995. - N 3.
Похожие диссертации
- Исследование ценовых инструментов функционирования нефтяного рынка
- Качество муниципального управления и пути его совершенствования
- Развитие казначейской системы испонения федерального бюджета в регионе
- Финансовый контроль при испонении федерального бюджета и направления его совершенствования
- Расходы федерального бюджета и пути совершенствования их учета